城鄉居民基礎養老金最低標準調整機制研究

摘要：城鄉居民基本養老保險制度建立以來，其基礎養老金最低標準始終沒有一套清晰的常態化調整機制，存在無法擔當保障城鄉老年居民基本生活需要之責、未能發揮養老保險調節社會收入分配作用的問題。基于此，依照底線公平和可持續性原則，采用物價上漲率、城鎮職工基本養老金增長率和農村居民人均可支配收入增長率3個參數設計調整方案，對調整系數進行估計，得出基礎養老金最低標準按“物價上漲率+城鎮職工基本養老金增長率×30%+農村居民人均可支配收入增長率×50%”的調整方案，能為老年居民提供相對較高的保障水平，且中央財政完全有能力負擔，具備可行性。最后，提出明確待遇調整基本原則和合理定位政府財政供給責任的政策建議。

關鍵詞：城鄉居民基礎養老金;最低標準;調整機制;中央財政支出

中圖分類號：C913.7 " " " " 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2022）03-0195-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2022.03.039 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on adjustment mechanism of minimum standard of basic pension for urban and rural residents

LI Sa

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing "211100，China）

Abstract： Since the establishment of the pension scheme for urban and rural residents， there has never been a clear and regular adjustment mechanism for the minimum standard of the basic pension， there are some problems that can not guarantee the basic living needs of the urban and rural residents， and can not play the role of the old-age insurance in regulating the distribution of social income. Based on this， this study designed the adjustment plan according to the two principles of bottom line fairness and sustainability， using the three parameters of consumer price index， growth rate of pension scheme for urban employees and growth rate of rural residents per capita disposable income， to estimate the adjustment factor， it was concluded that the basic pension minimum standard could provide relatively high security level for the old-age residents according to the adjustment plan of “the consumer price index + the growth rate of pension scheme for urban employees×30% + the growth rate of rural residents per capita disposable income×50%”， and the central finance is fully able to afford and feasible. Finally， it puts forward policy suggestion on clarifying the basic principles of treatment adjustment and reasonably positioning of the government’s financial supply responsibility.

Key words： basic pension for urban and rural residents; minimum pension; adjustment mechanism; central financial expenditure

長期以來，中國農村居民和無就業單位依托的城鎮居民游離在基本養老保險制度之外，有損城鄉居民享受養老保險待遇的合法權利。2009年國家推出了新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”），2011年針對無就業單位依托的城鎮居民建立了城鎮居民社會養老保險，2012年實現了制度上的全覆蓋。2014年兩項制度合并，正式開啟了統一制度下城鄉居民基本養老保險制度（以下簡稱“城鄉居保”）發展新時期。城鄉居保的制度目標在于為老年居民提供基本生活保障的養老待遇，抵御長壽風險，避免陷入因老返貧的困境。該項制度由中央確定最低標準并主要由財政保障支付，但始終沒有一套清晰的常態化調整機制，保障水平有限，既造成了政府財政的支付壓力，也有悖于養老保險制度的公平性。2018年《關于建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求中央統籌考慮物價變動、城鄉居民收入增長和職工基本養老保險等標準，建立保障水平適度的待遇調整機制。如何完善待遇調整機制、彌補城鄉居保短板、保障城鄉居民的養老金水平，成為當務之急。

近年來，學術界對城鄉居保待遇調整展開了研究，主要集中在以下2個角度：一是待遇調整存在問題，李放等[1]指出城鄉居保面臨基礎養老金水平過低、調整機制缺失、地方財政負擔苦樂不均、公平性差等問題;海龍[2]認為財政是否合理對城鄉居保的成敗起直接決定作用，然而現行城鄉居保財政補貼存在責任分擔不合理、調整機制不健全等弊端。二是待遇調整的方案設計，李運華等[3]統籌考慮城鄉居民生活成本、繳費激勵性及基金可持續性等因素，設計了待遇調整方案;邊恕等[4]從財政負擔能力視角出發，系統分析了基礎養老金給付水平的適度性和可行的調整措施;薛惠元等[5]對不同待遇調整方案進行財政負擔和替代率水平檢驗，據此指出建立科學的城鄉居保調整機制能夠適當減輕中央財政壓力。已有研究雖為城鄉居保待遇調整提供了理論指引，但對于最低標準調整機制的相關研究較少。

本研究對城鄉居民基礎養老金最低標準調整機制（以下簡稱“調整機制”）存在的主要問題進行研究，提出調整機制基本原則。在此基礎上設計待遇調整方案，并利用中央財政支出等數據進行可行性分析，進一步提出政策建議，以期為政府合理制定調整機制提供參考。

1 調整機制存在的主要問題

1.1 無法擔當保障城鄉老年居民基本生活需要之責

隨著年齡增長，老人身體機能日趨衰退，勞動能力逐漸下降，不但會因此喪失受雇的收入和機會，甚至還要負擔高昂的治療和康復費用，大大增加了老人陷入貧困的風險。由于退出了勞動力市場，保障老年人基本生活的收入大多來自儲蓄或房屋租賃等財產性收入，或是政府提供的轉移凈收入。其中，城鄉低收入老人的財產性收入十分有限，其基本生活保障主要依賴基礎養老金等轉移性收入[6]，這就要求待遇調整必須跟上老人基本生活所必需的消費支出的變化。

如圖1所示，從2009年新農保試點至今，基礎養老金最低標準僅進行過2次調整，即2015年由55元/月提高至70元/月，2018年再次提高至88元/月。而低保人均標準是按年調整的，2012—2019年的農村低保人均標準由117.0元/月提高至444.6元/月，城鎮低保人均標準由251.2元/月提高至624.0元/月。城鄉居民基礎養老金最低標準不僅顯著低于農村及城鎮低保人均標準，且差距呈繼續擴大的趨勢。由于低保標準是根據居民維持基本生活所必需的費用來確定的，城鄉居民基礎養老金顯然難以有效防范老年貧困風險，與基本養老保險制度“保障參保人員基本生活”的設計初衷相差甚遠[7]。

1.2 未能發揮養老保險調節社會收入分配的作用

中國養老保險制度呈現顯著的“多軌并行”特征，不同制度覆蓋不同的群體，城鄉居保人均養老金水平總體偏低，一直以來與城鎮職工養老金待遇水平存在較大差距。如表1所示，2012年城鎮職工人均養老金為1 741.7元/月;城鄉居民人均養老金為71.6元/月，基礎養老金最低標準為55元/月，分別占城鎮職工人均養老金的4.1%、3.2%。2019年城鎮職工人均養老金為3 989.3元/月;城鄉居民人均養老金為194.3元/月，最低標準僅88元/月，分別占城鎮職工人均養老金的4.9%、2.2%。

由于城鄉居民的收入水平普遍低于城鎮職工，其個人財產性收入也相對較少，抵御老年貧困的能力也較弱。城鎮職工養老金最低調整幅度2005—2015年分別以上月月人均養老金的10%上調，2016—2019年上調幅度也在5%～6%，調整機制穩定連續;而城鄉居民基礎養老金最低標準卻是緩散調整的，二者上調幅度的不同使得原本就有差距的養老金水平差距進一步拉大。因此，現行制度安排下，基本養老保險無法有效發揮調節社會收入分配的作用，也無法公平地滿足城鄉居民日益增長的養老保障需求。

2 調整機制的基本原則

國際社會保障協會指出，一個完善的養老金政策需要包括緩解老年貧困、調節收入差距以及確保養老金長期財政可持續性等目標[8]。基于此，調整機制需要遵循底線公平和可持續性2個基本原則。

2.1 底線公平原則

底線公平關注人類基本需求的滿足和保障，所有公民在這條“底線”面前具有權利的一致性，是一種最能有效提升社會整體公平水平的“公平”[9]，對如何建立公平公正的養老保險制度具有重要的現實指導意義。根據底線公平理論，基本養老保險應平等地為每個社會成員在年老退休之后提供一份保障基本生活需要的經濟供給，無論其職業和身份特征有何差異，在這一“底線”上的每個社會成員具有高度一致性。

2.2 可持續性原則

《意見》規定，政府對符合領取城鄉居民養老保險待遇條件的參保人全額支付基礎養老金，中央財政對中西部地區按標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。由于城鄉居民基礎養老金最低標準由中央財政承擔，必須充分考慮財政支付能力的可持續性，不能保障過度，保障水平必須“限高”。

近年來，中國經濟發展取得了矚目成就，財政支出結構不斷優化，用于社保和就業等民生領域的支出越來越多，所占比例也越來越大。自2012年起，盡管國家財政支出增速放緩，但用于社保和就業的支出增長率仍然持續高于財政支出增長率（圖2）。因而城鄉居民基礎養老金最低標準的調整不僅需要考慮財政支出結構的變化，還要兼顧財政支出繼續擴大的趨勢，保證改革后的調整機制更加公平、穩定和可持續。

3 調整機制的方案設計

3.1 參數選擇及依據

綜合前文的分析，本研究擬根據《意見》總結出決策部門認可的3個參數，即物價上漲率、城鎮職工基本養老金增長率和居民人均可支配收入增長率，以確定城鄉居民基礎養老金最低標準的調整幅度。一是盯住物價上漲率，避免物價上漲對養老金購買力的侵蝕，確保基礎保障水平不下降;二是與城鎮職工基本養老金增長率的一定比率掛鉤，調節不同老年群體之間的養老金收入差距;三是按一定比例與居民人均可支配收入增長率掛鉤，保障城鄉老年居民共享經濟發展成果，考慮到城鄉居保的覆蓋對象以農村居民為主，故本研究用農村居民人均可支配收入增長率來代替[10]。由于城鄉居保在2012年實現了制度上的全覆蓋，故本研究的參數取值從2012年開始，詳見表2。

基于此，可以得出城鄉居民基礎養老金最低標準調整公式：

[Pt=Pt-1×1+R， R=kRCPI+αRPSUE+βRPDI] （1）

式中，[Pt-1]和[Pt]分別為調整前、后的基礎養老金最低標準;R為調整指數;[RCPI]為物價上漲率，[RPSUE]為城鎮職工基本養老金增長率，[RPDI]為農村居民人均可支配收入增長率，[k]、[α]、[β]為調整系數。

3.2 調整系數估計

從政策執行角度考慮，調整機制不宜過于繁瑣，本研究對調整系數的基本判斷如下：調整機制3個參數的重要性依次是物價上漲率、農村居民人均可支配收入增長率、城鎮職工基本養老金增長率，則[αlt;βlt;k];調整下限為保證城鄉居民基本生活水平不降低，要求待遇購買力不因物價上漲而被削弱，則物價上漲率的系數[k=1]。

結合公式（1）對系數[α]和[β]進行估值，如表3所示。系數組合的選擇采用試錯法，逐步淘汰不可能方案。其技術路線是：第一步，以2012年為基期，對2012—2019年各系數組合下基礎養老金最低標準的年增長率進行測算;第二步，計算城鄉居民基礎養老金測算值，去掉低于實際值的組合;第三步，計算剩余30個系數組的測算值與實際值之差，從中選出差額標準差最小的5組;第四步，按城鄉居民社會養老保險實際領取待遇人數，測算各系數組合下歷年中央財政總支出的估計值，在標準差相近條件下，財政支出越小越好，以確保財政負擔可持續。經過上述步驟，篩選出最優的系數組合為[α=0.3]、[β=0.5]。

綜上所述，依照底線公平和可持續性原則，結合物價上漲率、農村居民人均可支配收入增長率和城鎮職工基本養老金增長率3個參數，對系數[α]和[β]進行估值，在此基礎上建立城鄉居民基礎養老金最低標準的調整公式：

[Pt=Pt-1×1+R，R=RCPI+0.3RPSUE+0.5RPDI]

（2）

3.3 可行性分析

按照調整公式對歷年基礎養老金最低標準和中央財政支出進行重估，與實際調整方式對比發現，歷年基礎養老金最低標準能夠實現常態化調整，為老年居民提供略高的保障水平，且中央財政補助的負擔變化不大，調整公式具備可行性。

3.3.1 歷年基礎養老金最低標準增長更穩定 按照調整公式，以2012年為基期，對2012—2019年城鄉居民基礎養老金最低標準進行重估，結果如表4所示。由表4可知，2012年基礎養老金為55元/月，2019年提高到95元/月。相較于實際調整方式，按照調整公式調整后的基礎養老金最低標準略高且增長更穩定。

3.3.2 歷年中央財政支出未出現大幅增加 2012—2019年調整后中央財政支出的測算結果顯示，調整后城鄉居民基礎養老金最低標準下的中央財政支出由741.5億元增加至1 534.0億元，占當年中央財政收入的比重由1.3%提高至1.7%，占GDP的比重由0.1%提高至0.2%，詳見表5。調整后的中央財政支出未出現大幅增加，且中央財政完全有能力負擔。

4 結論與政策建議

4.1 結論

綜合前文分析，本研究認為城鄉居民基礎養老金最低標準按“物價上漲率+城鎮職工基本養老金增長率×30%+農村居民人均可支配收入增長率×50%”的調整方案實現調整目標。同時，與實際調整方式對比，調整后的基礎養老金最低標準實現穩定增長，且中央財政補助的負擔變化不大，具備可行性。從長遠看，隨著經驗數據的不斷積累，系數組合可微調并逐漸趨于最優，最終能夠形成兼具穩定性和可持續性的調整機制。

4.2 政策建議

一要明確城鄉居民基礎養老金待遇調整的基本原則。面對調整機制存在的諸多問題，迫切需要對現有調整機制進行改革，在改革過程中應遵循“原則指導制度設計”的基本理念。當前城鄉居民基礎養老金待遇偏低，但如何進行調整、如何確定合理的調整幅度，都必須首先明確城鄉居民基礎養老金的調整目標，也需要合理定位中央財政在城鄉居民基礎養老金中的責任。這些基本原則的明確能為調整機制的建立與完善提供指引和方向，有助于確保每位參保居民在老年時獲得能夠解決基本生活問題的收入保障，并且會隨著人民生活水平的提高以及人民對美好生活的追求不斷調整[11]，保證參保居民通過基礎養老金共享經濟社會發展成果。

二要合理定位政府財政供給責任，把握好養老金待遇調增、財政支出與老人基本生活保障三者間的平衡，厘清財政應當以及能夠承擔的責任。一方面，在中央財政可負擔的前提下，應優化財政支出結構，加大對城鄉居保的財政支持規模，合理布局財政供給在各制度和人群間的負擔責任，縮小城鄉居民與城鎮職工之間的財政保障差距，以調節收入分配。另一方面，明確中央財政與地方財政的責任共擔機制，由中央財政承擔基礎養老金的主要籌資責任，地方財政可以適度給予一定的補充。同時，中央政府還需要建立分地區養老金財政轉移支付制度，予以發展水平較好的地區較低支持，予以發展水平較差的地區高度支持[12]，縮小地區間的財政供給差異。

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