以管理體制機制創新促進開發區高質量發展

何瑩

摘? 要? 開發區已成為經濟發展的重要引擎和對接國際資源的重要平臺，在經濟發展中發揮著突出作用。開發區管理體制機制創新事關開發區內生動能，在觸及諸多深層次管理體制機制障礙的關頭，開發區能否繼續充當改革開放試驗田的角色，先行先試、持續創新、適應新發展格局，關系到區域綜合競爭力的提升和高質量發展的成效。

關鍵詞? 管理體制機制；開發區；高質量發展

從1984年設立第一批經濟開發區以來，黨中央、國務院和江蘇省委、省政府高度重視創新開發區管理體制、積極推動開發區高質量發展工作。近年來，無錫市積極推動全市開發區管理體制機制創新，一方面，確保改革實踐符合中央和省、市改革方向和要求；另一方面，加強理論研究，在政策框架內創新體制機制、規范管理機構、厘清職責邊界、創新人員管理，為開發區高質量發展提供了強有力的保障和支撐。

一、堅持立足全局、優化布局，以“管理機構+統籌協調機制”為支撐引領全域功能區發展

時代發展到今天，片面強調規劃幾個開發區，各自發展、單打獨斗的思路已經不符合全面推進社會主義現代化建設、實現共同富裕的改革發展方向和要求。因此，應注重統籌規劃、全域發展，著力優化開發區布局，進而為創新開發區體制機制提供有力機構編制保障。

一是著眼全局，推動優化功能區布局。一方面，結合產業發展特點，加強開發區整合優化。充分考量各區域地緣特點、區位優勢、自然稟賦、產業特色，并有效策應城鄉發展和鄉村振興等政策導向，系統謀劃全域功能區布局。無錫作為鄉鎮企業的發源地，一些鄉鎮企業集聚的地方，長期發展形成了上下游配套協同發展的區域分布特點。針對此類區域，機構編制部門積極推動打破鎮（街道）甚至縣（市、區）行政區劃，打造相關產業功能區，如錫山區正是秉承了這一理念，在全區布局了“1+4”功能區發展框架。另一方面，充分發揮機構編制激勵作用，倒逼開發區統籌資源。開發區機構編制管理工作看似是開發區發展的“后道”工作，實則是前道規劃布局的支撐和保障。因此，要積極發揮機構編制管理的激勵和導向作用，倒逼縣（市、區）在全域范圍內整合相關行政、經濟和人力資源，從雜亂無序競爭轉向協調配合聯動。如惠山區明確惠山新城區、高新產業區、城鐵樞紐區、科教文旅區四大功能區發展定位，各有側重，資源合理布局，推動全域形成了產業特色分明、發展方向個性鮮明的聯動發展新格局。

二是因地制宜，構建靈活高效體制機制。在全域功能區打造過程中，機構編制部門根據不同功能區特點給予不同的機構編制保障策略。一方面，對于功能區能夠整體打造開發區或依托現有開發區平臺引領區域高質量發展的，對相應開發區（功能區）科學規范設置實體管理機構，明確管理架構，科學配備編制和人員。另一方面，對于功能區暫不具備打造開發區的條件，先不設置實體管理機構，而是通過建立健全高位統籌協調機制，由板塊相關領導兼任功能區領導小組組長，統籌規劃功能區布局和產業定位，為區域高質量發展提供全方位的體制機制保障，待具備條件時再行研究實體管理機構設置事宜。

二、堅持點軸呼應、加強輻射，以“經濟發達鎮+開發園區”為抓手統籌優化區域發展

在傳統經濟發展模式下，各縣（市、區）甚至鎮（街道）管理一方、各自為戰，出于經濟社會發展等指標進位，面對上級各類考核壓力，容易出現投資盲目化、發展同質化、競爭內卷化、運行低效化等問題，帶來了各類資源的浪費和生態環境的破壞。隨著機構編制管理的日趨嚴格和規范，靠簡單地做機構、編制和職數增量來激勵各類開發園區發展的做法已不合時宜，要堅持系統思維謀發展。

一是系統謀劃，立足發展實際科學布“點”。一方面，力求“點”上做強。隨著國家級、省級開發區評估認定標準不斷提高，一些無法達到評估要求的地區應立足本地實際，不求“大而全”，改做“小而精”，統籌用好用足經濟發達鎮和開發區各類支持政策，注重經濟發達鎮“點”式發展，并強化“點”的輻射帶動作用，連點成片，進而實現協同發展。另一方面，探索“點”“軸”聯動。重視“點”（中心城鎮或經濟發展條件較好的鎮街或區域）的經濟增長極作用，同時強調“點”與“點”之間的“軸”即交通干線的作用。將“軸”進一步多元化，除交通軸線外，還要考慮關聯產業軸線、區位聯動軸線等，將這些軸線沿線打造成為經濟增長軸，在軸上培育產業園區。在遴選和培育經濟發達鎮過程中，綜合考慮地理區位、資源稟賦、產業基礎、技術水平、勞動力等發展條件，在“軸”上布局經濟發達鎮，做到既兼顧公平和效率，穩妥處理先發展和后發展的關系，有效避免經濟發達鎮和開發區的地理重疊。如江陰東部很多鎮，經過長期發展，鎮域經濟已各具特色，頗具實力，多個獲批經濟發達鎮，下一步可考慮連點成片，形成兼具特色和競爭力的經濟發達鎮集群，而不是刻意打破鎮域產業發展特點，“一刀切”推進創建開發區。

二是堅持整體思維，統籌調配機構編制資源。一方面，要科學做好“減法”和“加法”。機構編制部門在保障功能園區管理機構時，需全面、客觀分析各類園區存在的科學性、合理性和必要性，進而研判是否需要設置機構，該保障的保障，該撤并的撤并，做到動態調整，以此引導各地充分發揮經濟發展條件較好的鎮街或區域增長極的極化和擴散效應，在各類軸線上連片成面，撤并整合小、散、弱開發區，形成具備規模和實力的開發區。另一方面，要適時做好“乘法”疊加。在發展到一定階段之后，“點”和“軸”融為一體，則無需再糾結于經濟發達鎮平臺創建，可考慮走融合發展道路，打造更高能級的國家級、省級開發區平臺，爭取更多更好的政策支持，為形成更具規模和引領作用的產業集群和發展平臺創造條件。

三、堅持黨的領導、政治引領，以“黨工委+管委會”為主體規范管理機構設置

一是全面加強黨的領導，健全開發區黨工委機構設置。根據江蘇省規范開發區管理機構促進開發區創新發展的改革部署要求，機構編制部門有序推進“一區多園”管理模式，主體開發區建立黨工委、管委會，功能園區建立管理辦公室。“管委會+管理辦公室”在黨工委的集中統一領導下推進開發區高質量發展，是開發區建設發展過程中加強黨的全面領導的具體體現。

二是強化高位統籌，加強功能區黨的領導體制建設。目前，旅游度假區由于其特有的產業特色和功能定位，不具備成為主體開發區的條件，管理機構一般明確為“管理辦公室”，但無錫在打造全域功能區布局的過程中，考慮部分區域重在打造文化旅游產業，探索了旅游度假區統籌多個鎮（街道）的模式。如古運河旅游度假區統籌梁溪區四個街道發展，大膽探索創新，通過區級層面健全黨的組織領導架構，在旅游度假區成立黨組織，并由區領導兼任旅游度假區黨組織領導，既加強了黨的全面領導，強化了黨的組織保證，實現了高位統籌，又確保機構設置科學規范，符合政策規定。此外，在加強黨的領導的過程中，應因地制宜，有效發揮屬地現有體制機制優勢，如新加坡工業園管理辦公室與屬地街道黨工委、管委會一體化運作，“一套機構一套職數”，依托屬地黨工委加強了黨的全面領導，在充分發揮園區企業化運作體制機制優勢的同時，嚴格控制了開發區管理機構和職數增長。

四、堅持優化協同高效、權責一致，以“經濟發展+社會管理”為重點厘清區政職責關系

開發區成立的初衷，是通過一整套精簡高效的運營平臺，圍繞招商、孵化培育集聚企業，助推經濟社會發展。但隨著開發區的發展，一些開發區逐步“擴權”，其中不乏部分鎮（街道）借著開發區更高的機構規格，通過人為捆綁，打“擦邊球”，實現鎮（街道）機構升格，導致一些開發區管得越來越多，沉重的社會管理和公共服務職能，讓其“不堪重負”。如何為開發區“瘦身”，回歸主責主業成為現實難題。

一是明晰職責，有效厘清開發區與屬地政府的關系。讓開發區管理機構甩掉包袱，輕裝上陣，就要剝離城市管理、市政養護、征地拆遷、民生服務等社會事務管理職能，交還屬地鎮街承擔，同時建立健全開發園區與屬地鎮街議事協調工作機制，實現協同配合。此外，要穩妥用好開發區考核指揮棒，有效突出開發區經濟管理職能，促進開發區回歸本位，“瘦身強體”。

二是一區一策，精簡高效設置職能機構。對于已經實行“區政合一”的開發區（功能園區），應綜合研判開發區發展階段，“一事一議”。繼續實行“區政合一”管理體制的，應發揮好開發區管理機構精簡高效的體制機制優勢，以“大部門制”嚴控機構和職數增長，如無錫高新區與無錫市新吳區統籌設置26個黨政機構，實現了開發區和行政區劃優勢疊加。實行“區政分設”的，開發區管理機構需聚焦“經濟發展”主責主業，并按照黨中央、省明確的機構規格和限額設置，社會管理職能交還屬地鎮街承擔。若開發區同時統籌幾個鎮（街道）的，仍以“經濟發展+社會管理”厘清區政職責關系，開發區設置經濟發展類職能機構為主，同時建立健全領導協調機制，用好用足所轄鎮（街道）現有職數，通過明確鎮（街道）現有領導兼任協調機構負責人，以構建“職能機構+協調機制”的形式實現高質量發展。

（作者系中共無錫市委組織部副部長、市編辦主任）

【責任編輯：江知】