“日常生活”治理：城市治理的轉型方向與實踐機制

基金項目：國家社會科學基金項目《社區微更新視野下基層協商民主的共識困境與長效機制研究》（21BZZ109）;江蘇省社科應用研究精品工程課題重點項目《江蘇實施城市更新行動的重點任務與關鍵對策研究》（21SYA-004）。

作者簡介：錢坤（1990—），男，河南信陽人，博士，南京林業大學人文社會科學學院講師，主要研究方向為城市治理。DOI：? 10.13253/j.cnki.ddjjgl.2022.03.010“日常生活”治理：城市治理的轉型方向與實踐機制錢坤（南京林業大學人文社會科學學院，江蘇南京210037）

[摘要]以“人民”為中心的“日常生活”治理是城市治理的轉型方向。城市“日常生活”治理是將城市居民的日常生活作為治理對象，以滿足他們的美好生活需求為目標的城市治理模式。城市“日常生活”治理以居民的日常生活為基礎，通過厘清日常生活的動力與結構，運用隱秘、柔性的權力技術實現城市居民的日常生活與國家的有效銜接，重構城市陌生人社會的生活秩序。要回應城市居民的美好生活需要，就需要通過制度規則與精細化治理、多元主體與合作治理以及城市居民與參與式治理，重建城市居民日常生活秩序的內在均衡。生活治理的關鍵在于能夠實現安頓生活與“人心”的功能，從而實現構建“人心秩序”之目標。

[關鍵詞]城市治理;日常生活;生活秩序;人心秩序

[中圖分類號]? D630[文獻標識碼] A[文章編號]? 1673-0461（2022）03-0075-06

根據2021年5月11日公布的第七次全國人口普查（第七號）公報數據顯示，截至2020年底，我國城鎮常住人口占總人口的比重已經達到63.89%。隨著當代中國城市化進程的不斷推進，權力、資本主導下規模擴張式的城市發展模式面臨深刻轉型的要求，城市發展需要更有效地回應城市居民的多樣化需求。2017年黨的十九大報告提出，新時代我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。可以說，在城市中國時代，城市居民的美好生活需要理應成為城市發展根本追求。

城市居民的美好生活需要的滿足，不僅是一個城市發展的問題，更是一個城市生活治理的問題。長期以來，當代中國城市發展的重點都放在規模擴張式的城市建設上，一定程度上忽視了體現城市軟實力的城市治理能力的提升。不斷擴張的城市規模與低下粗放的城市治理水平之間的張力愈發明顯，城市居民的美好生活需要亦長期得不到有效滿足，實現城市居民的美好生活需要是解決新時代社會主要矛盾的重要部分。“日常生活”治理是新時代城市治理的重要形態，是城市發展到一定階段后必然的轉型方向。本文嘗試立足于城市居民生活秩序探究城市“日常生活”治理的實踐邏輯。

一、城市治理轉型：走向“人民城市”與“日常生活”

城市治理面向復雜巨系統的城市社會，是國家治理的重要組成部分，并且隨著城市在推動中國特色社會主義現代化進程中的作用越來越大，而愈發凸顯出其重要性地位。實際上，中華人民共和國成立以來，城市在國家治理中始終處于重要且中心的位置，并且根據經濟社會發展不同時期的治理需求，先后經歷了單位制（街居制）、社區制兩個主要的治理模式主導的階段。

1954年12月31日，全國人民代表大會常務委員會第四次會議正式通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，初步建立起了我國的城市治理基本模式——街居制。不過隨著單位制度的不斷強化和制度化，單位逐漸成為城市社會組織的基本單元[1]。單位不僅是城市社會秩序的基礎，而且是國家對社會進行直接行政管理的組織手段和基本環節，是中國政治、經濟和社會體制的基礎[2]。街道辦事處和居民委員會逐漸演變成“拾單位之遺，補單位之缺”的組織[3]，主要功能是將那些沒有進入單位制體系的城市居民吸納到“街居制”的體系中進行管理。“街居制”是以街道辦事處和居民委員會為組織架構，街道辦事處作為區級政府的派出機關、居民委員會作為居民自治組織進行日常運作的[4]。故而，一直到改革開放之前，中國的城市治理都是以“單位制”為主、“街居制”為輔的模式。單位制實現了對城市居民生產、生活的全方位的高度組織化，在社會整體層面形成了一種“總體性社會”[5]，在個人層面則形塑了一種依附性人格。

改革開放之后，隨著單位制體制的逐步瓦解，社會從國家的全面控制中獲得了自主成長的空間。原本單位制承載的城市基層管理職能大量外溢，傳統的街居制由此面臨職能超載、職權有限和角色尷尬的困境[6]，無力滿足新形勢下的城市治理需求。這個階段城市治理的關鍵問題，是隨著城市居民從高度組織化的“單位人”向低度組織化的“社會人”的身份轉變，如何將他們有效組織起來，重建城市社會生活的基本秩序。20世紀90年代，民政部重提“社區建設”概念，在實踐中掀起了一場社區建設的浪潮，并設立了北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等26個“全國社區建設試驗區”，形成了諸如上海模式、沈陽模式和江漢模式等具有代表性的城市治理模式。社區制是一種適應新的城市經濟社會發展狀況的治理模式，是對“街居制”的一種超越，本質特征為“多元、共治”，包含著以“合作”為主旨的“公共性”和以“自主”為要義的“主體性”的雙重取向[7]。雖然社區制依然存在諸如行政化色彩濃厚、社區自治力量薄弱等問題，但以社區為中心的城市治理體制重建，起到了轉接從單位體制中剝離的社會事務，同時維護城市社會秩序基本穩定的作用[8]。

2011年，中國的城鎮常住人口占總人口的比例首次超過50%，城市中國時代正式來臨。隨著城市化進程的不斷深入，各大城市面臨著愈發復雜且復合的治理問題：一方面，經濟社會的快速發展使得城市居民對城市治理的水平要求更高，他們的需求也愈發多樣化和差異化;另一方面，整個社會的流動性愈發凸顯，作為人口流入地的城市面臨著愈發復雜的治理問題。2015年，中央城市工作會議時隔37年后再次召開，“人民城市”理念首次提出，會議還強調要抓住“管理與服務”這個城市工作的重點，“不斷完善城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活的更方便、更舒心”。城市作為人口、資源、要素、交往高度集聚的復雜巨系統，人民群眾是其創造者和發展的關鍵推動者，城市發展應當以滿足人民群眾的高品質生產生活需要為依歸。城市承擔著作為生活空間的重要職能，在“人民城市為人民”思想的指導下，當代中國的城市治理越來越強調將滿足城市居民的美好生活需要作為城市治理的出發點和落腳點。因此，回應新時代城市居民日常生活中的各種需求、解決關乎城市居民日常生活體驗的各種問題，重構作為城市治理對象的在日常生活中建構起來的基礎社會[9]，重構城市居民的日常生活秩序，是城市治理在城市中國時代難以回避的重要使命。

二、“日常生活”治理：基本概念、演化發展與目標指向

長期以來，中國的城市發展始終處于增長主義的城市發展話語主導之下，城市住宅、公共場所、城市結構和城市生活體驗均表現出“去生活化”特征[10]。近年來，包括上海的“五違四必”生態環境綜合治理，北京的“街鄉吹哨、部門報到”改革，以及各大城市推動的城市網格化管理、老舊小區改造等實踐，開始出現了以城市居民為核心主體，以他們的日常生活體驗為主要內容的城市治理創新。可以說，在城市社會轉型和城市治理轉型的雙重背景下，中國的城市治理已經逐漸走向“日常生活”治理的獨特模式。

（一）日常生活與“日常生活”治理

所謂日常生活，就是每個個體和家庭在具體時空中從事的衣食住行、休閑娛樂、社會公共交往等活動，它具有基礎性、重復性、實用性等特征，是社會運行的微觀基礎。日常生活的重要性在于，它構成了有組織的社會活動和精神生產活動等非日常世界的深層基礎性結構[11]。實際上，社會科學理論中已經出現了“日常生活轉向”[12]，學者們愈發重視普通人模式化日常生活的意義和價值。新馬克思主義哲學家赫勒將“日常生活”界定為“那些同時使社會再生產成為可能的個體再生產要素的集合”[13]。國內學者肖瑛在建構超越于“國家-社會”的“制度-生活”分析框架的時候，區分了正式制度與日常生活的區別，并將日常生活界定為生活主體在與他人不斷發生關系的日常實踐中所形成的實用性的、邊界模糊的、例行化的以及韌性的現實生活[14]。

城市治理回歸“日常生活”治理的本意，是發現和強調作為主體的城市居民的價值。從日常生活的視角看，城市治理始終是與城市居民的“衣食住行”“生老病死”等活動緊密聯系在一起的。城市居民是城市日常生活實踐中的具體主體，其通過城市生活秩序感知國家的政治德性，因此國家需要持續滿足其美好生活需求。芒福德認為，人們之所以聚居在城市里，是為了美好生活[15]。“人民城市”理念的具體實踐，歸根結底要落實到作為主體的城市居民的日常生活之中。只有通過生活細節和切身體驗，人們才能理解瑣碎、重復、平淡的日常活動之后的治理意圖[16]。正如吉登斯所強調的，“生活政治”的意圖不在于爭取經濟利益和政治權利，它關心的是如何保衛并重建生活方式[17]。故而，城市“日常生活”治理不再將日常生活視為城市治理的基本背景，而是要回歸城市居民日常生活本身，并致力于深入日常生活的動力和結構，通過隱秘的、柔性的權力技術實現城市居民的日常生活與國家的有效銜接，從而維系日常生活秩序的有序生產與再生產。從這個意義上看，日常生活的諸多特征決定了針對日常生活的治理必然是軟性的、隱性的、多渠道的，也是基礎性的[18]。

本文所定義的“日常生活”治理，指的是將日常生活作為治理對象，以滿足城市居民的美好生活需求為目標的城市治理模式。在實踐中，城市“日常生活”治理需要特別注意國家的“剛性”規則體系與城市居民的“柔性”生活邏輯之間張力的平衡。回歸“日常生活”治理并不意味著忽視國家的正式制度規則體系，而是要將自上而下的正式制度規則轉化為“日常生活”治理的重要資源，把個體化的城市居民生活勾連起來。此外，還要特別重視切實深入城市居民的日常生活實踐，把握其“實然”邏輯，從而實現“剛性”規則體系與“柔性”日常生活的有機融合。

（二）“日常生活”治理的演化發展

日常生活作為人類社會活動的核心場景，以其為對象的治理始終存在，只不過在不同時期因應不同的治理需要，治理主體投射的注意力以及治理資源有所不同。

在改革開放之前的集體化時期，“單位制”為主“街居制”為輔的城市治理模式下，城市居民的日常生活被統合在國家行政權力主導的組織模式之中，成為被遮蔽的部分，自然也談不上專門的生活治理。改革開放之后，伴隨著狂飆突進式的城市化進程，中國的城市治理更加注重大尺度的“城市建設”，以城市規模的擴張和城市化率的提高為目標，一定程度上忽視了城市居民的政治權益、經濟收益、社會地位和生活狀況[19]。可以說，相當長一段時間內，城市治理水平是落后于城市發展水平的，不斷擴張的城市規模與低下的城市治理能力之間的張力愈發凸顯。不過，城市治理隨著社區制的逐步成型，在城市居民的日常生活治理方面亦有顯著的提升，特別是現代信息通訊技術的迅猛發展極大地提升了城市治理水平，包括網格化管理系統在內的新型技術系統的普遍應用，極大地提升政府對城市居民日常生活問題的回應能力。近年來，各大城市圍繞城市居民的美好生活需要，推動的城市治理“補短板”以及一系列提升“精細化”治理水平的舉措，昭示著城市“日常生活”治理作為一種全新的城市治理模式，逐漸登上舞臺。

（三）城市“日常生活”治理的目標指向

城市“日常生活”治理要解決的首要問題，是“為了誰的日常生活治理”。毋庸置疑，在“人民城市”理念的指引下，城市治理需要從人民群眾的生活出發，從可持續的生計出發，從激發社會的活力出發，這樣才能以民生為要、聚合眾力，推動治理的轉型升級[20]。“人民城市人民建，人民城市為人民”，人民群眾是城市治理的核心對象，他們的日常生活是城市治理的主要內容。由此，衍生了另一個重要問題，即城市“日常生活”治理的目標指向是什么？

改革開放以來，無論是政策界還是學界，始終將構建社會共同體作為城市社區治理的重要目標，各地城市的治理實踐亦朝著這個方向進行了大量的探索。但是，當重新回到最為基礎的城市生活空間的高密度居住格局的特質，回到城市居民的個體化特質，以及由此引發的城市居民對家庭生活和私密空間的重視，學緣、業緣、趣緣關系對地緣關系的替代[21]，就會發現，城市似乎已經無法實現共同體的再造[22]。基于具體而鮮活的現實，城市治理應當從重建社區共同體的迷思中走出來，轉而思考如何將個體化、異質性的城市居民組織起來，圍繞日常生活中遇到的各種瑣碎的問題達成合作，從而建構有序的生活秩序。

故而，城市“日常生活”治理的關鍵，就是國家如何發揮主導性作用，在動員和組織城市居民的過程中，解決他們日常生活中的“痛點”問題。從這個意義上看，城市“日常生活”治理的目標指向，就是要重構城市陌生人社會的生活秩序。日常生活秩序內在地蘊含著城市居民日常生活的基本規則體系以及由其所型構的共同生活空間內成員相互協調的行動安排。

三、城市“日常生活”治理的實踐機制

城市居民不僅是城市“日常生活”治理的對象，而且是日常生活的實踐主體。因此，“日常生活”治理應當激發城市居民的生活主體性，動員并激活他們作為建構良性生活秩序主體力量的作用。城市“日常生活”治理是國家建立與城市居民的日常生活系統的有效聯系的重要方式，是調控、引導、重塑城市居民的日常生活秩序的實踐過程。在城市“日常生活”治理領域，城市居民的主體性得到最大限度的激發和表達。由此，“日常生活”治理面對的不再是個體化、抽象化的權利個體，而是有機融入城市社會中的生活主體。從這個意義上看，城市“日常生活”治理的基本思路是以國家正式制度規則體系的精細化治理為基礎，強化社會、市場主體的合作式治理以及城市民眾的參與式治理，最終重構城市居民的生活秩序。故而，城市“日常生活”的實踐機制主要包括“制度規則與精細化治理”“多元主體與合作式治理”“城市民眾與參與式治理”。

（一）制度規則與精細化治理

任何主體的行動都是在特定的制度環境中展開的，城市居民的日常生活行動亦如此。改革開放之后，單位制維系下城市居民日常生活秩序的穩態被打破，社會流動的加速也使得城市社會的個體化、陌生化程度迅速加深。單位制背景下具有“強烈地域歸屬感”的靜態、封閉的單位社區解體，更加異質性的城市社區逐步興起[23]。城市的有序運行以及城市居民日常生活秩序的維系愈發需要國家的介入以及正式制度規則的完善。國家治理現代化轉型是“日常生活”治理的重要前提，推動城市治理規則體系的不斷完善，構建精細化的覆蓋城市居民日常生活各個領域的精細化的制度規則體系，是城市日常生活治理的重要機制。可以說，城市精細化治理是未來我國城市治理和發展的主導性策略，技術則是推進“善治城市”形成的“繡花針”[24]。正如有學者提出的，城市精細化治理的關鍵在于實現制度優化、政策創新和技術驅動的融合性治理，進而創造美好城市生活[25] 。

在實踐中，包括網格化管理、“城市大腦”、“一網通辦”等一系列“技術+制度”融合性的治理創新，無不是以更高效、更快速、更精準地回應和解決城市運行和城市居民日常生活中問題的成功探索。特別是城市網格化管理系統在全國范圍內的全面推廣，通過主動（居民向系統提交問題）或被動（網格員巡查發現）的方式，越來越多的城市居民能夠將他們日常生活中遇到的問題及需求及時向政府反饋，并能夠得到最高效的解決和回應。國家通過技術手段的應用，深度嵌入城市居民的日常生活實踐，成為其中不可缺少的組成部分。國家愈發完善和精細的制度規則體系為城市居民日常生活系統的運行提供了重要的依據和標準，更是為城市基層組織面向居民日常生活的治理實踐奠定了重要的制度基礎。

概言之，城市“日常生活”治理并不排斥愈發精細化的制度規則體系。如果國家的制度規則體系能夠滿足城市居民對美好有序城市生活的需要，不僅能夠深度嵌入城市居民的生活本身從而釋放巨大的治理效能，而且能夠突破科層體系的常規運作軌道，成為塑造城市居民日常生活秩序的重要外部力量。

（二）多元主體與合作治理

城市“日常生活”治理必然會受到正式制度規則體系的規約，但日常生活本身的特征決定了不可能僅僅依靠正式制度的明文規定就能夠實現有效治理。在正式制度的基礎上，還應該注重包括非正式制度、民情、慣習、情理等要素，這些要素關涉城市居民的主觀性、情感性、價值性的體驗滿足[26]。自上而下的國家制度規則體系是正規化的“剛性”治理，面對的卻是瑣碎的、非制度化的城市社會，就需要在“剛性”的國家治理與不規則的城市社區之間建立“柔性”的中間媒介。這也就意味著，城市“日常生活”治理絕不是政府的“獨角戲”，而是需要與多元主體圍繞著居民日常生活秩序的建構之目標進行合作。理論上，合作治理是多元主體以共識為導向，通過協商的方法，經過集體、平等的決策過程，達成的使各利益相關方都相對滿意的決策[27]。但是，正如有學者指出，治理主體的自利邏輯、公共性的彌散以及治理責任的區隔，真正的合作治理尚無法實現[28]。合作治理必須正視當代中國的社會結構，以及中國共產黨和政府在治理中扮演的重要角色。

故而，本文所探討的城市“日常生活”治理意義上的合作治理，不是那種“烏托邦式想象”的“多中心治理模式”，而是一種“黨的領導政府主導下的多元共治模式”[29]。從城市居民日常生活的角度來看：一方面，居民日常生活中不可避免的會有一部分事務是需要直接與國家對接的，亦只能由國家來解決，其所依憑的是正式的制度規則體系;另一方面，居民日常生活中大量出現的是那種重復發生的瑣碎“小事”，往往不需要也不會通過國家正式制度來予以解決，而是會訴諸非正式的規則體系以及多元主體的民主協商。包括業主委員會、物業公司、基層社會組織、民間社團等在內的多元主體在基層黨組織和政府的領導和引領下，圍繞城市居民日常生活中遇到的各種事務，采取“軟硬結合”的治理策略，充分動員運用城市社會本身蘊藏的治理力量和治理資源，實現對城市居民美好生活需要的有效回應。

（三）城市居民與參與式治理

“日常生活”治理的對象是最廣大的城市居民和他們的日常生活，判斷其是否有效的關鍵指標就是是否能夠深入城市居民生活的細微之處。無論是國家正式規則制度體系的精細化治理，還是多元主體的合作治理，最終的指向都是作為主體的城市居民。而城市居民日常生活的主體性意味著他們既是“日常生活”治理的對象（客體），同時也是“日常生活”治理的主體。如果沒有城市居民的積極參與，“日常生活”治理就缺少了本質的靈魂，就是懸浮在城市社會之上而無法真正觸及城市居民生活需求的無效治理模式。可以說，城市居民作為重要主體的參與是“日常生活”治理內在、不可分割的重要特征。

但是，在實踐中，種種情況的疊加使得城市居民作為社區自治的法定參與者變成了實際的缺席者[30]。城市治理中普遍存在的居民“缺位”現象，折射的是黨和政府群眾工作和群眾動員的式微，城市基層治理舉步維艱[31]。故而，有學者強調要在城市治理中“找回居民”[32]，通過動員城市居民積極參與關乎其切身體驗的日常生活事務的治理，讓他們從被動的治理“客體”轉變為營造自己城市美好生活的主動“主體”。可以說，城市居民的參與程度，決定了城市“日常生活”治理的深度與效度。城市居民主體性的復歸，意味著城市“日常生活”治理將城市社會中內生動力的激發作為重要目標，力圖通過城市居民的自覺參與以保證日常生活治理的可持續性。從這個意義上看，城市治理的日常生活轉型重新激活了群眾工作方法和群眾動員機制這一中國共產黨治國理政的重要方法。在城市治理中真正踐行群眾路線，運用群眾工作的方法，可以最大限度地動員城市居民參與到瑣碎、重復的日常生活事務的治理中，以真正有效回應城市居民的生活“痛點”和訴求為前提，靈活適應基層社會的各種不同情況，從而選擇有效地方式方法重建城市陌生人社會的生活秩序。

總體而言，隨著城市社會和城市治理的深度轉型，一種由國家制度規則體系、多元主體以及城市居民共同形塑的治理形態——城市“日常生活”治理逐漸生成。國家、多元主體以及城市居民本身構成了城市“日常生活”治理的完整鏈條，不同主體身處不同的位置、扮演不同的角色、發揮著不同的功能，最終促成了面向城市居民日常生活實踐的良性秩序的生成。

四、結論與討論

隨著城市化進程的快速發展，傳統粗放的城市管理方式已經無法適應愈發復雜化的城市治理實踐，城市治理模式亟待轉型。通過國家正式制度規則體系的精細化治理、多元主體的合作治理以及城市居民的參與式治理，城市“日常生活”治理得以將各方治理主體和各種治理資源統合到以城市居民的美好生活需求為導向的治理實踐中，在政黨和國家力量的主導下，推動城市居民日常生活的有序轉型，重構了城市陌生人社會的生活秩序，由此亦形塑了一種新型城市治理模式——城市“日常生活”治理。城市“日常生活”治理著眼于日常生活中的重復性、彌散性、實踐性的治理事務，強調作為整體的城市居民的日常生活。

實際上，日常生活并不完全是城市居民的私人領域，他們在日常生活中遇到的各種常態化的問題，需要國家權力的直接介入以及有效回應才能夠得以解決。看似再平常不過的城市日常生活實則具有潛在的政治意涵，在生活治理的視域下升華為安頓生活、收拾“人心”的德性狀態[33]。從更宏觀的視角來看，為尋求“至善生活”的實現方式，中國共產黨領導國家以持續滿足人民美好生活需求的美好生活政治觀為指導，形塑了一種以民心皈依為根本指向、以人心評判為最高標準的人心政治形態[34]。因此，“人心秩序”建構的微觀基礎在于人民群眾“美好生活需要”的有效滿足，這不僅有賴于資源的充足供給，更有賴于安頓生活秩序的治理實踐。只有城市社會成為安頓城市居民美好生活的“人心所向”的空間，城市才能夠成為持續推動中國特色社會主義現代化建設的核心引擎。“日常生活”治理的這種安頓“人心”的功能，更加凸顯了其重構生活秩序的必要性。通過有效回應城市居民日常生活過程中重復出現的“小事”“瑣事”，城市“日常生活”治理激活了群眾路線。概言之，國家需要立足城市居民日常生活的內在結構和問題脈絡，重塑城市居民生活邏輯的起點和動力，從而重構城市陌生人社會的生活秩序，有效回應城市居民對美好生活的向往。

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of Urban Governance

Qian? Kun

（Faculty of Humanities and Social Sciences， Nanjing Forestry University， Nanjing 210037， China）

Abstract：? Peoplecentered “daily life” governance is the transformation direction of urban governance. Urban daily life governance is an urban governance model that takes the daily life of urban residents as the governance object and aims at meeting their needs for a better life.Urban daily life governance is based on residents’ daily life. By clarifying the power and structure of daily life， it uses secret and flexible power technology to realize the effective connection between urban residents’ daily life and the country and reconstruct the life order of urban stranger society. To meet the needs of urban residents for a better life， it is necessary to rebuild the internal balance of urban residents’ daily life order through institutional rules， refined governance， multisubject ，cooperative governance， urban residents and participatory governance. The key of life governance lies in realizing the function of settling down life and cleaning up “people’s hearts”， so as to realize the goal of building “people’s hearts order”.

Key words：urban governance;daily life;life order;human heart order

（責任編輯：蔡曉芹）