“院落治理”：成渝鄉(xiāng)村治理共同體實現(xiàn)范式

陳藝潔

摘要：鄉(xiāng)村治理共同體是承接治理重心向基層下移的重要載體。文章以榮昌區(qū)WB村為例，對“新風小院”運行機理進行了探究：通過黨建引領(lǐng)創(chuàng)建小院治理載體，實現(xiàn)村民組織化；以家戶為量化考核單位，通過積分激勵實現(xiàn)集體利益聚合；借助“小院+”表達村民的公共服務(wù)需求，通過部門資源下沉推動治理主體協(xié)同。并進一步提出“新風小院”助力成渝鄉(xiāng)村治理共同體的實現(xiàn)路徑：從村民組織化與治理制度化兩個維度出發(fā)，以“院落”為基本治理單元，縮短治理焦距；以內(nèi)部自治制度與外部共治制度的協(xié)同實現(xiàn)共同體的持續(xù)運行，以期助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：成渝鄉(xiāng)村；治理共同體；院落治理

文章編號：1674-7437（2022）12-0048-03? ? ? ? 中國圖書分類號：D422.6? ? ? ?文章標識碼：A

黨的二十大報告提出“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[1]。鄉(xiāng)村治理是社會治理的神經(jīng)末梢和微觀縮影，建設(shè)協(xié)同共建的社會治理共同體難點在鄉(xiāng)村。

1? ?問題的提出

在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中，鄉(xiāng)村治理共同體呈現(xiàn)出多主體溝通、博弈、妥協(xié)、合作并最終實現(xiàn)集體行動的特性，本質(zhì)上是基于價值認同和利益驅(qū)動的治理聯(lián)合體。集體共識、公共利益被認為是鄉(xiāng)村治理共同體的動力之源[2]；黨建引領(lǐng)、激勵機制為鄉(xiāng)村治理共同體存續(xù)與發(fā)展提供外部保障[3]；技術(shù)賦能和數(shù)字化轉(zhuǎn)型則成為重塑鄉(xiāng)村治理共同體的創(chuàng)新路徑[4]。有關(guān)鄉(xiāng)村治理共同體的研究雖已取得初步成果，但研究多以中國整體鄉(xiāng)村為考察范圍，忽視了不同地域治理共同體的適應(yīng)性問題。因此，針對特定地域中鄉(xiāng)村治理共同體的構(gòu)建問題進行研究具有較強的實踐指導意義。

2020年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈上升為國家戰(zhàn)略，學界對成渝城市群、區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素流動等問題進行了廣泛探討，但對成渝腹地廣闊的村域空間關(guān)注較少。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施，構(gòu)建更具創(chuàng)造性、靈活性、適應(yīng)性的鄉(xiāng)村治理格局，成為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。基于此，文章選取成渝主軸黃金聯(lián)結(jié)點上的榮昌區(qū)WB村作為考察對象，重點考察其“新風小院”的創(chuàng)建及運作，集中闡明如下問題：“新風小院”構(gòu)建的運行機理是什么、“新風小院”怎樣助力成渝鄉(xiāng)村治理共同體的實現(xiàn)兩大問題。文章所采用的案例材料皆來源于筆者實踐調(diào)研，此研究對于推動基層治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈協(xié)同發(fā)展有現(xiàn)實意義。

2? ?“新風小院”運行機理：組織構(gòu)建-利益激勵-行動協(xié)同

2019年榮昌區(qū)推進“新風小院”建設(shè)，以傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村院落為治理載體，吸納院落周邊散居的村民參與，結(jié)合當?shù)靥厣瑒?chuàng)建不同主題的小院。WB村隸屬榮昌區(qū)直升鎮(zhèn)，通過“新風小院”勾畫了經(jīng)濟發(fā)展和基層治理協(xié)同共進的鄉(xiāng)村振興圖景，2021年被國家司法部評為“全國民主法治示范村”，其運行機理對于成渝鄉(xiāng)村治理共同體的建設(shè)具有參考價值。

2.1? ?組織建構(gòu)：黨建引領(lǐng)創(chuàng)建小院治理載體

鄉(xiāng)村治理場域中，強有力的現(xiàn)代化基層組織體系的缺乏是鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化問題長期存在的癥結(jié)，解決的關(guān)鍵是在自愿、自主的基礎(chǔ)上將村民重新組織起來[5]，

激發(fā)其加入鄉(xiāng)村治理共同體的內(nèi)生動力。2019年6月，WB村開始推進“新風小院”建設(shè)，創(chuàng)建初期面臨選址與群眾動員兩大難題。經(jīng)過村“兩委”多次實地考察，WB村第一批“新風小院”試點選址在村干部、中共黨員高某家所在的水口院子，該院落村民相對聚集，有花椒產(chǎn)業(yè)40hm2。2019年9月，水口院子被正式命名為“椒香小院”，通過多次政策宣傳會及村內(nèi)無職黨員的入戶宣傳，院內(nèi)12戶村民自愿參與小院建設(shè) 。2019年11月，“椒香小院”召開第一次院壩會，選舉產(chǎn)生“1長3員”（小院院長+新風文明指導員、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導員、矛盾糾紛協(xié)調(diào)員）管理委員會。“椒香小院”成立后以治理清單的方式，逐項處理了長期懸而未決的鄉(xiāng)村路燈安裝、村民房產(chǎn)證辦理、院落人居環(huán)境整治等多項公共議題，初步構(gòu)建了“小事不出院，大事不出村”的治理格局。

WB村“椒香小院”成功創(chuàng)建的關(guān)鍵是充分發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，將離散的村民凝聚起來，重塑鄉(xiāng)村治理共同體的組織基礎(chǔ)。把黨支部建立到“院落”中，“椒香小院”院長直接由村干部、黨員高某擔任，在加強村級組織建設(shè)的同時發(fā)揮黨員帶頭作用，達到統(tǒng)一思想、凝聚民心、實現(xiàn)價值引領(lǐng)的目標。在小院申報、人居環(huán)境整治、服務(wù)資源下沉等公共事務(wù)決策的過程中，黨建引領(lǐng)與村民自治相結(jié)合，通過院壩會等形式推進民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理從“替民做主”到“由民做主”的轉(zhuǎn)變。

2.2? ?利益激勵：積分管理實現(xiàn)集體利益聚合

利益構(gòu)成人們行動的內(nèi)在動力[6]。在鄉(xiāng)村治理場域中，利益有效聚合能夠促成集體行動，而利益分化則可能導致集體行動瓦解。WB村作為典型的勞動力輸出型鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村社會異質(zhì)性并不強，公共意識淡薄、集體行動缺失。“新風小院”創(chuàng)建過程中，村民個體與集體之間也經(jīng)歷了利益分化、糾紛、聚合的過程，促使分歧走向共識的關(guān)鍵在于以家戶為單位的積分激勵機制的創(chuàng)建。以“椒香小院”為例，小院管理條約規(guī)定從“忠黨愛國、生態(tài)環(huán)境、家庭整潔、勤勞致富、文明家風”五個方面對院落中的家戶進行積分量化考核，每三個月對院內(nèi)家戶進行積分集體評議，評議中獲得的積分不僅可以兌換當?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品，也可以入股村集體經(jīng)濟并參與分紅，還可以優(yōu)先獲得集體產(chǎn)業(yè)工作崗位。除物質(zhì)激勵外，每年底對積分評議前20%的成員進行統(tǒng)一表彰，授予“五色星家庭”稱號，頒發(fā)證書并制作家庭紀念日歷；對得分較低的成員督促整改，并在每季度院壩會上進行公開“批評”，通過激活村民“面子觀念”，凝聚共同體意識。

WB村將離散的利益重聚，形成一個整體的鄉(xiāng)村治理共同體，推動村集體經(jīng)濟再發(fā)展，從利益分化到利益聚合的過程中有兩個關(guān)鍵點，一是激活家戶驅(qū)動力，二是實現(xiàn)公共價值引領(lǐng)。積分量化考核制度將家戶直接納入院落治理體系中，家戶利益整合為集體利益并與政策目標相銜接，推動院落治理堅實根基的形成和集體行動的達成，有效化解了政策執(zhí)行中的群眾動員難題。

2.3? ?行動協(xié)同：“小院+”推動治理主體協(xié)同共建

中國分稅制改革后，項目負責制逐漸成為公共預算的核心，職能部門主導的各類項目構(gòu)成鄉(xiāng)村公共資金輸入的重要形式。但囿于條塊分割，職能部門治理資源通常難以高效整合與利用。而各地也因項目爭取、部門協(xié)調(diào)等原因擠占了大量精力，弱化了對村莊內(nèi)部事務(wù)的回應(yīng)，帶來“治理懸浮”問題。為了將職能部門治理資源落到實處，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理場域中多主體“齊抓共管”，榮昌區(qū)組織部統(tǒng)籌宣傳、政法、民政、司法、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、規(guī)劃資源等八個部門，聯(lián)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，把涉及到鄉(xiāng)村治理的資金、項目精準投放到各個小院中。每年年底，八部門組成聯(lián)合驗收組，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道主動申報的“新風小院”進行驗收，推行“一次申報、全年創(chuàng)建、一次驗收”的工作機制，對驗收合格的“小院”給予項目及資金支持。通過“新風小院”創(chuàng)建統(tǒng)籌資源，在實踐中衍生出“小院+”的治理模式。以“椒香小院”為例，“小院+”衍生為“小院+需求+部門”，即以院落共同體創(chuàng)建需求及村民公共物品供給需求為出發(fā)點，對接各區(qū)級部門，通過“小院講堂”實現(xiàn)治理資源下沉與治理主體協(xié)同；通過“5+X”的運作模式，開設(shè)“理論宣講、德法育人、新風進家、田間聯(lián)盟、紅色傳承”等5個固定講堂和“群眾點單”的靈活講堂，以講堂向下聯(lián)系村民，向上對接部門，強化區(qū)委統(tǒng)籌與部門聯(lián)動，實現(xiàn)村民自治與部門參與，使黨的各項政策和各級資源有效向小院聚集，推動了治理重心下移、力量下沉、資源下投，夯實了“院落治理”共同體的根基。

3? ?“新風小院”助力成渝鄉(xiāng)村治理共同體的實現(xiàn)路徑

3.1? ?村民組織化

“將農(nóng)民組織起來，以農(nóng)民為主體，讓農(nóng)民自己建設(shè)自己的美好生活，是鄉(xiāng)村振興的基本前提與條件”[7]。近代以前，成渝鄉(xiāng)村自然形成的“林盤”“簇居”是村民社會實踐的主要場域。鴉片戰(zhàn)爭后，成渝村莊治理共同體因鄉(xiāng)紳階層的衰落與村莊邊界開放日趨瓦解。人民公社時期，成渝村莊內(nèi)的個體及家庭被納入以生產(chǎn)隊為治理單元的公社中，公社成員統(tǒng)一參與勞動，產(chǎn)出集體分配，由國家進行集中管理，成渝鄉(xiāng)村以公社為單位構(gòu)筑了特殊的單位治理共同體[8]。改革開放后，成渝全域推動撤社建鄉(xiāng)，1984年，99.3%的生產(chǎn)大隊改為村，建立村黨支部和村民委員會，成渝鄉(xiāng)村治理進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治相結(jié)合的“鄉(xiāng)政村治”格局中[9]。農(nóng)業(yè)稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)汲取資源的任務(wù)大量減少，但公共服務(wù)職能急劇增加，成渝鄉(xiāng)村治理聚焦逐漸轉(zhuǎn)向網(wǎng)格。實踐中，網(wǎng)格劃分往往以傳統(tǒng)村民小組為單位，治理面積較大，治理對象通常涵蓋數(shù)百人以上，群眾動員難度大，治理“懸浮”，效果欠佳。

構(gòu)建成渝鄉(xiāng)村治理共同體，要從根本上激發(fā)村民主動參與的積極性，縮短治理焦距，探索連接性更高、內(nèi)生性更強的組織化路徑。榮昌區(qū)“新風小院”把治理單元從傳統(tǒng)村民小組轉(zhuǎn)移到農(nóng)家院落，建立了“家、院、村、鎮(zhèn)（街）”縱向四級組織網(wǎng)絡(luò)，破解了“最后一公里”的治理困境，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理精細化、精準化。成渝自然形成的鄉(xiāng)村“院落”，向上對接村“兩委”，向下直接聯(lián)系村民。在鄉(xiāng)村治理單元中“院落”規(guī)模較小且不容易再細分，同一院落的村民有一定公共生活和利益連接，“院落”既是村民能夠直接參與公共事務(wù)的最大單元，也是從上到下能夠解決公共問題的最小單元，可以作為成渝鄉(xiāng)村治理共同體實現(xiàn)的空間場域及組織場域。

3.2? ?治理制度化

3.2.1? ?院落自治制度

在榮昌區(qū)的“新風小院”實踐中，圍繞小院、村民、村集體之間的互動邏輯創(chuàng)建了一套正式自治體系。“小院”是自治平臺，選舉產(chǎn)生的管理委員會成員由黨員與村民構(gòu)成，通過院壩會等村民議事形式集中商議院落公共事務(wù)。村民公約則形塑了鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)部成員的主體身份，村民一旦加入鄉(xiāng)村治理共同體，則應(yīng)遵守公約要求，表現(xiàn)出與院落治理場域相符合的狀態(tài)和行為模式。積分評議制度與“小院治理清單”相結(jié)合，以家戶為基本治理單元制定量化考核標準，將村民的私人利益與院落集體利益綁定，實現(xiàn)個人利益、家戶利益和村集體利益之間的長效互動。“新風小院”所構(gòu)建的由村“兩委”牽頭、小院管理委員會帶頭、全體村民共同參與的“民事民議、民事民辦、民事民管”的院落自治制度，在治理內(nèi)容上涵蓋了鄰里關(guān)系調(diào)節(jié)、公共物品供給、公共文化重塑、集體價值重構(gòu)等方面，符合村民的現(xiàn)實治理需求，能夠激發(fā)村民參與治理的內(nèi)生動力。

3.2.2? ?協(xié)同共治制度

一方面，2005年國家開始進行新農(nóng)村建設(shè)，以財政轉(zhuǎn)移支付的形式投資農(nóng)村公共物品供給，相較浙江、上海等地，成渝地區(qū)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展程度滯后，“黨建引領(lǐng)+項目治理”依然是鄉(xiāng)村撬動資源、實現(xiàn)協(xié)同共治的重要形式。在WB村的實踐中，生成了“群眾點單、小院接單、大家解單”的資源下沉路徑，通過“小院+部門”強化區(qū)委統(tǒng)籌和各部門聯(lián)動，使涉及到鄉(xiāng)村治理和公共服務(wù)供給的各項政策、資源落實到小院，構(gòu)建起協(xié)同共治合力。另一方面，因成渝鄉(xiāng)村社會治理迭代，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中村民之間的長期博弈變成單次博弈，成渝鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)越來越多的民事糾紛，例如，老人贍養(yǎng)、土地糾紛、征地拆遷、勞動爭議、合同糾紛等。由此，榮昌區(qū)以“院落”聯(lián)動部門，通過“小院講堂”“法幫義工”定期對村民開展普法宣講，直接參與調(diào)解村內(nèi)民事糾紛；在人口多、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達的院落設(shè)立巡回法庭，進行分級審理，降低村民訴訟成本，實現(xiàn)司法力量參與院落治理，實現(xiàn)協(xié)同共治。

4? ?結(jié)束語

在邁向共同富裕的新征程上，鄉(xiāng)村治理共同體的構(gòu)建能夠重塑鄉(xiāng)村社會公共秩序，推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。文章通過對榮昌區(qū)WB村“新風小院”樣本的研究，闡釋了“鄉(xiāng)村治理共同體”在組織構(gòu)建、利益激勵以及行動協(xié)同中的運作機理，從組織構(gòu)建與制度建設(shè)兩個方面論述了“新風小院”助力成渝鄉(xiāng)村治理共同體的實現(xiàn)路徑：村民再組織化是鄉(xiāng)村治理共同體實現(xiàn)的起點；在制度構(gòu)建的過程中，院落自治與協(xié)同共治共同推動實現(xiàn)公共利益的聚合和集體行動的協(xié)同，以期助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈協(xié)同發(fā)展。

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