重大行政決策中的公眾參與問題研究

吳聰聰

摘要：我國目前重大行政決策中的公眾參與存在許多問題，如參與意識不足、參與形式化、參與機制不健全等，本文從分析重大行政決策公眾參與的問題出發，提出改善這些問題的措施，包括增強公眾的權利意識、完善代表機制的產生構建交涉性參與過程、建立重大行政決策公眾參與相關機制三個方面。

關鍵詞：重大行政決策；公眾參與；意見回應機制；代表機制

中圖分類號：D630；D621.5文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）02-0221-01

一、重大行政決策公眾參與存在的問題

（一）參與意識不足

一方面，封建社會長期歷史積淀所形成的道德倫理觀念以及計劃經濟體制下形成的“命令——服從”的思維模式，導致公民權利意識淡薄，對參與行政決策持一種冷漠態度，事不關己高高掛起。另一方面，部分公民對公眾參與持一種懷疑態度，認為參與重大行政決策只是走走過場，走走形式，政府根本不會采納自己的建議，所以參不參與其實根本無關緊要。

（二）參與形式化

1.參與主體形式化。我國現有的法律、法規、規章對公眾參與主體范圍沒有明確的規定，實踐中根據利益相關性原則將公眾界定為“利害關系人”，但利害關系人包括那些人，范圍有多大，全憑決策者掌握，這種情況下公眾參與往往以“公眾代表”的形式參與，比如，聽證代表、座談會代表等，現實結果往往是“代表”什么也不代表。①

2.參與過程形式化。參與的過程應當是一個不斷溝通、辯論的過程，否則就淪為形式。但是這在我國是很難實現的。由于我國的聽證會的會期通常很短，時間有限，因此在聽證會上，主要以單方陳述為主，缺乏溝通與辯駁。在這種情況下，代表們難以充分論述自己的意見來主張自己的利益，而且難以形成統一有針對性的意見，最終導致行政機關對公眾參與形成的意見不予考慮，嚴重損害了公眾的利益。

（三）參與機制不健全

1.欠缺完善的意見回應機制。我國現有法律未建立公眾意見反饋機制，因此，對聽取的公眾意見采納與否，不采納的是否應說明理由、如何說明理由等均缺乏必要的約束性具體規定。很多情況下，民意只是行政主體獲得行政決策合法性與合理性的符號，并沒有被決策者真正采納，行政決策仍然是行政主體的單方流程，公眾參與對行政決策的實質性影響甚至可以說微不足道。②在這種情況下，會挫傷公眾參與的積極性，長久發展下去，甚至會影響政府的公信力，導致公眾對政府的不信任，影響官民關系的良好發展。

2.公眾參與權沒有完整的救濟保障。對于是否需要公眾參與、公眾參與主體的確定、公眾參與的途徑和方式以及公眾參與的具體事項范圍等問題，行政機關有很大的自由裁量權，如果這種廣泛的裁量權沒有制約機制的話，那么公眾參與行政決策就完全只是形式化而已，公眾參與的實際價值和意義也將是空談。所以說，構建公眾參與權的法律救濟制度具有重要的意義。

二、改善重大行政決策公眾參與問題的措施

（一）加強法治宣傳教育活動，增強公眾的權利意識

隨著網絡時代的到來，通過互聯網發布法律法規、政府規章草案并征求公眾意見的形式在全國范圍內普遍實施開來。但是盡管國務院網站跟當地政府網站會發布信息進行部分草案征集，公眾的參與意識卻普遍不強，甚至部分民眾對政府網站信息會發布草案征集這點根本就不了解，直接導致重大行政決策公眾制度形同虛設。所以行政機關應該積極采取措施，開展法治宣傳周或法治宣傳月活動，通過新聞媒體、收音廣播、走訪下鄉、懸掛橫幅等方式向公眾傳播先進的思想理念，轉變公眾的參與觀念，增強公民的權利意識，鼓勵公眾積極參與到重大行政決策中來，推進重大行政決策公眾參與制度的進行。

（二）完善代表機制的產生，構建交涉性參與過程

健全眾參與代表的遴選機制，首先要保證重大行政決策過程中代表的廣泛性，既要包括現實的利害關系人又要有潛在的利害關系人，既要有強勢群體的利益代表人，也要有弱勢群體的利益代表人。其次要重視專業人才代表的作用，注重公眾代表的專業技能培養，有的放矢標培養公眾代表的素養、能力和水平。最后，要注重弱勢群體的利益組織化，對此可以考慮公共利益代理人制度。

重大行政決策的作出是一個利益競爭和分配的過程，公眾參與要求在重大行政決策的過程中每個代表都能充分表達自己的意見，并且為了自己所代表的利益與其他人進行辯論，從而爭取自己的利益。在交涉的過程中決策者也應當通過陳述厲害關系來與公眾代表進行利益分配與平衡，公眾參與的過程應當是整合各方意見，進行利益交涉、衡量，從而形成公共意志的過程。

（三）建立重大行政決策公眾參與相關機制

1.建立健全公眾意見反饋機制。首先要行政機關應當從思想上重視公眾參與意見的反饋，擺正態度。其次要把公眾參與信息反饋確定為政府責任和義務，在聽取公眾參與的意見后，應當及時組織人員在法定期間內對意見進行整理和分析，并決定是否采取，并將采取與否的情況整理且公布于眾。不論意見采取與否，都應當附加理由予以說明。最后，對于意見反饋的方式應該固定且多樣，可以既在政府網站中建立專門的意見反饋模塊，又在特定的公示欄中張貼予以公示。

2.建立健全公眾參與救濟機制?！胺矙嗬艿角趾r應有法律救濟之方法，此為權利本質?！蔽覈鴳摫M快的建立統一的、高層次的、全國的重大行政決策程序規定，對公眾參與的相關責任制度進行規制。一方面行政機關內部應當秉持誰決策誰負責的理念，對違反公眾參與程序的決策者應當追究其法律責任，另一方面對公眾可以提起行政訴訟或行政復議維護自己的法定權利等予以確切的規定。

[注釋]

①劉金榮.公眾參與重大行政決策研究[J].社會視點，2016，2（總第522期）.

②鄧佑文.公眾參與行政決策：必然、實然與應然[J].理論探討，2011（2）（總第159期）：158.endprint