結合區域特色的城市產業用地整理路徑

摘要：隨著新型城鎮化建設步伐的加快，推動大中型城市內部低效的產業用地二次整理開發，成為適應經濟結構調整和產業轉型升級的內在要求。以南京市秦淮區為例，在分析研究區域產業用地基本情況的基礎上，根據產業用地整理模式的分類，結合區域特點，有針對性地提出適合該區域的產業用地土地整理路徑優選，并利用模型對典型案例進行評價。

關鍵詞：產業用地;土地整理;路徑探索

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）01-0021-04 收稿日期：2021-10-05

作者簡介：夏園，南京市土地整理和集體土地征收管理中心。

基金項目：江蘇省自然資源廳科技項目《結合區域特色的城市土地整理路徑探索與研究——以南京市秦淮區為例》，編號：KJXM2019022。

1 引言

當前城鎮土地開發模式正面臨從數量型增長向質量型提升轉變，城鎮發展呈現從“增量擴張”向“存量挖潛”轉型的趨勢。在這種情況下，城市土地再開發成為一些城市主動或被動的選擇。此外，伴隨著機構改革的大背景，自然資源部成立，原分屬國土和規劃兩個部門管理的城市用地規劃和用途管控也為真正實現一體化管理提供了助力。

大中型城市的中心城區由于“退二進三”等各種原因，造成中心區域存在大量低效產業用地。南京市作為首批城鎮低效用地再開發的試點城市，面積6587平方公里，在省會城市和副省級城市中分別處于倒數第二位和第三位。同時，全市可供連片開發建設的土地十分有限，土地開發強度已達到29.4%，逼近33%的國際公認警戒線，部分行政區的用地指標已經不能滿足2020年前的發展需求，推動城市產業用地的二次開發整理，可以釋放有效空間，成為城市建設用地供給的方向。

2 研究區域基本情況

2.1 秦淮區概況

秦淮區是南京市主城四區之一，位于南京市中心位置，在主城核心南部，經濟總量、人口密度僅次于鼓樓區，為南京市主城區第二。從文化內涵上來看，秦淮區聚集了南京歷史文化的精髓，是古城金陵歷史文脈最完整、歷史資源最豐富、歷史影響最深遠的老城核心區，享有“特而精，最南京”的美譽。從產業結構上來看，表現為明顯的第三產業為主導，以商貿、商務、交通、餐飲、房地產等傳統服務業為主。

2.2 產業用地基本情況

一是用地指標情況。秦淮區現狀產業用地共268宗，產業用地平均容積率為0.97，平均建筑密度為32.23%，與南京市其他區相比，本區用地強度處于偏上水平。但仍有66.70%面積的企業用地低于全區平均用地強度，說明區內較多企業建筑容積率較低，空間利用率有待提升。全區工業企業實際占地總面積319.11公頃，占全區建設用地面積比例6.97%，低于《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）規定的工業用地占城市建設用地比例一般控制在15%～30%。符合秦淮區目前的城市發展定位中心城區，積極疏散工業，“退二進三”，提升城市功能品質。

二是經濟指標情況。全區承載企業425個（其中規上企業28家，高新技術企業11家），調查顯示，約50%的企業零銷售收入和零稅收。地均用地效益處于較高水平，但仍有約89.16%面積的企業用地地均銷售收入、地均稅收未達到全區平均水平，說明區內企業用地效益仍有較大的盤活提升空間。

三是主要特點及存在問題。區內產業用地結構比例符合城市定位，秦淮區為南京市中心城區，除綠地水系外，已基本全部城市化，工業經濟體量逐漸減少，企業用地總量較少，與城市發展階段與定位相契合。區內企業用地地塊較為分散，未形成區域內產業協同的聚合效應，產業用地的集約程度區域差異性顯著，產業結構亟待優化。

3 產業低效用地土地整理的模式選擇

根據更新對策的不同，可將產業用地的土地整理模式分為以下三種。

3.1 “退二優二”

“退二優二”，是指在產業結構調整中，逐步將“三低一多”，即科技含量低、土地利用率低、產值低、占用資源多的“落后”企業清退，讓更多的要素資源傾向高科技、高產值、高質量企業。“退二優二”主要有以下幾種模式：一是企業自行改造，騰退優化現有產業;二是引進運營商租賃舊廠房，重新進行整體改造，吸引企業入駐;三是拆除現有低效企業的建筑，重新建設現代化高利用率的新型廠房，降低能耗、減少污染、提高投資強度，達到土地利用高效益的目的。

3.2 “退二進三”

“退二進三”是指在城市主城區范圍內，降低工業用地的比重，發展效益更高的第三產業，以達到發揮土地更大潛力的目的。對南京老城而言，主要體現在將一批老廠房改造為“都市產業園”。如在金陵機器制造局基礎上改造而成的晨光產業園，保留了“以山（馬家山）為核、沿水（秦淮河）成帶、扇形分布”的總體格局。水西門城墻下的第二機床廠通過對廠房內部加層裝修，園區雕塑形象展示，成為集工業設計、形象設計、技術研發、文化創意等為主導產業的南京國家領軍人才創業園。

3.3 “騰退土地”

“騰退土地”主要針對資金不足、生產條件不理想的原土地使用權人，由于其無法開工建設或者開工面積不足，造成土地閑置或者建筑物空置的。經所在地相關政府部門協調，在自愿放棄土地使用權的前提下，規劃資源部門根據相關法律法規的要求，履行建設用地使用權收回的手續，給予其不超過重新出讓范圍的土地成本的補償。

4 秦淮區產業低效用地土地整理的路徑優選

根據南京市秦淮區總體規劃（2013-2030），在充分整合老秦淮的文化旅游優勢和老白下的商貿科技優勢的基礎上，實現資源重組，進一步提升秦淮區的功能定位和發展目標。

4.1 產業發展特征

從產業用地及產業類型來看，秦淮區的產業發展主要呈現以下兩個態勢。一是主城核心功能加強，“退二進三”持續開展，制造業外遷速度加快。一方面部分企業老廠區停產外遷，原廠區剝離純粹制造功能，逐步向研發、科技、創意等產業轉型，如晨光機械廠。另一方面，在內城區的企業整體搬遷，原廠址通過用地調整，轉變為商務商貿用地，實現“退二進三”的轉變過程。二是文化創意產業和信息科技等新型產業發展勢頭良好，推動經濟實現跨越發展。秦淮區的文化資源豐富，優勢突出，有著在全市占有絕對優勢量級的文化資源，發達的文化積累消費及文化產業為產業轉型發展奠定了良好基礎。信息科技產業以白下高科技園區為主要載體，建設工作已基本完成，招商引資工作全面展開。

4.2 產業發展策略

秦淮區最突出的城市特色是文化，是古城金陵歷史文脈最完整、歷史資源最豐富、歷史影響最深遠的老城核心區。基于獨特的資源稟賦和現實區情，秦淮區委二屆七次全會在更高的站位上提出了“特而精、最南京”的目標追求，全力提升中心城區的承載力和城市首位度。在產業發展上，充分挖掘秦淮區獨特的資源稟賦和傳統優勢，打造最能代表南京歷史文化名城形象、最能展現南京現代化發展水平的主城核心區。

4.3 產業低效用地再開發路徑選擇

一是集聚文化創意為特色的“退二進三”模式。充分發揮秦淮區歷史文化資源密集優勢，打造國家級文化創意園區，大力推動文化創意特色產業的發展。結合創意園區的產業基礎，推動文化創意產業加快集聚形成規模，重點發展數字動漫、視覺藝術、創意設計、出版發行等業態，完善創意產品自主研發、制作、銷售體系，推動國際、國內知名的文化產品生產經營企業和文化創意企業集聚，加快形成文化產業的規模優勢，提高時尚創意產業發展活力。

二是實現產業集聚為目標的“退二優二”模式。根據秦淮區的產業發展現狀，考慮重點園區依托，開展特色產業，實現地塊上功能復合和綜合利用。以白下高科技園區為依托，著力發展信息技術產業，重點發展信息系統集成、IT應用服務、網絡咨詢、數字內容開發等，帶動產業鏈延伸和整體升級，實現服務模式和商業模式創新。以晨光科技創意產業園為依托，實現南區擴區，與北區相呼應，在金陵智造院、永銀錢幣等領軍企業帶領下，以科技創新和文化創意為主題內容，將園區打造成為國內知名的融科技、文化、商務、旅游為一體的綜合性時尚生活創意展示中心和地標，重點發展文化創意、軟件和服務外包產業。

三是實現工業遺存換新顏為目標的新型“都市產業園”模式。加大對工業遺存的整治更新及微更新，打造新型 “都市產業園”。注重工廠原址的保護，保持建筑的原有風貌，又將新的設計理念融入老的廠區，優化城市景觀布局，實現了工廠原址的歷史沉淀與文化創意產業有機協同。如水西門城墻下的原二機床廠的改造，從設計角度保持建筑原有風貌，修舊如舊，保留原有建筑的外墻立面材料的建筑，利用工廠遺留的機床零部件、冷熱加工設備改造成裝置小品和車檔護欄，安裝在園區各個廣場和人行步道周邊，打造“江南工業遺存公園”。改造之后，園區入駐文化創意、科技創新和設計服務對的各類企業140余家，帶動就業4000余人，園區企業每年營業收入8億～9億元、納稅額6000萬～9000萬元，實現租金及物業收入6000余萬元，取得了極好的經濟、社會和生態效益。

5 結語

大城市尤其是國內一、二線城市市區內存在著數量不小的低效產業用地，通過對該類型土地的整理開發，不僅可以高效地節約集約利用土地資源，優化土地利用結構，提高土地的經濟社會效益，也為統籌保護資源、保障經濟發展提供了另外一種選擇。本文以南京市秦淮區為研究對象，根據秦淮區總體規劃，對其產業發展特征和產業發展策略進行研究，篩選過濾其他土地整理方式，在此基礎上提出適合該區域的低效產業用地土地整理路徑，以期為其他類似區域的土地整理提供一點借鑒。