以區域間政策法規的協調聯動推動區域一體化發展

摘要長三角區域內出現“同案不同判”的原因在于區域內省際之間出現“政策隔斷”，即針對特定問題，各省域地方性政策法規有不同的規定。這種“政策隔斷”不僅影響司法統一，更妨礙區域一體化發展要求。本文從三個方面提出八項機制建設，以增強區域間政策法規協調聯動的剛性和操作性。

關鍵詞區域間；政策；協調；長三角一體化

一、問題的提出：同一個長三角，不同的司法裁判

一位頗有名氣的勞動法務律師近來遇到一個“同案不同判”問題，相同的案件在不同的省域產生截然不同的裁判結果：他正在代理兩個案件，都是高等職業院校的大三學生在畢業前按照學校的安排到企業頂崗實習，一位張姓大學生來自安徽，在浙江企業實習期間因工作原因受到傷害，浙江法院裁判張姓大學生享受工傷保險待遇；一位王姓大學生來自浙江，在上海企業實習期間因工作原因受到傷害，上海法院裁判王姓大學生不能享受工傷保險待遇。

二、問題產生的地方層面原因：同一個長三角，不同的省際政策法規

長三角區域內三省一市都有政策法規的制定權，這一方面促使各地探索創新，另一方面也出現了對同一問題的差異性規定，這些差異性規定容易形成“政策隔斷”，客觀上妨礙了區域一體化發展。長三角區域內實習大學生工傷保障政策就是如此，經研究發現，區域內三省一市現行政策法規對實習大學生因工受傷所持態度是完全不同的。

安徽省現行有關工傷保險的政策法規有兩個：一個是《安徽省實施〈工傷保險條例〉辦法》（安徽省人民政府令247號，2013年9月1日起施行），另一個是《關于貫徹執行〈安徽省實施工傷保險條例辦法〉若干問題的意見》（皖人社發〔2014〕14號），這兩個政策文件都未就實習大學生因工受傷問題作出明確規定，采取不涉及的模糊態度。

江蘇省現行有關工傷保險的政策法規是《江蘇省超過法定退休年齡人員和實習生參加工傷保險辦法》（蘇人社規〔2020〕6號，自2021年2月1日起施行），這個文件明確用人單位可以依照該辦法為實習大學生辦理工傷保險，換言之，用人單位也可以不為實習大學生辦理工傷保險（見其第五條）；對于可以辦理工傷保險的實習生也作出限制，限于“年滿16周歲，由實施全日制學歷教育的技工院校、中高等職業學校根據法律、法規和國家有關規定集中統一安排學期性頂崗實習的學生”（見其第三條）。可見，江蘇省現行政策法規對實習大學生因工受傷保障待遇持謹慎的授權態度。

上海市現行有關工傷保險的政策法規是《上海市工傷保險實施辦法》（上海市人民政府令第93號，2013年1月1日起施行），這個文件未涉及實習大學生因工受傷享受保障問題，但上海市人力資源社會保障局時任負責人在上海市政府新聞發布會（2012年12月11日）上介紹該政府規章的相關情況并回答記者提問時明確答復，大學生在實習期間與實習單位之間不構成法律上的勞動關系，不屬于工傷保險適用范圍。

浙江省現行有關工傷保險的政策法規是《浙江省工傷保險條例》（2018年1月1日施行），其第三十九條明確規定“經省社會保險行政部門批準，市、縣可以試行職業技工等學校的學生在實習期間參加工傷保險。省社會保險行政部門應當加強指導”。

梳理了長三角區域內四個省級單位的相關現行政策法規之后，自然就清楚了“同案不同判”的原因：張姓大學生在浙江企業實習期間因工作原因受到傷害并在浙江訴訟，浙江省的地方性法規明確實習大學生能夠享受工傷保險待遇，浙江的法院自然裁判張姓大學生享受工傷保險待遇；王姓大學生在上海企業實習期間因工作原因受到傷害并在上海訴訟，上海市的地方性法規不承認實習大學生與企業之間構成勞動關系，上海的法院自然裁判王姓大學生不享受工傷保險待遇。從個案上看，并沒有什么不妥，也不存在法律上的問題；但將整個區域這一大類案件合并起來看，就會產生“同案不同判”的疑問；如從區域一體化發展的高度上看，就會發現這些不同的政策規定在客觀上形成了“政策隔斷”，和區域一體化發展的大方向是不吻合的。

三、問題產生的國家層面原因：明確的現實問題，不明確的政策態度

關于實習大學生因工受到傷害應否享受工傷保險待遇，國家層面政策的態度有一個變化的過程：原勞動部《企業職工工傷保險試行辦法》（勞部發〔1996〕266號，自1996年10月1日起實施，以下簡稱《試行辦法》）明確規定，到參加工傷保險的企業實習的大中專院校學生發生傷亡事故的，視同工傷（見其第六十一條）；但2004年1月1日起實施的國務院《工傷保險條例》（國務院令第375號）改變了《試行辦法》所秉持的態度，對實習大學生因工受傷應否享受工傷保險待遇采取不涉及的做法；自國務院《工傷保險條例》實施到現在，國務院雖對《工傷保險條例》有所修改（國務院令第586號，2011年1月1日起施行），但對實習大學生因工受到傷害應否享受工傷保險待遇的態度未再變化，仍然采取不涉及的處理辦法。

國家層面政策法規對此問題采取不涉及的做法，在實踐中引發出不同的理解：有人認為國務院《工傷保險條例》實施后，實際上替代了《試行辦法》，《試行辦法》有關實習大學生因工受傷享受工傷保險待遇的相關規定不再執行；有人則認為國務院《工傷保險條例》并未明確表明替代《試行辦法》，即認為當前國家層面政策并沒有排除實習大學生因工受傷應享受工傷保險待遇。長三角區域內三省一市根據自己的理解、結合本地的情況，就制定出不同的地方性法規政策，進而導致“同案不同判”。

四、問題解決的建議：加強區域內省級立法司法協調聯動機制建設，推動長三角區域一體化發展

長三角區域內實習大學生因工受傷保障政策的不同只是“政策隔斷”的一個典型代表而已，長三角一體化發展要持續深化推進，必須要進一步加強省級立法司法協調聯動的機制建設，從制度上減少乃至消除“政策隔斷”，這樣才能發揮政策法規的保障與促進作用。

（一）個案協調聯動處理建議

關于長三角區域內實習大學生因工受傷保障政策的協同安排，有三個方面的建議：

1.國家層面政策正面回應這一問題。建議國家層面的政策參照其他國家和地區的做法，明確實習大學生可以享受失業保險待遇。如美國通過1938年的《公平勞動標準法案》對“雇員（即勞動者）”進行解釋，認為“雇員是被雇主雇用的任何人”，將實習大學生納入“勞動者”范疇，進而解決了實習大學生因工受傷的工傷保險待遇問題；[1]法國在《法國勞動法典》里規定實習大學生享有與普通勞動者相同的權利，[2]中國臺灣地區直接明確相關實習大學生適用《勞動基準法》，從而解決了這一問題。[3]

2.各地要承認實習大學生“勞動者”的法律地位。從法理上講，實習大學生完全具備“勞動者”的法律資格：一是因為大學生實習活動具有“教育性”“勞動性”等多重屬性；“教育性”只是其屬性之一，不是大學生實習活動的全部屬性或者說唯一屬性；不能因其“教育性”而排除“勞動性”等其他屬性。[4]二是因為實習大學生可以和其他社會成員一樣具有多重身份，就派出院校而言他是學生，就實習單位而言他完全可以同時擁有其職工身份；不能將“學生”身份視為實習大學生的唯一身份，進而排除實習大學生的“員工”身份。[5]三是因為大學生實習期間，在崗位職責、工作內容和接受考核等方面與實習單位的其他員工沒有本質差別，與實習單位形成事實上的人身依附關系，事實上已成為實習單位的“員工”；“實習協議”從一方面看是學習協議，但從另一方面看則是勞動協議；實習大學生與實習單位形成事實上的勞動關系。[6]四是因為實習大學生為實習單位提供了不可替代的、獨立性的勞動，創造了勞動價值，無疑具有“勞動性”。[7]

3.采用浙江模式是當前區域內協調解決這一問題的最好方式。現行《浙江省工傷保險條例》第三十九條規定授權的對象是市、縣有關行政主管部門，而不是用工單位，這樣做在法理上和勞動法律的精神是吻合的；從立法技術和立法成本上講，浙江現行政策法規的做法更為科學、也更為節儉。因此建議其他兩省一市借鑒浙江的做法，在自己的工傷保險法規里做出類似的調整完善，這樣既可以實現本地政策法規的科學合理，又能實現區域內政策法規的互動協調。

（二）協調聯動機制建設建議

推進區域內省際間政策法規的協調聯動已是共識，之前國家層面和地方層面都有一些探索，但多是框架性的、磋商性的，操作性、剛性的機制建設還存在不足。針對區域內省級人大立法、省級政府政策規章制定和省級司法協調聯動的機制建設提出如下建議：

1.加強省級人大立法的協調聯動機制建設。一是建立區域內省級地方立法協同性征詢機制。即約定三省一市的省級地方性法規草案在省級人大常委會一審之前，須送交區域內其他省級人大常委會就法規草案的協同性征詢意見，未進行協同性征詢意見的，不得提交省級人大常委會一審。二是建立區域內省級地方立法協同性預審機制。即約定在長三角區域合作辦公室（三省一市2018年聯合設立）內設立地方立法預審機構，三省一市的省級地方性法規草案在省級人大常委會二審之前，送交長三角區域合作辦公室對該法規草案的區域協同性進行審查，通過區域協同性審查的，方可提交省級人大常委會二審。

2.加強省級政府“立法”的協調聯動機制建設。一是建立區域內省級政府規章協同性征詢機制。即約定省級政府規章草案在提交政府常務會議討論之前，由省級政府法制工作機構送交區域內其他省級政府法制工作機構就規章草案的協同性征詢意見，未進行協同性征詢意見的，不得提交省級政府常務會議討論。二是建立區域內省級政府規章協同性交叉備案機制。即約定區域內省級政府規章出臺后除了向本級人大常委會正常報備之外，還應當在規定時間內向區域內其他省級人大常委會報請協同性審查。三是建立區域內省級規范性文件協同性審查和交換機制。即約定省級規范性文件在下發之前必須經過本級政府法制工作機構協同性審查，在下發之后規定時間內，由本級政府法制工作機構將該規范性文件交換給區域內其他省級政府法制工作機構，區域內其他省級政府法制工作機構可以就該規范性文件的協同性問題提出質詢。

3.加強區域內省級司法的協調聯動機制建設。一是建立區域內司法適用規范文件前置審查機制。即在最高人民法院第三巡回法庭現有職能的基礎上，增強其對區域內司法適用規范文件前置審查的職能，明確區域內高級人民法院發布司法適用規范文件之前將文件草案送最高人民法院第三巡回法庭進行協同性審查，通過協同性審查之后方可發文。二是建立區域內司法案例聯合指導機制。即區域內各高級人民法院定期將本轄區內有代表性的案例提交共同討論形成共識，再由區域內高級人民法院聯合發布，以統一司法標準。三是建立區域內司法人才共同培養機制。即實現區域內司法人才統一培訓、交叉掛職，不斷增強一體化的司法意識。

參考文獻：

[1]侯玲玲，王全興.勞動法上勞動者概念之研究［J］.云南大學學報（法學版），2006（1）.

[2]吳義太，鄧有蓮.大學生實習期間權益保護中存在的問題與對策［J］.高教研究，2010（4）.

[3]王景枝.大學生實習制度的國際比較及啟示［J］.黑龍江高教研究，2011（2）．

[4]徐芳，胡麗云.論大學生實習權益的法律保障［J］.法制與社會，2011（4）.

[5]金秋平.大學生實習期間勞動權益保障研究——中外立法比較視角［J］.法制與社會，2015（3）.

[6]段艷林.大學生實習期間權益保護的立法研究［J］.中國成人教育，2015（17）.

[7]耿協萍.高職學生頂崗實習期間三方法律關系剖析及責任劃分［J］.中國職業技術教育，2019（23）.

（作者系無錫商業職業技術學院副教授）

【責任編輯：江東】