中國城市行政管理體制改革的方向與路徑探討

基金項目：國家社會科學基金青年項目《戶籍制度改革與中國城市規模體系優化研究》（17CJL023）階段性研究成果。

作者簡介：王垚（1985—），女，河北石家莊人，經濟學博士，中國社會科學院中國邊疆研究所副研究員，研究方向為發展經濟學、邊疆經濟學。DOI： 10.13253/j.cnki.ddjjgl.2022.03.004中國城市行政管理體制改革的方向與路徑探討王垚（中國社會科學院中國邊疆研究所，北京100732）

[摘要]行政層級過多不僅會對城市的管理效率產生影響，也不利于經濟要素在各等級城市之間的有效配置，由此導致城市規模體系不合理、“中心-外圍”結構固化、城市間財權事權錯配等問題。文章綜合考慮新中國成立以來各類發展實踐帶來的經驗與教訓，尤其是改革開放時期的成功經驗，認為賦予各類城市平等發展權、構建公平合理的城市發展格局是破解當前中小城市發展困局的關鍵。城市行政管理體制改革應以兼顧公平與效率、實施漸進式改革、堅持差異化分類為基本原則，以建立扁平化城市行政管理體制、平衡政府與市場之間的關系、走高質量的新型城鎮化道路為主要路徑。

[關鍵詞]行政等級;城市管理;體制改革

[中圖分類號]? D630;F293[文獻標識碼] A[文章編號]? 1673-0461（2022）03-0022-11

一、中國城市管理體制行政等級化產生的主要問題

在中國，一個城市的規模大小和增長速度都與其所在城市行政等級體系中的位置高低有關[1-2]。行政等級越高，城市規模越大、增長越快。高行政等級城市過度膨脹，國家控制高行政等級大城市人口規模的政策基本失靈[3]。政府為維持大城市居民的福利水平、減少擁擠，通常采用提高落戶門檻、減少或不提供對外來人口的教育等基本公共服務方式來限制外來人口進入，以此降低本地城市居民的生活成本和提高就業機會[4]。這也在一定程度上解釋了小城鎮最先放開戶籍限制，中小城市逐步放開戶籍限制，省會城市戶籍改革力度最小的原因[5]，北京、上海等超大城市戶籍至今也未能松動。此外，中國這種等級分明的城市行政管理體系，在一定程度上阻礙了要素的自由流動，導致市場存在顯著的行政分割現象，不僅難以形成全國統一的大市場，各級城市之間也難以形成合理的分工與合作體系[6-7]。

綜合現有學者的研究，行政等級化的城市管理體制造成3個方面的主要影響，即城市規模體系分布不合理、“核心-邊緣”的城市空間結構固化、各層級城市財權事權不匹配現象突出。

（一）城市規模體系分布不合理

城市規模體系分布是指一個國家或區域內不同規模城市的分布情況，也稱城市規模分布體系。許多學者都證實了城市規模分布不同會對該國家或地區的資源配置、經濟增長以及居民收入等產生不同的影響[8-10]。因此，構建一個合理的城市規模體系就成為政府制定城市政策的一個主要目標。

盡管目前學術界采用ZIPF、GIBRAT等定律來判斷城市規模體系是否合理[11]，但由于其背后缺乏有效的經濟學理論闡釋，適用性始終受到經濟學家們的懷疑。例如，ZIPF定律并不適用全樣本分析，在全球范圍中并未得到普遍證實且各個國家之間存在顯著差異[12-15]。除此之外，一些學者從中國實際情況出發認為，城市化進程還未結束、城市發展模式不同以及行政區劃調整頻繁、統計數據質量不高等原因都造成了難以估計中國城市規模體系的合理性[16-17]?？傮w來看，行政等級化對中國城市規模體系分布造成的影響主要體現在以下兩大方面。

1. 大城市太大

在中國，城市規模往往與其政治地位、行政等級高度相關。一個城市的行政等級越高，其所獲得中央財政支持等政治資源也越多[2]。在市場機制作用下，由于規模效應的存在，人口、資本等要素進一步向高行政等級城市聚集，由此產生以下兩大現象。

第一，人往“高”處走。“高”即高行政等級城市。從微觀個體角度來看，一個城市行政等級越高，其所配置的教育、醫療等基本公共服務資源越優越，就業及創業機會也往往越多，對勞動者的吸引力自然也就越大。已有研究表明，中國的直轄市、計劃單列市以及各省省會等高行政等級城市吸引了全國近54.1%的流動人口，而依據國家統計局2015年的抽樣調查，流入地級及以上城市的農民工占全部外出農民工的比例達66.3%[18]。

第二，大城市過度擁擠。大城市由于集聚了大量的優勢資源，吸引了大量的外來人口，必然會造成擁擠。中國大城市的擁擠一般涵蓋兩個層面：一方面，由于歷史原因，中國城市對居民教育等公共服務資源的配置，往往以戶籍人口規模進行確定，并且由于大城市獲得戶籍的門檻比較高，導致教育等基本公共服務的供給遠遠小于人口需求;另一方面，大城市外來人口涌入的速度過快、數量過多，往往超過本地在住房、交通等方面建設的速度，造成交通基礎設施承載過量、住房供給不足，從而造成擁擠現象。

2. 中小城市規模不足

促進“大中小城市協調發展”是中國政府推進新型城鎮化戰略實現的主要目標之一，并在“嚴格控制大城市規?！钡幕A上，合理發展中等城市和小城市。20世紀八九十年代，為加快城鎮化進程，增強城市對農村的帶動作用，中國實施了以“撤縣設市”為主要手段的小城鎮優先發展戰略，但效果并未達到預期[19]。隨后政府開始鼓勵發展以地級市為主的中等城市，這些城市往往通過“撤縣并區”的方式來擴大城市規模，但由于這些中等城市對人口的吸引力遠不如大城市，結果造成“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”[20]，導致大量城市“新區”變“鬼城”。

為進一步發展中小城市，中國政府在2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》提出“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬—100萬的城市落戶限制”，希望通過戶籍制度改革來引導人口向中小城市聚集。盡管城區常住人口在100萬人以下的中小城市及小城鎮的落戶限制已經陸續取消，但從實際效果來看，中等規模依然不足、大城市依然較大、小城市依然較小?？傮w來看，中小城市規模不足主要存在以下兩大方面的原因。

第一，政策調控失靈。以戶籍制度改革為例，中國政府寄希望放松中小城市的落戶門檻，來引導人口流向。但在政策方略上，放松中小城市落戶門檻的同時也放松了大城市的落戶要求。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》提出“有序放開城區人口50萬—100萬的城市落戶限制”的同時，也進一步提出“合理確定城區人口300萬—500萬的大城市落戶條件”。《2019年新型城鎮化建設重點任務》又進一步提出“全面取消城區常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市的落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市的落戶條件”，以及“全面取消重點群體落戶限制”。盡管特大城市戶籍限制仍未完全放松，但其他大城市落戶限制的取消或放寬在一定程度上抵消了中小城市落戶限制政策的效果，造成政策失靈。

第二，未能探究到中小城市規模不足的癥結。根據人口遷移規律，一個城市的就業情況、工資水平、基本公共服務、生活成本、自然條件等等都是勞動者是否進行遷移所要綜合考慮的因素。與大城市相比，中等城市、小城市及鎮等在生活成本、自然條件、悠閑程度等方面都要優越，但就業崗位有限、工資水平不高、教育等基本公共服務也不完善、生活娛樂設施也較為缺乏，對年輕人尤其是高技能、高素質的人才吸引力較小。與此同時，由于中國城市行政管理體制具有顯著的行政等級化特征，在這種制度下，醫療、教育、交通等基本公共服務及基礎設施都是有限配置于大城市，造成中小城市與大城市之間基本公共服務差異較大，不僅對外來人口的吸引力較弱，本地人才也往往流向大城市，成為“收縮型”城市。

（二）“中心-外圍”空間結構固化

“中心-外圍”理論或者說此模式并非新鮮事務，馬克思主義經典作家早在對“三個世界”“帝國主義”的論述中就闡述過此意[21]。大家最熟知的“中心-外圍”理論是由發展經濟學家勞爾·普雷維什提出的，以發達國家為中心、廣大發展中國家為外圍的一種結構，其中發達國家出產工業制成品為主，而發展中國家以農產品或工業初級品為主要產出[22]?？傮w而言，發展經濟學是基于國際分工體系對“中心-外圍”模式進行闡述，而馬克思主義經典作家著重從經濟依附、資本剝削、政治關系不平等的角度進行闡釋。此后，經濟學從經濟活動空間聚集的角度，對原有“中心-外圍”理論進行重新闡釋，建立了“C-P模型”①，作為新經濟地理學的基礎模型[23-24]。改革開放以來，尤其是2000年以來隨著中國政府逐步放開對人口流動的限制，人口在東部沿海城市、省會城市以及北上廣等大城市的聚集，為中國城市空間布局帶來了巨大的變化。這種變化為新經濟地理學的“中心-外圍”理論提供了中國經驗證據[25]。

新經濟地理學關于中心區域集聚經濟要素的機制可以歸結為市場機制作用下的規模經濟或規模報酬遞增效應。除此之外，對于中國來說，城市聚集人口等要素的機制還來自于行政等級制度的影響。在市場機制作用下的規模經濟效應和等級化行政管理體制下的政治力量共同作用下，中國城市發展的“中心-外圍”空間結構較為固化，并呈現以下特征。

1. 沿海地區城市集聚人口能力較強②

早在新中國成立之初，中國區域經濟發展差距就主要表現為發達的沿海地區與落后的內地之間的發展差距。從新中國成立之后一直到改革開放前夕，由于中國政府實施的是區域平衡發展戰略，甚至在個別時期實施的是內地優先發展戰略，這一時期沿海與內地之間的發展差距相對較小，城市規模及發展差距也相對較小。改革開放以后，基于效率優先的考慮，中國政府開始實施沿海優先發展戰略。東部沿海地區在投資優先、開放先行等政策優惠扶持下，依托自身的區位優勢，在對外開放進程中經濟迅速增長，吸引了大量內地的人口、資本要素，沿海與內地之間發展差距拉大的同時，城市之間的發展差距也隨之擴大，從而形成以沿海地區城市為中心，其他地區城市為邊緣的“中心-外圍”結構。主要表現為以下幾個方面。

第一，大量外來人口向沿海城市聚集。根據國家衛計委發布的2015年和2018年《中國流動人口發展報告》，改革開放以來人口區域流向呈現出“人往東部走”的特點。從全部流動人口流向來看，2015年東部地區占全部比重達74.7%。而從跨省流動人口流向來看，2015年東部地區占全部比重為54.8%。盡管近些年來，東部沿海地區吸引外來人口的數量有了些許下降，但是比重依然較大。在外來人口大量涌入的情況下，東部沿海地區，尤其是東部三大城市群（即京津冀、長三角和珠三角）以2.8%的國土面積集中了全國18%的人口③，導致沿海地區城市人口密度也普遍高于其他地區的城市。

此外，根據中國第五、六次全國人口普查數據，從人口凈流入量來看④，2000—2010年期間，珠三角城市群凈流入人口由1719.94萬人增加至2587.53萬人，長三角城市群凈流入人口由551.9萬人增加至2033.77萬人，京津冀城市群凈流入人口由391.39萬人增加至1002.12萬人，長江中游城市群凈流入人口則由182.58萬人增加至710.9萬人，成渝城市群凈流入人口則由208.79萬人增加至1246.37萬人。從中國五大城市群對外來人口的吸引力來看：作為東部沿海地區的珠三角、長三角和京津冀屬于人口流入、擴張型城市群，對外來人口的吸引力也逐年增強;與此同時作為中西部地區代表的兩大城市群，長江中游和成渝則屬于人口流失、收縮型城市群，并且與2000年相比，2010年長江中游城市群人口流失數量增加3.89倍，同期成渝城市群人口流失數量增加5.96倍。五大城市群人口變動情況在一定程度上反映了沿海與內地城市之間的發展差異（見表1）。

第二，邊疆⑤城市聚集人口能力較弱。根據全國人口普查數據，在吸引外來人口方面：1990年，邊疆城市平均吸引外來人口的規模僅為0.05萬人，而其他城市平均吸引外來人口的規模達2.09萬人;2000年，邊疆城市平均吸引外來人口增加至6.61萬人，其他城市則增加至17.14萬人;至2010年，邊疆城市平均吸引外來人口的規模達到12.34萬人，與此同時其他城市增加至32.76萬人?？傮w來看，邊疆城市吸引外來人口數量遠不及其他地區的城市，從而造成邊疆地區城市規模低于其他城市。1990—2010年期間，其他地區平均城市規模與邊疆城市之比，由3倍上升至3.6倍，表明邊疆地區無論是城市規模還是人口增速，都低于其他地區。

除此以外，邊疆地區城市收縮現象也較為嚴重。城市收縮是指一個城市人口持續流失的現象。近年來，隨著人口不斷向大城市聚集，中小城市收縮成為一個普遍現象，尤其是以中小城市為主的邊疆地區，城市收縮更加嚴峻⑥。根據表2，2007—2019年期間，在281個地級以上城市樣本中，總共有44個城市處于收縮狀態，其中屬于邊疆地區的城市達25個，占比達50%以上;在收縮的邊疆城市主要集中在東北和西北地區，黑龍江9個，遼寧6個、吉林5個、內蒙古2個、新疆2個、甘肅1個。

第三，優惠政策向沿海城市傾斜。盡管在實施沿海地區優先發展戰略之初，沿海與其他地區在城市行政管理體制方面并未有顯著差異。但在以經濟發展為基礎的戰略方針指引下，為加快沿海地區經濟增長：一是在稅收優惠、外資引進等方面給予沿海地區特殊政策;二是提升沿海地區一些城市的行政等級，如設立計劃單列市等，目前中國5個計劃單列市，除大連屬于東北地區以外，其余4個城市，即青島、寧波、廈門和深圳均屬于東部沿海地區?？傮w來看，為快速實現國民經濟增長，東部沿海地區獲得了中央政府極大的支持。在這種政治偏向下，東部沿海城市經濟增長迅速，吸引了大量的外來人口，在全國城市發展空間格局中逐步形成了以沿海城市為中心、內地城市為外圍的“核心-外圍”空間結構，并在聚集機制的作用下得到強化。

2. 省級行政區內“省城獨大”

中國有31個省級行政區（港澳臺除外），其中北京、天津、上海、重慶4個以單一城市作為省級行政單元的直轄市，不存在城市規模體系以外，其他27個省或自治區基本都存在“省城獨大”現象。在中國，省會城市（或自治區首府）作為一個?。ɑ蜃灾螀^）的政治中心，除具有一般城市職能之外，省級政府及其相關管理機構也往往位于省會城市當中。因此，一些省份的省會城市往往行政級別也高于省內其他城市。

除四大直轄市以外，依據其他省份省會城市的行政等級來看，大致分為以下4類：第一類，省會城市是副省級市且行政等級全省最高。如湖北的武漢、四川的成都、江蘇的南京、陜西的西安、黑龍江的哈爾濱以及吉林的長春等，都屬于副省級城市且是全省行政級別最高的城市。第二類，省會是副省級市，但省內還有其他行政級別相同的城市，俗稱“雙城驅動”模式。這主要基于改革開放前期擴大對外開放的需要，在其省域內同時設立了一個與省會城市行政級別相同的城市（即計劃單列市），如廣東的廣州和深圳、浙江的杭州和寧波、山東的濟南和青島、遼寧的沈陽和大連。第三類，省會城市不是全省行政級別最高的城市。這類省會城市只有一個，即福建。福建的省會福州行政級別屬于一般地級市，但省內的廈門卻屬于計劃單列市，行政級別為副省級市，高福州半個行政級別。第四類，省會城市行政級別與省內城市一樣，都屬于一般地級市。如山西、內蒙古、河北、河南、安徽、江西、湖南、甘肅、青海、寧夏、新疆、云南、貴州、西藏、廣西和海南。

總體來看，盡管有一些省會城市的行政級別屬于一般地級市，但因其作為省政府駐地，在全省資源配置方面，往往具有絕對優勢，并且省會城市的“一把手”往往同時也是省委常委，政治地位自然較高。盡管福建省會福州的行政級別低于廈門，但福州的市委書記通常由省委副書記兼任，這也間接提高了福州在全省的政治地位。因此，省會城市在“政治光環”的加持下，具有汲取全省各類政治以及市場資源的能力，在與省內其他城市的競爭格局中，處于領先地位。同時，省會城市作為一省的“門面”或者“門戶”，省級政府也有將其做大做強的內在動力，省城在一省當中“獨大”的現象也就不足為奇了。綜合來看，政治力量與市場機制共同作用下，省會一省“獨大”主要體現在以下兩個方面。

第一，人口規模一般最大。根據2020年《中國城市統計年鑒》：2019年，在27個省、自治區當中，僅內蒙古的省會呼和浩特市轄區年平均人口位居全省第二名，人口規模為139萬人，低于包頭的157萬人，而其他省份的省會城市均為全省人口規模最大的城市。

第二，經濟實力一般最強。根據2020年各省公開發布的統計數據顯示，除江蘇、廣東、山東、福建、河北、遼寧、內蒙古等7個省份的省會城市GDP不是全省第一以外，其余20個省、自治區的省會城市GDP均為全省第一。而江蘇的南京、廣東的廣州、山東的濟南、福建的福州、河北的石家莊、遼寧的沈陽、內蒙古的呼和浩特，雖然GDP排名不是省內第一名，但也是省內第二名并且差距相對較小。

3. 城鄉發展不均衡

中國城市行政管理體制體現在城市內部各類城市之間存在不同行政等級上的差別，從而造成政府行政管轄區內，城市之間存在管理與被管理，或言之行政隸屬關系。除此之外，從城鄉關系的角度來說，城市與農村在政治地位上并不平等，存在城市管理農村、農村依附于城市的種種制度安排。

由于自工業革命以來，城市作為國家或地區的政治中心與經濟中心，核心地位逐步加強，而農村地區的經濟地位則顯著下降。西方發達國家農村經濟地位一再下降，經濟方面依附于城市，但在政治方面，農村地區依然有較強的政治話語權，城鄉之間的發展差距主要體現在市場機制作用下造成的差異。

與西方國家不同，中國實行的是民主集中制并且政治力量最終集中到了城市，盡管中國農村地區實行“自治”，但在政治地位方面城鄉始終不平等。與此同時，為了發展經濟，中國政府以城鎮化和工業化作為推動經濟快速發展的重要手段，并實施了與此相對應的“城市偏向”政策。新中國成立初期，為了促進城市重工業發展，中國政府通過設立農村集體經營、農產品統購統銷和工農產品價格剪刀差等三大基本經營制度來集中農業剩余支持工業，并實施了以戶籍制度為基礎的城鄉二元分割制度[26]。改革開放初期，基于農村地區作為改革的發軔之地優勢，獲得了短暫的改革紅利。之后隨著改革的重心由農村轉向城市，城市依靠政策偏向和市場規模優勢吸引了大量農村地區優質勞動力、資本甚至是廉價的土地要素，城鄉發展差距在市場與政府力量的共同作用下越拉越大。因此，從空間結構上來說，中國城鄉發展格局更加接近于新經濟地理學中的“中心-外圍”結構。主要表現如下：

第一，城鄉居民收入差距較大。如前所述，由于中國城鄉政治地位不平等，城市一方面可以通過政治手段廉價獲得農村各種經濟要素資源，另一方面在規模經濟效應下，市場機制本身也會吸引農村優質資源向城市聚集，由此導致城鄉發展差距較大。從新中國成立至1978年改革開放前夕，城鄉居民收入比由2.26小幅增至2.57。之后在改革開放初期，由于農村地區率先推進家庭聯產承包責任制等改革，農村地區經濟發展快于城市，此時城鄉居民收入比由1978年的2.57下降至1983年的1.82，1983年也是新中國成立以來至2020年城鄉居民收入差距最小的一年。此后，隨著改革開放的重心由農村轉向城市，在“城市偏向”政策與市場機制下的規模經濟效應共同作用下，城鄉居民收入比由1983年的1.82增加至2009年的3.33，嚴重超過國際警戒線[27]。此后，隨著城鄉發展差距較大引起了中國中央政府的高度關注，開始加強對農村地區支持力度，尤其是為了完成小康社會建設、脫貧攻堅的歷史使命，扶持農村地區發展力度空前加大，至2020年，城鄉居民收入比由最高的3.33迅速降至2.56，但城鄉發展差距依然處于較高的水平。

第二，城鄉制度二元分割。在中國，一提到城鄉二元制度，首先就會想到戶籍制度。戶籍制度設立的背景是新中國成立初期，中國政府在實施城市優先發展重工業戰略過程中，為了保障有足夠農業的剩余來支持城市及其工業發展，同時避免大量農村農業人口流入城市而引發的各種問題。從1953年開始，中國中央政府就先后頒布《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》《關于防止農村人口盲目外流的指示》《關于防止農村人口盲目外流的補充指示》《關于制止農村人口盲目外流的指示》等文件來控制農村人口向城市流動。直至1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》正式獲得了全國人大常委會的通過，首次將居民戶口區分為“農業”和“非農業”兩類，以法律條例的形式限制人口自由遷徙，確立了戶籍管理制度的法律基礎。戶籍制度最初目的只是將農民與農業農村進行捆綁，限制農民自由流動，但政府部門逐漸將戶籍管理與城鄉居民的醫療、養老等基本公共服務權益進行掛鉤，城鄉二元分割范圍逐步擴大、城鄉居民福利差異也隨之擴大[28]。

根據西方經濟學基本理論，如果人口等要素可以實現自由流動，在市場無任何“摩擦”的情況下，完美的市場機制可以實現城鄉之間、區域之間要素回報率或者是居民福利水平的均等化。但是，以戶籍制度為基礎的城鄉二元分割體制無法形成城鄉統一的要素及商品市場，造成城鄉居民福利水平存在制度性的差異。

（三）城市間財權事權錯配

政府間財政關系是中國行政管理體制的一部分，隨著中國財政體制改革由“包干制”轉向“分稅制”，財權開始向上集中，與行政管理體制等級化一樣，中國政府間財政關系也具有等級化特征，一般來說，中央管省、省管轄內地市、地市管轄內縣、縣管轄內鄉鎮[29]，是一種較為嚴密的金字塔結構。與財權相對，事權通常是指各級政府的支出責任或義務，即哪類支出應當由哪級政府承擔，也具有行政等級特征[30]。在政府間事權關系方面，中國憲法僅僅是原則上規定了中央和地方政府的職責范圍，但并沒有通過立法的形式明確劃分各級政府的事權，從而造成各級政府在事權方面區別不大。在垂直管理體制下，由于事權劃分不清，上下級事權劃分隨意性較大，造成事權層層下移，基層政府往往事權負擔較大。盡管分稅制在一定程度上克服了包干制的缺點，但財權與稅收立法權過多集中于中央政府，事權過多下放于地方政府，財權與事權不匹配導致地方政府普遍財務困難、基本公共服務供給嚴重不足。

城市間財權與事權關系也是中國城市行政管理體制的重要部分，同樣具有行政等級化特征，中央管直轄市和計劃單列市、省管市（有些省份試點省直管縣）、市管縣、縣管鄉鎮等?？傮w來看，城市間財權和事權關系之間的矛盾更多體現在省級以下城市層級之間，并主要體現在以下方面。

1. 財權上移與事權下放現象普遍

財權與事權不匹配不僅體現在中央與地方政府之間、各級地方政府之間，也同樣體現在各級城市之間，主要原因在于各級城市之間的財權與事權劃分并不明確，從而形成“財權上移、事權下放”的不合理現象。

第一，城市間財權關系不明確。與中央和地方財政關系不同，城市間財政關系更多類似于地方政府間財政關系，尤其是省級以下政府間財政關系。但分稅制財政管理體制僅明確規定中央和各省之間的財權劃分，并沒有明確省以下各級政府財政制度的安排[31]。依據2020年實施的修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》中的第八條，“縣級以上地方各級政府應當根據中央和地方分稅制的原則和上級政府的有關規定，確定本級政府對下級政府的財政管理體制”，但并未出臺相關細則。由此可見，中央政府僅對省級以下的財政制度安排提出原則性、方向性要求，由此造成省級以下分稅制財政管理體制不完善，地方各級政府之間也很少按照事權與財權相匹配原則來制定財政管理體制，導致財權上移。

第二，城市間事權關系不明晰。與城市間財政關系類似，城市間事權關系更多體現在省級以下政府間的事權關系。但由于省級以下各級政府之間的事權缺乏明確的立法規范，上級政府往往利用業績考核權、人事關系任命權等權力，將本級政府的事權下放下一級政府，下一級政府再將事權進一步下放，事權層層下放導致各級政府之間事權錯位，最終都加重了基層政府的事務負擔。

由于城市之間的財權、事權關系缺乏法律上明確劃分，在等級化行政管理體制下，上級政府依托其權力優勢，只拿有好處的“財權”而把本屬于自身責任范圍內的“事權”下放給下一級政府。因為，中國政府行政管理體制具有垂直化特征，下級政府對上級政府沒有討價還價的余地，只能服從上級命令，不然會“烏紗帽”不保。這種行政管理制度下，很難打破“財權上移、事權下放”的不合理路徑，導致政府行政等級越低，財權事權不匹配問題就越嚴重，以至于大部分基層政府長期陷入收不抵支的困境。

2. 低行政等級城市基礎服務供給不足

財權是政府獲取財政收入的能力，而事權是政府提供基礎服務的責任或義務。如果沒有財權作為保障，政府很難提供高質量的服務，也就難以實現事權。如前所述，由于中國行政管理體制等級化的特征和實施的分稅制財政管理體制，造成“財權上移、事權下放”的不合理現象。財權最終會集中到中央政府，各類城市永遠都會面臨財權事權不匹配的現象。由于財權會由鎮、縣、市、省上移到中央，而計劃單列市和直轄市則直接轉移至中央，事權則會由中央下放至?。ㄖ陛犑?、計劃單列市）、市、縣、鎮等，財權是越上越集中、事權是越下越集中。造成的結果就是：行政等級越高的城市，財權大、事權小，行政等級低的城市，財權小、事權大，這本身就是一種能力與義務不匹配，直接導致基層城市基礎設施建設滯后和基本公共服務供給嚴重不足[32]。

基于上級的考核壓力，行政等級較低的城市為了完成層層下放的事權，在自身財權有限的情況下，往往會采取以下舉措：

一是向市場進行尋租。低行政等級城市政府為了完成上級交辦的事權，在受到財力約束的情況下，會存在利用手中權力向市場尋租的內在動力，不得不通過增加罰沒收入、亂收費等形式來增加收入。這種干擾市場的行為，從長期來看會破壞本地市場環境，造成營商環境惡化。

二是增加負債。為籌措資金，完成任務，本來就財政狀況較差、入不敷出的地方政府會通過各種形式變相舉債。由于中國地方政府財政失衡問題由來已久，但承擔公共事務支出卻連年增長，造成地方債務飆升，成為中國中央政府乃至國外政府都比較關注的問題。

三是積極尋求中央及上級政府轉移支付。在中國，財政嚴重失衡的城市或地區依賴上級政府轉移支付是一種常態。但這種依賴上級轉移支付的行為，一方面會造成上級政府事權的進一步下放，加劇下級政府的事權負擔。另一方面下級政府向上級政府尋求支持會產生“行賄”行為，導致腐敗，會破環官僚制度的生態環境。

四是過度依賴土地財政。土地財政是指地方政府通過出讓土地使用權獲得的收入來維持本地財政支出的一種方式。土地財政屬于地方財政收入，被列入地方基金預算收入，不用按比例上交，收入基本都留存在地方，是地方政府基本上可以完全掌控的一種收入。當前，中國幾乎每個城市的財政收入都過度依賴于土地財政，由此造成了高房價、高生活成本，對居民消費、創新創業等已經形成了較大的抑制作用。因此，土地財政被許多經濟學家稱為“一劑毒藥”，過度依賴無異于飲鴆止渴。

二、中國城市行政管理體制改革的思路與方向

基于某種戰略目標的實現、特殊政策的實驗以及政府的某種“偏愛”，通過賦予某些城市高級別的行政等級，提高其政治地位，可以通過市場機制和行政手段兩種力量來加快這些城市發展。但這種方式，更多地是基于政府的“選擇”而不是市場競爭機制作用下的“擇優”。從效率角度來說，政府的選擇不如市場機制更有利于資源要素的高效配置。從公平角度來說，城市之間行政等級差別就已經決定了其發展初始狀態的不平等。由此導致城市規模體系不合理、“中心-外圍”空間結構固化、城市間財權事權錯配等問題，長遠來看，并不利于中國城市健康發展和新型城鎮化戰略的可持續。應以構建公平合理的城市發展格局為導向，加快推進中國城市行政管理體制改革。

（一）中國城市行政管理體制改革的基本原則

改革不合理的制度會釋放極大的經濟增長潛力，能夠有效促進一個經濟體的快速發展。例如，中國改革開放所取得的舉世矚目的增長奇跡，正是改革釋放紅利的體現。但前提是改革的方向是正確的、方式方法是科學合理的、進程是可持續的，不然改革的失敗，輕者會造成短暫的“陣痛”，嚴重地會造成長期經濟衰退、政治激烈動蕩以及制度“倒退”。因此，改革需要審慎，需要科學論證合理的方向與路徑，把握正確的原則。

綜合考慮新中國成立以來各類發展實踐帶來的經驗與教訓，尤其是改革開放時期的成功經驗，我們認為應以兼顧公平與效率、實施漸進式改革、堅持差異化分類作為推進中國城市行政管理體制改革的三大基本原則。

1. 堅持公平與效率兼顧

從城市發展結果導向來說，公平具有兩重內涵。一是絕對公平，即各城市之間的發展水平要相等，各城市居民的福利水平要一樣，從而形成一個完全公平的社會。二是相對公平，即承認城市之間的發展水平存在差距，這種差距應保持在一個合理的范圍之內。但什么是合理范圍之內？學術界往往并沒有絕對的定論。從居民收入差距角度來看，目前國際上比較公認的合理差距范圍是由聯合國開發計劃署等國際組織制定的，以基尼系數處于0.3～0.39區間視為差距相對合理的范圍。由于各城市發展的自然條件、地理區位、人口結構等等都各不相同，由此導致的發展路徑也存在千差萬別，因此很難保證絕對公平。但如果在城市發展過程中介入政府干預因素，并且是政府對每個城市干預的力量以及方式各不相同的情況時，這就會涉及政府干預層面的公平問題。從政府干預的角度來說，堅持公平的原則就是政府作為抹平市場機制作用下所導致城市發展差異的角色來進行干預，是一種糾偏機制，將城市之間的發展差距保持在一個相對合理的范圍之內，而不是扶優扶強，放大市場機制作用下的城市發展差距。

從效率角度來講，由于政府參與市場行為已經被眾多學者證實效率不如市場機制的作用，并且政府干預還會對市場造成扭曲，影響各類市場主體的行為與決策，對整個宏觀經濟運行造成負面影響。盡管市場是被證明為配置資源最具效率的機制，但前提是這個市場是完美的、有效的，完美且有效的市場不僅需要一個基本的制度環境作為保障，而且完美市場是經濟學家們一種美好的設想，僅存在于教科書當中?，F實中，往往存在各種市場失靈，這就給予政府干預市場最基礎、最原始的理由。

因此，綜合以上分析，兼顧公平與效率原則的核心在于科學定位政府與市場之間的角色，并有效發揮各自的作用，同時也不相互干擾。從當前有效推進中國城市行政管理體制改革來說，兼顧公平與效率主要有以下兩大方面的內涵：一是充分發揮市場機制對資源有效配置的決定性作用;二是政府的角色是構建一個有利于發揮市場機制作用的制度環境，同時利用政府手段干預市場機制作用下造成的城市之間發展差距過大問題，扶弱而不是扶強，將城市之間發展差距控制在一個相對合理的范圍。

2. 堅持實施漸進式改革

一般來說，經濟體制改革存在漸進式改革和激進式改革兩類。漸進式改革一般采取由易到難、循序漸進、逐步獲得利益團體支持的策略，對經濟社會短暫沖擊也相對較小，有利于社會政治環境的穩定。而激進式改革一般采取一步到位、推倒重來，短期內迅速建立起一套與舊體制完全不同的新型制度的策略，對現有社會沖擊較大，容易造成政治動蕩與社會沖突。從學術角度來說，兩種經濟體制改革方式究竟孰優孰劣，并沒有定論。改革是否成功涉及因素方方面面，政治社會環境是否穩定、居民對改革支持的態度等等，都會在改革的進程中產生決定性影響。但從實施這兩種改革路徑的代表性國家——中國與俄羅斯改革效果來看，對于中國來說，實施漸進式改革既是前期改革開放成功的重要經驗，也在一定程度上說明了中國的經濟社會政治環境適宜采取漸進式改革方略。

在推進中國城市行政管理體制改革進程中采取漸進式改革策略，應充分汲取改革開放的成功經驗，重點把握以下方面：一是采取先易后難、重大改革舉措采取先試驗后推廣的方式，逐步在全社會中形成改革共識，同時將改革失敗限定在一個可控范圍之內;二是應當制定改革路線時間表，隨著漸進式改革的推進，越往后改革難度越大，受到利益團體的阻力也就越大，為避免改革進入“深水區”而不前進的情況，需要制定改革路線時間表，嚴格按照時間路線圖推進體制機制改革。

3. 堅持差異化分類推進

中國各城市之間在地理環境、自然條件等方面存在顯著差異，發展的初始條件就不盡相同。同時，城市之間由于行政等級地位的不同，政府干預的形式與力量也不相同。從改革的角度來說，由于差異化的存在，每個或每類城市對改革的訴求也不盡相同。因此，基于差異化的考量，在推進中國城市行政管理體制改革進程中，應將具有同等發展需求、同等規模、同等條件的城市劃分一類，因類施策、分類改革。

（二）中國城市行政管理體制改革的思路與方向

隨著中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，原先高投入、高消耗、高污染、高成本的城市發展道路已經不可持續，必須向高質量發展進行轉變。中國城市行政管理體制改革也要適應城市高質量發展的要求，通過構建公平合理的城市發展格局、平衡政府與市場之間的關系，走高質量的城鎮化發展道路。

1. 總體思路

為促進城市高質量發展，有效縮小城市間發展差距，堅持公平與效率兼顧、實施漸進式改革和差異化分類推進，通過實施平等城市發展權、發揮市場配置資源的決定性作用以及政府適度干預等手段，促進形成公平合理的城市發展格局。

第一，平等城市發展權。由于中國城市行政管理體制存在顯著的等級化特征，這種垂直化的管理體制安排與官僚化政治制度類似，由此造成中國政府對城市資源的配置存在行政中心偏向。與低行政等級城市相比，高行政等級城市一方面能更多地獲取中央及上級政府的政策、資金等支持，另一方面高行政等級城市擁有其對下級城市的行政管轄權、人事任命權、業績考核權等權力，由此可能導致城市間發展差異。政府通過行政等級化的安排對城市發展的影響，甚至已經超越市場機制的作用。從效率的角度來說，行政等級化的制度安排造成各類城市主體在市場環境下地位不平等，扭曲了市場對資源配置的機制，降低了城市發展的效率。從公平角度來看，城市之間由于政治地位的不平等而在市場競爭中處于不同起跑線，等級化的行政管理制度安排在一定程度上將一些低行政等級城市發展的上升空間鎖死，高行政等級城市發展空間的下限顯著高于低行政等級城市的下限，各類城市在發展之初就處于不平等的地位。

因此，無論從提高要素資源配置效率的角度，還是基于公平發展的考慮，都應當改革當前等級化的城市行政管理體制，減少政治力量對城市發展的干預，以促進各類城市公平競爭為基本導向，賦予各類城市以平等的發展權，

第二，充分發揮市場競爭機制。促進各類城市在市場環境下展開充分競爭，可以提高各類要素的使用效率，提升宏觀經濟運行效率，促進經濟高質量發展。同時，對于居民來說，促進城市之間開展充分競爭，也有利于提高居民的福祉。為有效發揮市場作用，應當率先進行以下重點領域建設：一是構建完善的法律制度體系，依法治國，保障市場有效運行;二是針對中國各級政府干預市場行為嚴重且并不規范，應當從制度層面約束政府行為，全面實行市場負面清單制度。

第三，引導政府適度干預。長期以來，在等級化的行政管理制度下，高行政等級城市在政治與市場兩種力量的共同作用下，與其他城市發展差距越來越大，即便是取消高行政等級城市的政治地位，在集聚效應機制下，單獨依托市場的力量，各城市之間的發展差距也可能會越拉越大。

因此，在當前城市之間發展差距較大的時期仍需要政府進行干預，但干預的方式應予以轉變，引導政府由促強轉為扶弱。從經濟發展的規律來看，要促使各城市之間發展達到絕對的均等，是不可能的，也是違背經濟發展規律的。因此，在引導政府扶持落后城市發展的同時，應予以建立退出機制，一旦落后城市達到某一門檻條件，政府就及時退出，讓位于市場機制。

2. 以構建公平合理的城市發展格局為改革方向

構建公平合理的城市發展格局，關鍵是要把握好公平與合理的內涵，既不能走絕對公平且低效的道路，也不能走發展差距過大、市場自由化的道路。

對于一個大國來說，公平與效率是始終面臨的雙重目標，往往難以兼顧。公平合理即是在公平與效率之間尋求一個最佳平衡點。如果把握不好公平的內涵，過早以追求絕對公平為目標，很有可能會影響資源配置的效率，制約宏觀經濟增長，造成國際競爭力下降。與城市之間發展差距較大一樣，新中國成立之初就面臨區域發展差距較大的問題。為縮小區域發展差距，從1953年至改革開放之初，中國政府實施了區域平衡發展戰略，國家投資、優惠政策等大幅度向落后地區進行傾斜，但這些投資在落后地區并未產生良好的效果，不僅效率低下，還在一定程度上抑制了發達地區經濟的發展，導致中國與西方發達國家的差距越拉越大。改革開放以后，為了促進宏觀經濟增長、提高要素使用效率和國際競爭力，中國政府開始實施沿海優先發展戰略，以充分利用沿海地區發展基礎條件較好、區位條件優越的優勢，同時加快社會主義市場經濟體制建設。從結果來看，沿海優先發展戰略提高了經濟運行效率和宏觀經濟增速，國家經濟實力也顯著增強，但區域發展差距也隨之擴大。20世紀90年代以后，為縮小區域發展差距，中國政府開始實施以“西部大開發、中部崛起、東北振興、東部率先”為基礎的區域協調發展戰略，充分利用政府扶持與市場機制兩種手段來促進發達地區與落后地區協同發展。

從中國區域發展戰略的實踐經驗可以得知，公平作為一種目標，具有階段性且實現難度較大，一旦把握不好就會影響全域發展。如果把城市看作是一個單獨的區域，那么城市發展差距與區域發展差距的內涵都是一樣的，根據區域發展戰略的實踐經驗與教訓，構建公平的城市發展格局，應以相對公平為目標，妥善處理好效率與公平之間的關系。

綜上所述，借鑒中國區域發展戰略實踐與經驗的基礎上，在提出“公平合理的城市發展格局”的城市行政管理體制改革方向中，“公平”是指各類城市市場主體地位平等，城市的行政等級不應當成為聚集市場資源的手段，同時上級城市不應當利用權力汲取下級城市的資源。而“合理”是指各城市之間發展的差距應該處于一個相對合理的區間，既不能因為追求絕對公平而損害經濟發展效率，也不能只以效率為導向，忽視城市之間的發展差距。

三、中國城市行政管理體制改革路徑探討

中國城市行政管理體制實際上是中國五級政權體制向城市領域的延伸。過多的層級不僅會對城市的管理效率產生影響，也不利于經濟要素在各層級城市之間的有效配置。從當前中國城市發展面臨的主要困境和發展機遇來看，應重點通過建立扁平化城市行政管理體制、平衡政府與市場之間的關系、走高質量的新型城鎮化道路等舉措，來構建公平合理的城市發展格局。

（一）建立扁平化城市行政管理體制

僅僅從管理或行政的效率出發，根據委托代理關系理論，行政等級越多，信息在各級部門之間傳遞損失越多，行政與管理的效率就越低而成本會越高。而從資源配置效率、城市規模體系等角度出發，等級化的城市行政管理體制會制約市場機制對資源配置的效率、擴大城市之間的發展差距、造成城市財權與事權錯配，最終影響城市可持續發展。根據委托代理關系理論，減少行政等級可以提高管理及行政效率。但從當前行政區劃特征來看，減少城市行政等級難度較大，但可以在管理上減少層級，建立相對扁平化的城市行政管理體制。

第一，全面推廣省直管縣（市）制度。為提高城市行政與管理效率，中國政府早在20世紀90年代，就開始在一些省份先后開展“強縣擴權”“省直管縣（市）”的改革探索，并取得了不錯的成效。實施省直管縣（市）管理制度，一方面可以提高縣級城市的獨立自主性，減少地級城市對其干預和財權的汲取。另一方面在市場環境下，省直管縣（市）制度在一定程度上保障了縣級市及其代管的地級市之間的平等市場主體關系，有利于形成一個有效的競爭格局。因此，建立扁平化城市行政管理體制應以全面推廣省直管縣（市）為重點，徹底取消地級市代管縣（市）的制度，充分提高低行政等級城市發展的自主性。

第二，匹配各類城市財權與事權。財權與事權不匹配是中國城市行政等級化的重要體現，也是中央與地方財權事權不匹配現象的原因所在。財權與事權不對等、不匹配，低行政等級的城市就無法真正擺脫上級城市汲取與盤剝，平等的市場主體地位也無從談及。要想做到城市間財權與事權的匹配，應首先從中央與地方關系著手，率先建立中央與地方事權財權匹配制度，并以此為參照，在省級以下政府間建立事權財權匹配制度，明晰各自的財權與事權范圍。

（二）平衡政府與市場之間的關系

改革開放以來，中國走的經濟發展道路，既不是西方國家自由化的市場經濟道路，也不是計劃經濟時期的老路，而是中國特色社會主義市場經濟道路。在中國通過自身實踐走出的特色社會主義道路中，政府與市場始終共同發揮著重要作用，并根據不同時期的不同特點，各自的角色及其作用也在不斷發生演變。隨著中國經濟增長進入高質量發展階段，為促進城市高質量發展，社會主義市場經濟體制也應進行調整以適應國家發展戰略導向。從促進城市高質量發展、加快形成公平合理的城市發展格局來看，妥善處理好政府與市場之間的關系，更好發揮二者的作用，應是當前主要關注點。當務之急，處理城市發展過程中政府與市場之間的關系，應深入把握好平衡的內涵，明晰二者邊界，以促進市場愈發有效、政府更加有為。

第一，明晰政府與市場之間的邊界。在當今世界經濟格局中，很難有哪個國家實施的是純粹的市場經濟或是完全的政府計劃經濟，通常都是政府與市場的混合，只不過是兩種力量對比的程度不同而已。西方發達國家更多的是一種“小政府、大市場”格局，政府極少或很少干預市場。而對于中國目前經濟發展所面臨的機遇與挑戰，政府與市場或許同等重要，這也是中國特色社會主義市場經濟道路所產生的重要經驗之一。為在城市發展過程中，更好地發揮政府與市場之間的作用，避免政府干擾市場機制運行，明晰政府與市場之間的邊界就是非常必要的。為明晰政府與市場之間的邊界，首要條件就是加快推進法制國家建設，完善市場法律體系，從法律層面來確定和約束政府的行為以及各類市場主體的行為。

第二，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。在城市發展過程中，充分利用市場機制來配置各種生產要素是實現城市高效率發展的首要前提。從當前中國城市發展面臨的障礙來看，戶籍制度、能源價格管制、本地市場保護以及一些關鍵要素價格市場化制度尚未形成等，都會對市場機制的充分發揮形成掣肘。

第三，有效發揮政府在促進城市均衡發展過程中的主導作用。城市之間經濟發展差距長期過大，會由經濟問題引發至社會動蕩、政治沖突等一系列問題。在市場機制作用下，由于聚集經濟效應的存在，發達城市與落后城市之間的地位不僅得不到改觀，落后城市可能會越來越差、發達城市可能會越來越強，導致形成“中心-外圍”城市發展格局無法自行突破。在這種情況下，就需要政府出臺相應的政策來扶持落后地區發展，將城市之間發展差距保持在一個合理的范圍之內，促進城市均衡發展。

（三）走高質量的新型城鎮化道路

以實現城市可持續發展、提高城市生活品質、發展城市群作為核心載體、促進城鄉融合發展為重點提升城鎮化發展質量。

第一，實現城市發展可持續。為促進城市可持續發展，一方面應轉變當前發展動力，由要素驅動型向以科技創新、知識創造為主要驅動力進行轉變，提高城市人力資本的質量和水平，提升城市經濟要素使用的效率。另一方面應將城市發展與生態文明建設相結合，依據生態環境承載量來科學確定城市發展的規模、產業結構等。

第二，提高城市生活品質。城市發展的本義應當是為了滿足人民美好生活的向往、不斷提高居民的福祉。不斷提高城市生活的品質不僅是城市高質量發展的內在要求，也是城市吸引人才、聚集各類要素資源的重要手段。提高城市生活品質，應從提升基本公共服務、基本公共交通、生活娛樂設施等領域供給的數量和質量，不斷滿足居民高品質生活的需要。

第三，發展城市群和都市圈。以城市群和都市圈為重要載體，增強大城市對中小城市發展的帶動作用，提升大城市優質資源的溢出效應，提高城鎮化地帶的空間使用效率。此外，發展城市群和都市圈，可以促進大中小城市之間的分工與合作，縮小中小城市與大城市之間的發展差距，形成大中小城市協調發展的城市發展空間格局。

第四，促進城鄉融合發展。由于城市與農村之間政治地位不平等以及中國政府長期實施的“城市偏向”政策，導致城鄉發展長期處于不均衡狀態。城鄉發展差距過大，不僅不符合高質量城鎮化的內涵，也會造成城鄉社會割裂，有可能引發一系列政治社會問題。城鄉社會割裂、制度分割、交流不暢，無法形成統一的要素和商品市場，最終會導致城市無法有效利用農村各類生產要素以及開拓農村大市場。從長遠來看，城鄉發展不均衡，不只是農村發展面臨困境，對城市自身發展也會造成負面影響。根據當前中國城鄉發展面臨的體制機制障礙，應加快推進城鄉融合發展，構建和諧統一的城鄉關系。

[注釋]① 英文為Core-Periphery Model，也譯為“中心-外圍模型”或“核心-邊緣模型”。

② 這里的沿海主要是指東部沿海發達地區，內地主要指中西部、東北等地區。

③ 數據來源于2013年6月26日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》：http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2013- 06/27/content_1798658.htm。

④ 人口凈流入量=常住人口-戶籍人口。

⑤ 本文研究的邊疆地區是指陸地邊境區域，包括東北三省、內蒙古、新疆、西藏、云南、廣西和甘肅。

⑥ 本文以城市市轄區常住人口規模是否減少來測度該城市是否處于收縮狀態。

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in Administration System of Cities in China

Wang? Yao

（Institute of Chinese Borderland Studies， Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract：? Unreasonable administrative structure where there are too many responsible divisions will impair management efficiency in cities and hinder the effective allocation of economic factors among cities at all levels. Thus it will result in problems such as an unreasonable system for city size， solidification of “core-periphery” development structure， and unreasonable allocation of financial and administrative powers among cities. After studying the experience and lessons brought by various development practices since the foundation of People’s Republic of China， especially after the reform and opening up policy was introduced， author of this paper proposes the following methods to solve the problems： to solve the development problem in small and medium cities， it is important to give cities equal right to develop and build a fair and reasonable system for urban development. When carrying out the reform in administration system， we should progress gradually and emphasize both fairness and efficiency. We should categorize cities according to their specific characteristics and stick to this way of classification. We should simplify the administrative structure， balance the relationship between the government and market and adopt a high-quality method to urbanize the communities.

Key words：administrative structure; urban management; system reform

（責任編輯：李萌）