新《固廢法》下的生產者責任延伸制度完善研究

施金花

摘? 要? 生產者責任延伸制度在新《固廢法》中首次以法律形式確認。在內容上，依據新《固廢法》，可將生產者責任延伸制度的具體內容歸納為生產者的全過程管理責任和政府的監督管理責任。當然該制度在實施中還存在諸多問題，可以通過細化立法、強化監督、建立廢舊產品回收體系等多措并舉的方式加以解決。

關鍵詞? 新《固廢法》；生產者責任延伸制度；監督機制；廢舊產品回收體系

1995年《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》）頒布，此后《固廢法》進行了多次修訂，2020年9月1日，新《固廢法》正式生效。新《固廢法》明確規定了電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者責任延伸制度，要求生產者建立廢舊產品回收體系，這是我國首次以法律的形式確認該制度。

一、新《固廢法》下生產者責任延伸制度的具體內容

為保證生產者責任延伸制度的順利運行，新《固廢法》在總則部分主張推行綠色發展方式，要求生產者采取措施，減少固廢產生量、促進固廢綜合利用、降低固廢危害性；固體廢物污染環境防治堅持減量化、資源化和無害化的“三化”原則。新《固廢法》還堅持采取污染者擔責的原則，要求產生固廢的生產者在生產、利用、貯存、處置的階段保持警惕，一旦對環境造成污染或破壞，主動承擔環境責任，倒逼其主動防止或降低固廢對環境的污染。除此之外，新《固廢法》還增加了生產者、政府等不同主體需要承擔的責任。

（一）生產者的全過程管理責任

新《固廢法》中生產者的全過程管理責任從以下四方面入手：一是從源頭減量，開展生態設計。生產者產品及包裝物的設計要遵守清潔生產的要求，合理選擇原材料等資源；同時要主動改進生產工藝，有效選擇優良的生產設備，從源頭控制固廢的產生。二是從產品入手，使用再生原料。由國務院標準化主管部門組織制定相關標準，生產者對照執行，保證產品質量，優先選擇綠色原料，走綠色生產道路。三是重視終端處置，規范回收利用。生產者應積極應用廢舊產品回收體系，在法律和市場允許的范圍內自建或委托他人代建，對廢舊產品實行多渠道回收和集中處理制度。當然，對于無法利用的產品，生產者還可以直接采取無害化處置措施。四是建立管理臺賬，加強信息公開。生產者應建立健全工業固體廢物全過程管理的污染環境防治責任制度，建立工業固體廢物管理臺賬，安排人員及時登記與核實，詳實記錄各類信息以供追溯。對于涉及固體廢物污染防治的相關信息，及時公布以供監督。

（二）政府的監督管理責任

生產者責任延伸制度的有效實施，一方面需要生產者自覺遵守法律各項規定，另一方面需要政府發揮監督管理責任。我國固體廢物污染防治涉及發展改革、農業農村、自然資源、住房城鄉建設等多個部門，多頭管理極大地增加了政府監督管理的難度。新《固廢法》第七條明確規定政府對固廢污染環境防治實施目標責任制，直接加強政府對固廢管理的重視程度；第八條還規定實行跨行政區域的聯防聯控機制，各政府部門除了在本轄區內對生產者履行監督管理職責外，省、自治區、直轄市政府之間還可以進行協商，統籌規劃制定，共享設施設備，解決固廢處理處置能力的區域供需失衡和結構性短板問題。[1]此外，為規范生產者在固廢污染防治中的行為，新《固廢法》還創造性地提出信用記錄制度，產生、利用和處置固廢單位的相關信用記錄會被納入全國信息共享平臺。生產者生產產品、處置產品的方式將直接成為影響個人信用的因素，生產者的環境違法行為將會使其生產經營活動受到限制，這有助于促使生產者自覺守法，形成良好的固廢回收處置氛圍。

二、新《固廢法》下生產者責任延伸制度實施中面臨的問題

《固廢法》一共經歷了五次修改。2020年9月1日正式生效的新《固廢法》，是《固廢法》修訂史上的一大飛躍。新《固廢法》下生產者責任延伸制度尚未完全成熟，在實施中仍然面臨諸多問題。

（一）立法籠統，缺乏具體細則

新《固廢法》對產品的外包裝制定了強制性標準，限制生產者的過度包裝行為并進一步細化，針對一些包裝必不可少的“硬包裝”行業，例如快遞、外賣等，要求優先使用“綠色包裝”，對可以重復利用的包裝，要求主動回收。可以說新《固廢法》在綠色生產、綜合回收利用固廢上有了很大進步，但從我國立法頂層設計角度出發來看，不管是在國家環境保護政策與規劃層面，比如國務院在《“十三五”生態環境保護規劃》中提到的推動循環發展健全再生資源回收網絡，建立逆向回收渠道，實行生產者責任延伸制度；還是在法律法規層面，比如2022年《飲料紙基復合包裝生產者責任延伸制度實施方案》規定的飲料紙基復合包裝生產企業應采取輕量化、易回收、易分離的生態設計，這些都能看出我國立法規定比較籠統，缺乏相應的實施細則。原則性、宣示性的法律規定大大降低了法律的實效性，難以對生產者產生約束力。

（二）監督機制缺失，監管困難

新《固廢法》下生產者責任延伸制度缺乏完善的監督機制，主要表現為：第一，缺少國家層面的監督。為了降低成本、提高利潤，部分生產者不僅不履行固廢回收利用的義務，而且還將生產過程中產生的固廢進行非法轉移、傾倒和處置，加大了監管難度。另外，基層執法能力存在不足，執法人員專業素質參差不齊，基層執法單位技術能力有限，信息化手段落后，[2]這也導致當前固廢處置監管難度大、地方監管能力不足。第二，監督部門間權責不清、溝通不暢。由于執法部門眾多，各執法部門權力重疊，缺少主導部門，各部門間缺乏溝通，導致聯防聯控機制實施不協調。第三，缺乏同儕監督。同行業者相較于其他行業從業者有先天優勢，他們有發現本行業易出問題的靈敏度，監督的效果往往是比較明顯的。但是，該監督在生產者責任延伸制度方面并不明顯。主要原因是我國缺乏相應的法律法規等保障，造成同儕監督不力；同時，同行業企業往往都是抱團取暖，大企業強強聯合，中小企業追求同行庇護，這樣一來，監督的效果也必然大打折扣。第四，難以把握監督和信息公開兩者之間的平衡度。若要進行監督，必然要對生產者的各項信息有一定的了解，如果生產者不愿意公開信息或者有選擇的公開部分信息，那么如何進行監督呢？

（三）公眾參與度低，廢舊產品回收體系不完善

多方參與、相互配合是制度得到高效實施的重要助推器。生產者責任延伸制度的主要實施主體是生產者，但公眾作為消費者，亦是廢舊產品回收體系的重要一員。消費者是回收體系的起點，消費者主動把廢舊產品交給生產者，生產者才能對廢舊產品進行有效利用。然而，目前我國公眾對生產者責任延伸制度中的回收體系認識不夠，對生產者建立的回收方式和回收渠道不了解，不少廢舊產品閑置在家，導致資源浪費。新《固廢法》雖已推行生活垃圾分類制度，但立法上涉及公眾責任的部分大多使用“鼓勵”“倡導”“支持”等非強制性詞匯，大大降低了公眾的主觀能動性。新《固廢法》將大部分責任施加給生產者而忽視公眾的作用，是阻礙生產者責任延伸制度實施的又一原因。此外，新《固廢法》提出以自建和委托兩種模式建立廢舊產品回收體系，這雖然給生產者指明了廢舊產品回收體系的建立方向，但卻沒指出各種模式的利弊，生產者仍然會面臨“選擇障礙”。

三、新《固廢法》下生產者責任延伸制度的完善路徑

習近平總書記指出：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”新《固廢法》為加強生態環境保護，推進生態文明建設，提供了法律保障。新《固廢法》下生產者責任延伸制度在我國建立的時間并不長，實施中存在不足在所難免，因此，應從以下三方面不斷完善我國生產者責任延伸制度。

（一）細化立法，增強制度執行力

制度的有效實施需要法律的正確引導。構建一個良好的制度體系有利于我國生產者責任延伸制度更長遠的發展。西方國家生產者責任延伸制度得到有效實施，大多基于法律的持續性發展和完善的立法體系。例如，德國1972年制定《廢棄物處置法》；1984年制定《廢棄物管理法》；1991年制定《避免和利用廢舊包裝條例》《包裝管理條例》；其后，于1994年又實施《循環經濟和廢棄物管理法》；2019年實施新的《包裝法》。顯而易見，德國的循環經濟法制是在廢棄物處置基礎上發展出的“3R”管理規則，即抑制廢棄物產生、再利用及再循環。[3]因此，我國可以借鑒德國的成功經驗和做法，不斷完善我國生產者責任延伸制度。首先，新《固廢法》已經明確規定了生產者責任延伸制度，且大多規定都較為籠統，可作為統領其他法律的基本法。其次，加強配套法規的制定。不同行業的廢棄物管理方式不同，標準也有差異，可在基本法的統領下，針對不同行業制定相應的管理辦法，明確適用目標與標準，細化生產者的義務與責任，增強制度實施的強制力與約束力。最后，立法也必須考慮地區間的差異性，地方各級人民政府可根據本地環保方面的特色和要求，制定具體的實施細則。

（二）完善監督機制，強化監管力度

完善生產者責任延伸制度監督機制，可從以下三方面入手：第一，健全跨行政區域固體廢物污染環境的聯防聯控機制。劃分權力界限，細化各部門的監管職責，暢通各部門間溝通渠道，避免因權力推諉、權力尋租等因素影響監督制度的實施。此外，為提高監管效率、增強監管實效，監管部門應不斷提升執法人員的素質，創新執法手段，不斷提高執法水平。將生產者履行生產者責任延伸制度的情況作為市場準入的標準，對不符合要求的生產者生產的產品，禁止流入市場；對于違反生產者責任延伸制度的生產者，要嚴格落實法律責任，加大處罰力度。設置獎勵政策，對嚴格遵照生產者責任延伸制度的生產者給予獎勵。比如，頒發獎狀或獎金、減免稅收等，這不僅能夠讓生產者真正享受實惠，還能幫助生產者塑造良好的社會形象。第二，建立行業協會，加強同儕監督。通過行業協會實行內部監督，聯合抵制違反行業規則的生產者，倒逼生產者主動承擔責任，彌補國家監督的不足。第三，不斷完善信息公開制度。規范信息公開行為，讓環境信息變得公開、透明，便于各方監督。

（三）提高公眾參與度，建立廢舊產品回收體系

為改變目前生產者責任延伸制度公眾參與度低的現象，可以在社區、學校、商場等公共場所加強環保宣傳，提高全社會環保意識，引導公民樹立垃圾分類、綜合利用廢舊物資、節約資源的觀念，鼓勵公民自覺履行環境保護的義務，主動維護與自身相關的環境權利。政府層面可以完善環境信息公開制度，[4]提升信息公開的意識，強化固廢領域環境信息的公開，適當發揮媒體的輿論監督作用。目前，我國對廢舊產品回收體系的研究還不夠深入，不利于生產者根據自身經營情況選擇最合適的廢舊產品回收體系建立模式。因此，必須加強對廢舊產品回收體系的深入研究。西方發達國家有很多成功的經驗，其中，最具代表性的便是德國的“雙軌回收體系”。在“雙軌回收體系”下，生產者和政府可以減輕自己處理固廢的責任和義務，節省一定的成本。通過收取企業注冊費的方式進行運營，除市政當局采用傳統的焚燒和填埋方式對固廢進行處置外，其余的大部分固廢都可以得到有效的回收再利用。我國企業可以借鑒此種模式創辦“回收公司”，政府再給予適度政策扶持，推動廢舊產品回收體系建設，提高固廢回收利用率。

四、結語

新《固廢法》將生產者責任延伸制度以法律條文的形式明確下來，彰顯出我國固體廢物環境管理緊密結合經濟社會現狀，與時俱進推進生態文明建設的堅強決心。在生產者責任延伸制度的實施過程中，生產者和政府各有側重、相互協作，形成生產者的全過程管理責任和政府的監督管理責任。生產者責任延伸制度確立時間并不長，在實踐中暴露出一些問題。各級政府部門、生產者和公眾應攜手合作、互相配合，切實履行固體廢物環境管理責任，確保生產者責任延伸制度能夠得到有效落實。

參考文獻：

[1]王毅，孟小燕，程多威.關于固體廢物污染環境防治法修改的研究思考[J].中國環境管理，2019（6）：93.

[2]曾紅鷹，張琳，樊伊睿，胡天蓉.推動新固廢法落地生根的思考與政策建議——基于新固廢法問卷調查結果的分析[J].世界環境，2021（2）：71.

[3]曲陽.循環經濟法制比較與重構[J].上海政法學院學報（法治論叢），2017（6）：33-34.

[4]姜素紅，焦梓烜.生態信息公平視角下生態矛盾化解的法律途徑構想[J].湖南大學學報（社會科學版），2012（3）：159-160.

【責任編輯：江錦】