西安市旅游公共服務多元化供給問題與對策

蒲福蓉

摘 要：目前，多元化需求是我國旅游公共服務供給體系的重要特征。西安作為我國享譽海內外的旅游熱點城市，旅游業發達，但與之相配套的旅游公共服務卻不夠完善。基于共建共治共享理論，西安旅游業應改革傳統的旅游公共服務供給方式，共治西安旅游公共服務體系存在的問題，共建新型旅游公共服務供給體系，不斷提高西安旅游業的競爭力，共享旅游公共服務建設成果。

關鍵詞：公共服務多元化；共建共治共享；西安

中圖分類號：F592.7 文獻標識碼：A

原國家旅游局為貫徹落實《國務院關于加快發展旅游業的意見》，發布《中國旅游公共服務“十二五”專項規劃》，提出到2015年在東部、中部、西部初步實現旅游公共服務的平衡發展，整體提升中國旅游公共服務的質量和層次，把旅游業打造成為國民經濟新的增長點和人民滿意的第三產業，力爭成為世界旅游強國，推動社會持續發展，豐富人民群眾精神生活[1]。“十四五”開局時期，旅游業復蘇取得顯著成效，民眾旅游需求從境外迅速向境內優質長線轉移，我國旅游業穩步邁進高質量發展新階段。作為陜西的省會城市，西安因其歷史底蘊和地理位置決定了其在旅游業發展方面的“領頭羊”地位，因此，完善西安旅游公共服務多元化供給體系建設對于西安周邊和整個西部地區的旅游業發展具有極為重要的現實意義。

黨的十九大報告明確提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，意味著社會治理需要社會全體成員廣泛參與，共建共治確定了主體的參與資格，共享則使人民的這種獲得感、幸福感、安全感更加充實[2]。同時，黨的十九屆四中全會也提出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體[3]。公共服務作為社會治理的重要工具，對于建設旅游公共服務多元化供給體系具有較為重要的現實意義。本文在總結眾多學者研究的結果后，結合西安市的實際情況，嘗試運用共建共治共享理論，分析西安實際旅游服務多元化體系建設過程中存在的問題，并提出相關合理建議。

旅游公共服務通常是指通過為旅游者提供特定的公共服務，滿足旅游者在旅游過程中對于公共服務的需要[4]。2021年10月7日，攜程發布的《2021年國慶假期出游總結報告》顯示，國慶期間全國多地知名景區連續多日入園量達到峰值，西安再次上榜國慶熱門目的地城市與最受歡迎自駕游目的城市，國慶TOP10目的地為北京、上海、成都、廣州、重慶、杭州、深圳、西安、武漢、南京，西安再次進入國慶旅游TOP10城市行列。

隨著經濟的快速發展，旅游休閑娛樂方式成為公眾的普遍選擇，這就對旅游公共服務多元化供給體系提出了更高的要求。旅游公共服務體系包括旅游公共交通服務、旅游公共信息服務、旅游公共救助服務、旅游的多元化休閑方式服務、旅游消費者權益保護服務和旅游志愿服務等要素[5]。西安旅游業蓬勃發展，在促進經濟快速發展的同時，也給西安旅游公共服務的多元化帶來了更大的挑戰。從2021年社交媒體（美團、攜程、DT財經等）上有關西安旅行的話題來看，話題焦點轉變為“交通不方便、景區管理不夠科學人性化”等，這從側面反映出西安隨著我國社會主義主要矛盾的轉變，人們對于旅游公共服務多元化質量的要求也越來越高，西安旅游公共服務還存在一些不足，尚不能完全滿足游客的個性化旅游需求，亟待改革創新。

（一）基礎設施不完善，安全管理不到位

第一，西安部分旅游交通通道建設年久失修，旅游觀光巴士不普及，旅游交通節點建設缺乏人性化，可進入性和通達性較低[1]。第二，西安目前雖然已經建立起四級志愿者服務工作體系，但是很少涉及旅游方面的志愿服務，如針對特殊人群的免費講解服務和安全服務還不夠全面。第三，西安尚未建立旅游消費者權益保護協會，僅進行了法律和主題日宣傳。第四，西安市旅游公共信息供給與需求匹配度較低。第五，西安的旅游安全環境建設力度不足，如火車站、回民街等網紅打卡地存在商品價格不合理現象，一些景點項目的安全措施也不完善，安全管理不到位。

（二）旅游公共服務供給主體單一，商業管理不到位

一方面，從公共產品理論的角度看，公共服務的提供主體和最主要的主體是政府，但是基于政府失靈理論和市場失靈理論，公共服務的提供者不能僅是政府或者市場一類主體，而應該由市場、政府或與其他主體共同承擔，但是從西安市旅游多元化服務供給現狀來看，大多數知名景點的公共服務供給資金都源于政府財政撥款。另一方面，政府為游客提供旅游公共服務屬于“賣方市場”主導產品供給，使得當前西安市旅游公共服務供給與游客實際需求相脫節。另外，西安市政府在旅游公共資源分配上偏向于城區和著名景點，使得其他一些景點如黑河國家森林公園未得到良好開發與保護，游客在這些景區游覽難以得到良好的體驗和優質的服務。近幾年，西安成為大眾眼中的“網紅旅游城市”，一些熱門景點存在一些不合理的商品買賣現象，但是相關監管部門管理不到位，當商家與游客發生爭執后，無法在短時間內明確應由哪方承擔主要責任。

（三）社會組織力量參與力度不足

社會組織主要是通過政府或者慈善機構等途徑的財政支持和社會組織成員的志愿服務來為公眾提供公共服務，因此也是旅游公共服務多元化供給的主體之一[6]。西安市社會組織服務中心成立于2013年，雖然成立時間較早，但是西安市社會組織中心的各個部門主要是為西安市的社會組織提供信息咨詢、培訓交流、評估等服務，很少涉及旅游公共服務供給體系建設，因此社會組織在旅游公共服務這個板塊的主體性地位缺失。

（一）大力推行供給主體多元化，共建新型旅游公共服務多元化供給體系

共建共治共享理論作為新時代社會治理的重要基本原理，對于社會治理共同體的構建和國家治理具有極為重要的意義[7]。強調社會治理主體要從一元到多元，將社會治理的參與主體從政府主導轉向黨委領導、政府負責下的社會多元主體共同治理，而旅游公共服務的供給是構建整個旅游公共服務多元化供給體系的核心，確定旅游公共服務主體就是確定旅游公共服務到底由誰來提供。公共服務又包括基本公共服務和非基本公共服務，從供給主體來講，旅游基本公共服務應主要由政府提供，政府主導。在非基本旅游公共服務提供方面，供給主體應當是多元化的，政府、市場和社會組織均可成為供給者。政府可主要通過制度設計和履行其在旅游公共服務供給中的職責，為旅游公共服務體系提供各種制度和外部環境保障，起到監督和引導市場與社會組織運行的作用。市場主要在一些經營較好、競爭性較強的旅游項目方面發揮其調節作用，如旅游住宿服務、旅游交通服務、競爭性旅游娛樂項目等，提高旅游公共服務多元化的供給效率。社會組織主要是立足公益性，開展旅游信息服務、旅游救助服務等，社會團體、旅游組織、個人等都可以參與到旅游公共服務多元化體系的建設中來[8]。比如，旅游公共信息服務方面，西安市政府可以邀請當地旅游協會參與西安旅游信息咨詢服務體系的建設；旅游救助方面，西安市政府可以依托社會公益組織對游客進行救助。因此，西安市旅游公共服務多元化供給體系應該形成多元主體共同參與供給的格局，政府、企業、社會團體和組織都可以成為旅游公共服務多元化供給體系的主體，采用合理的管理模式，如公私合營（PublicPrivate Partnership）模式、建設-經營-轉讓（BuildOperate-Transfer，BOT）模式、志愿者服務方式等，具體劃分權責范圍，全面保護游客合法權益。

（二）改革傳統旅游公共服務供給方式，共治旅游公共服務供給體系存在的問題

共治，即共同參與社會治理。以往的社會治理多依托于政府主導，對于人民群眾參與自主治理的積極性、主動性調動不足。共治的先決條件有3點，一是制度，二是平臺，三是人才[9]。在此基礎上，具體可以從兩方面改革創新旅游公共服務供給方式。第一，政府要做好頂層設計，制定完善的西安旅游公共服務多元化供給體系法律法規和制度，使市場、個人和社會組織有法可循、有法可依、有法可治。第二，在旅游交通、旅游信息、旅游環境、旅游安全、旅游行政等旅游公共服務方面，重視人民群眾的主體地位，集思廣益，調動人民群眾的積極性廣泛吸引人民群眾有效參與解決這些基礎旅游公共服務存在的問題。

（三）引導社會組織（尤其是第三部門）積極參與旅游公共服務多元化供給體系建設

第三部門，即“通過志愿提供公益”的非政府組織（Non-Governmental Organization，NGO）或非營利組織（Non-Profit Organization，NPO），我國大部分學者采用陳振明先生的概括：第三部門是介于政府部門與營利性部門之間，依靠會員繳納的會費、民間捐款或政府撥款等非營利性收入，從事前第一部門（政府）和第二部門（企業）無力、無法或無意作為的社會公益事業，從而實現服務社會公眾、促進社會穩定與發展為宗旨的社會公共部門。社會組織在技術領域、行業領域和效率方面擁有得天獨厚的優勢，積極推進社會組織參與旅游公共服務多元化供給體系建設，是對“共建”和“共治”社會的有益補充和概念延伸。因此，西安市在建設旅游公共服務多元化供給體系方面可以借鑒國內外其他地區的優秀經驗，將部分工作交由社會組織（尤其是第三部門）處理，創造性轉化和創新性構建旅游志愿者服務體系，使全體人民共享旅游公共服務發展的成果，提高人民群眾的獲得感、幸福感、滿足感。

在旅游業轉型和國家高度重視旅游公共服務體系建設的背景下，本文從西安市旅游公共服務多元化供給現狀出發，指出其當前存在旅游公共服務供給主體單一與權責不清、旅游公共服務供不應求、社會組織力量參與不足等問題，基于共建共治共享理論，提出相應對策建議，得出應實現供給主體（政府、市場、社會組織等）多元化，同時改革傳統的旅游公共服務供給方式，共治西安旅游公共服務體系存在的問題，共建新型旅游公共服務供給體系，積極吸引社會力量參與，進而不斷提高西安旅游業的競爭力，使全體人民共享旅游公共服務體系建設成果。西安市的旅游公共服務多元化供給體系的建設不是一蹴而就的，需要政府、市場、社會組織等多方供給主體共同努力，才能保證旅游公共服務多元化供給的有效供給，從而推動西安市旅游業高質量發展，為其他城市提供可借鑒的典范，進而推動我國由旅游大國向旅游強國跨越。

[1] 霍麗娟.新公共服務理論視角下的西安市旅游公共服務問題研究[D].沈陽：遼寧大學，2015：1-6.

[2] 中國政府網.習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[EB/OL].（2017-10-18）[2021-12-05].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/ content_5234876.htm.

[3] 陳煦，周清.發揮民主協商在社會治理中的獨特優勢[N].人民日報，2019-12-27（13）.

[4] 榮浩.旅游公共服務及相關概念辨析[J].現代商貿工業，2012（8）：96.

[5] 王信章.旅游公共服務體系與旅游目的地建設[J].旅游學刊，2012（1）：6-7.

[6] 雷曉康，馬子博.中國社會治理十講[M].北京：中國社會科學出版社，2019：20-26.

[7] 顏廷利，張越劍.現代化下的江蘇旅游公共服務多元化供給改革[J].湖北經濟學院學報（人文社會科學版），2018（1）：30-32.

[8] 張冬冬，劉建軍.新時代中國社會治理的基本原理[J].復旦學報（社會科學版），2020（3）：1-10.

[9] 董向歡，鄭則炯.高職垃圾分類“共享、共建、共治”社會治理模式研究[J].農家參謀，2020（22）：221.