多元托育

張靜

在上海中山醫院“職工親子工作室”，小朋友們在學習（才揚/ 攝）

全面放開二孩三孩以來，人口并未出現明顯的持續性增長態勢。

“當生育政策的轉變并未直接影響生育率時，當‘能不能生不再是問題，包括托育在內的‘生好、養好就成為影響生育意愿和生育行為的重要因素。”東北師范大學教育學部教授王萍認為。

2019年5月9日，國務院辦公廳出臺《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）。7月，國家衛健委發布一系列相關文件，我國嬰幼兒照護服務體系從此有了發展依據和工作標準。

但本刊記者在調研中發現，雖然已“有法可依”，托育服務仍有諸多問題待解：普惠性托育覆蓋不到位、合規托育中心孩子少、受歡迎的托育機構卻因不合規拿不到補貼，少數市場化托育機構卷錢“跑路”……

人口專家認為，如何提供更加規范、多元、便捷的托育服務，直接影響生育友好政策的實施效果。

總量供給不足

蘇州“90后”徐慧（化名）的女兒1歲半，因兩邊老人都不在本地，丈夫又在事業單位工作，徐慧產后便辭了工作專心帶娃。保姆、小時工換了好幾個，最終找到一名心儀的住家阿姨，但每月6000元的工資給徐慧家庭帶來不小壓力。

2021年4月27日，建行常德市朗州路支行“勞動者港灣公益課堂”，周邊學校學生放學后在這里寫作業（陳思汗/ 攝）

“我很想重回職場，現在就很希望家門口有放心的托育機構，能把孩子送過去。”徐慧說。

王濤的一對雙胞胎兒女剛滿一歲，在北京朝陽區望京一帶已經換了三家托育機構。“去一家沒多久就倒閉，早教機構、私立幼兒園開的托育機構都干不下去，接手的托育機構離家越來越遠，質量也不行。”王濤對《瞭望東方周刊》說，“很希望能在家門口有社區辦的靠譜的托育中心。”

父母對托育服務的需求很大。

2022年全國兩會期間，中國青年報社社會調查中心聯合騰訊新聞，對3037名受訪者進行的一項調查顯示，82%的受訪者期待國家大力發展普惠托育服務。受訪者普遍關注的方面是，從業者的專業性和責任心、價格在可接受范圍，服務點方便可及。70%的受訪者認為發展普惠托育服務可有效提升社會生育意愿。

需求巨大，那實際有多少孩子被送去托育中心？

據國家衛健委人口家庭司司長楊文莊介紹，0-3歲的嬰幼兒全國有4200萬左右。據調查，其中1/3有比較強烈的托育服務需求，但目前的實際供給為5.5%左右，供給和需求缺口還很大。

“托育服務面臨總量供給不足和有效需求不足的矛盾。公共供給和群眾需求不一致。”國家衛健委流動人口中心嬰幼兒照護服務處研究員劉金偉對《瞭望東方周刊》說。

劉金偉表示，市場化托育機構以盈利為目的，質量好壞難有保證，但費用一定不低，且場地多在商場寫字樓，離家遠、不方便。“老百姓需要便宜、離家近、質量好的普惠性托育服務。”

中國人口與發展研究中心副研究員史毅在調研后發現，普惠性托育機構數量不足，一個很重要的原因就是“補貼+限價”的支持政策太單一。目前每一個新增托位，有關部門會給普惠性托育機構一定補貼，運營過程中則沒有補貼。而一旦成為普惠性機構，價格就要接受政府指導價。

“很多商業機構也申辦普惠托育，但一是申報備案并不容易，二是限價之后成本難以維持，尤其在北上深等超大城市。”史毅說，機構響應不積極，普惠性托育整體發展較慢，難以滿足群眾需求。

社區提供閑置空間改建為托育場所，運用公辦民營、民辦公助、合作辦托等多種運營模式引入社會資源，實現托育離家近、價格親民、質量有保障的效果。

社區辦托，納入公共服務

全國政協人口資源環境委員會副主任、中國計生協常務副會長王培安建議，應將托育服務納入基本公共服務范疇。

“十四五”規劃提出，到“十四五”期末，使每千人的托位數從目前的1.8提高到4.5個。要實現這一目標，提升多元化的普惠性托育服務供給是有效路徑。

“社區辦托”在一些城市漸成主流。

王萍表示，我國托育機構發展存在很大的地區差異，以社區為依托布局托育機構、擴充早期教育資源能有效且廣泛吸收教育、衛生、民政等企事業單位，以及社會團體、家庭乃至民眾個體等多方面力量，形成政府、社會和個人共同參與、相互補充、共同發展的多元社區托育服務體系。以社區為依托既可以有效把握地區差異，增強文化適宜性，操作又相對便捷。

社區服務是群眾家門口的基礎性服務供給，發揮著為民、便民、安民的功能。在不少人口專家看來，社區有責任也完全有可能解決嬰幼兒托育難的問題。

2022年1月21日，國務院辦公廳印發《“十四五”城鄉社區服務體系建設規劃》。規劃提出，優先發展社區就業、養老、托育服務，大力發展社區服務業。

隨著頂層設計的不斷健全，許多城市結合實際情況制定了促進托育服務特別是社區托育服務發展的具體政策。

例如，北京提出打造“一刻鐘”托育服務圈，加強社區托育服務設施建設;上海鼓勵利用各類社區綜合服務設施，建設標準化、嵌入式的“寶寶屋”等托育場所;云南支持積極探索“托育機構+社區托育園”集中管理運營模式和“專業隊伍+社區設施資源”的托育服務模式;杭州市拱墅區和睦街道將“一老一小”融合，推動轄區養老托育一體化服務成型。

綜合各地措施看，注重盤活存量資源、引入社會力量是主要方法。社區提供閑置空間改建為托育場所，運用公辦民營、民辦公助、合作辦托等多種運營模式引入社會資源，實現托育離家近、價格親民、質量有保障的效果。

在具體實施上，全國人大代表、杭州市婦產科醫院院長張治芬建議：“可以在未來社區尤其是老舊小區改造及農村人居環境整治中，規劃配建嬰幼兒照護服務設施。加大普惠支持力度，通過獎補等方式，支持開展家庭養育小組活動、社區指導、入戶家訪、家庭醫生簽約服務等方式，為家庭提供科學養育和嬰幼兒早期發展指導。”

全國人大代表、山東中醫藥大學第二附屬醫院主任醫師孫偉建議：“在服務時間上，充分考慮不同家庭的差異化需求，提供全日制、半日制、臨時托管等靈活的服務模式;在服務種類上，提供常規化、嵌入式、菜單式的家庭育兒指導與‘喘息服務（讓嬰幼兒照護者獲得休息），為在家養育的嬰幼兒提供喂食、洗浴、智力開發等照料服務，為家長提供科學契合嬰幼兒生理發育特征的家庭教育課程。”

劉金偉建議，納入公共服務范疇后，上述上門服務均應免費定期舉行。“把孩子送托育機構的家庭可享受到相對低的服務價格，不送托育機構的家庭也能拿到相應補貼，充分體現公平。”

企業辦托，健全準入標準

除“社區辦托”，托育服務的多元化還體現在“企業辦托”。

早在2016年二孩政策出臺后，一些企業就開始探索設立企業內部托育機構。2017年，京東北京總部園區設置托兒中心，以師資配置標準高于辦園要求的“三教一保”規定，接收4-36個月的員工子女入托。

多元化的普惠性托育服務既需要政策、資金的重點支持，還需法規進一步完善規范。

2020年3月，國家發改委和衛健委牽頭國家普惠托育補貼，中央財政為每個新增托位補貼1萬元，總預算10億元。

蘇州被稱為是“全國托育補貼最多的地方”：建設補貼，備案且普惠的托位，一次性補貼不低于1萬元/個;運營補貼，備案且普惠的機構，每孩每月300-800元;規模補貼，全市開設3家以上或單體園托位150個以上，一次性獎勵不低于10萬元;示范獎補，一次性10萬元;職業補貼，將保育師、育嬰員納入政府性補貼培訓范圍;用人補貼，招收應屆生的機構給予一次性獎勵;科學育兒補貼，不低于50元/次。

拿到補貼后的托育機構就要突出普惠性，嚴格按照政府指導定價。

家庭托育服務價格低，鄰里信任，嬰幼兒少有疏離感，值得大力提倡。

江蘇南京某嬰幼兒保育服務機構負責人李季鳳介紹：“我們在2020年2月正式申報普惠托育專項行動，國家給了相應補貼，限定我們的收費價格每月不高于2500元。”

還有很多正在運營中的托育機構尚未拿到補貼，原因是不符合備案標準。

蘇州昆山市愛樂分全日制國際托育是昆山最大的托育中心，鎖定社區層面，其蝶湖灣校區所在小區，幾乎是昆山新市民定居人數最多的社區，這里的托育需求非常旺盛，即便沒能通過備案認定，學員也已經招滿。

愛樂分CEO李聰對《瞭望東方周刊》說：“托育機構要精準聚焦特定人群，做好服務，保證質量。如果未來我們符合標準了，就能拿到600多萬元的補貼，我們會建設更多的托位。”

王萍解釋，備案是國家為托育機構設立的合規標準，然而即便是“最低標準”，很多機構還是無法達到要求，主要是合規成本太高，難以承受。以深圳為例，深圳衛健委官網顯示備案機構僅有57家，僅占深圳托育機構總量的10%左右。

李聰認為，眼下的備案標準是參考過去傳統幼兒園制定的，并不完全符合社會需求。針對托育機構標準問題，在2022年全國兩會上，多位代表委員建議，進一步健全托育服務機構準入標準和監管機制，營造規范有序的托育服務環境，讓更多企業能夠參與到托育服務投資與建設上來。

家庭園待正名

靠近家庭“最后一公里”的托育模式根植于社區，目前各大城市最主要的社區托育形式是家庭園。

家庭園租賃的多是住宅類物業，面積較小，租金方面較商業托育機構有天然優勢。家庭園師生規模也小，注重營造“家”的氛圍，運營管理和裝修投入較少，開辦家庭園的投資可低至10萬元左右，收費也相對較低。

廣東珠海的邰老師開了一家家庭式托育中心，租賃了170平方米的三居室，目前有15個托位，在園約10個孩子，收費4680元/月。此前，她也接盤了一家1000平方米的商業園，月租金高達4萬元，算上人員開支、水電開銷等，每月凈支出近10萬元。她表示，如果前端的招生工作做得不到位，就很難維持正常運營，但如果把精力全部投入到招生，又很難把保教工作做扎實，對孩子和家長不負責任。“做了三四個月，我就及時脫手了，專心開辦家庭園。”

對經營方來說壓力較小，對用戶來說性價比高，家庭園堪稱“小而美”。但家庭式托育園目前還沒有備案標準，處于“名不正言不順”境地，存在政策風險。

河北石家莊的小莫家庭托育館負責人吳老師介紹，早在2020年底就收到街道辦事處要求備案的通知，但他們既達不到申請食品經營許可證的條件，也沒法進行商業園標準的消防改造，盡管很想申請備案，“但被這些硬件要求卡住了”。河北省衛健委在了解到這些問題后，積極地幫助想辦法。目前，小莫家庭托育館正在全力配合各級衛健委的要求，希望能早日通過備案。

2020年12月，在由中國計劃生育協會等主辦的中國人口與發展論壇上，楊文莊表示，家庭托育服務價格低，鄰里信任，嬰幼兒少有疏離感，值得大力提倡。但這種模式目前也有一些問題，如法律法規尚不允許以家庭自有住宅進行營業登記，監管不易，鄰里矛盾協調難等。他表示，衛健委將盡快研究家庭托育發展的管理規定和規范標準，支持家庭托育有關試點項目，并適時推廣。

一年來，不少地方已經在為家庭托育園“正名”方面做出嘗試。

2022年1月，寧夏發布《醫療衛生服務體系建設“十四五”規劃》，提出要以住宅區家庭為主要服務對象，發展家庭托育點。

2022年2月，云南省衛健委就《云南省“十四五”托育發展規劃（征求意見稿）》公開征求社會公眾意見，提出要構建普惠托育服務供給體系，支持家庭托育點建設，建立利用居民住宅開展托育服務的登記備案制度和家庭托育點管理辦法，完善設置標準和管理規范，為發展家庭托育點提供政策支持。

廣東省早期教育研究會托育服務專業委員會則定下了目標，將在2022年扶持1萬個家庭托育創業者開辦家庭托育點，培訓5萬人次，為整個廣東省提供20萬個托位。

托幼一體化

如果說家庭園更適合年齡0-3歲嬰幼兒，幼兒園開設的托班則被許多家長視為2-3歲幼兒托育的理想選擇。“托幼一體化”是完成我國“十四五”規劃中“到2025年每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數4.5個”目標的重要手段之一。

3月7日，上海江寧路街道社區綜合為老服務中心“ 寶寶屋”（劉穎/ 攝）

21世紀教育研究院院長熊丙奇認為，以托幼一體化推動發展普惠托育，值得大力推廣。由于近年來適齡幼兒減少，很多城市的幼兒園特別是私立幼兒園出現學位招不滿的情況，招收2-3歲的幼兒，是應對適齡幼兒減少，發展普惠托育的雙贏之舉。

2020年8月29日，《上海市托育服務三年行動計劃（2020-2022年）》提出，托幼一體化園所應在公民辦幼兒園總量中占比不低于50%。這是地方政府首次提出明確的托幼一體化的發展目標，當時在幼教行業引起了不小震動。

2022年1月6日在北京市第十五屆人民代表大會第五次會議上，北京市市長陳吉寧在政府工作報告中表示，北京今年將積極發展普惠托育服務，出臺政策支持幼兒園招收2至3歲幼兒，創建示范性托育機構50家。

畢業于北京師范大學學前教育專業的潘老師已經在北京市朝陽區開辦了一家私立幼兒園，2018年又在幼兒園附近開設了托育中心，實現了托小中大的班級設置，托班目前有12個孩子，老師是從幼兒園培訓分配過去的。

因為擁有較豐富的辦園經驗和口碑，托育中心招生不成問題。“2-3歲孩子的托班實際上和小班比較像，保教一體，保育是教育的基礎，所以做托育先要把保育做深入做細致，用游戲化的方式進行教育。”潘老師告訴《瞭望東方周刊》。

托幼一體化，涉及托育，也涉及學前教育，目前我國托育工作是衛健系統牽頭，學前教育又是教育部門主管，如何分工協調，多個地方有創新做法。

廣東汕頭衛健局和教育局聯名發文，對幼兒園托班開班形式、開設條件做了詳細規定。

大連的托幼一體化機構統一歸教育局管理。

全國政協委員、云南省副省長李瑪琳建議，將0至6歲學前教育視為一個整體系統推進，由教育部門統一管理。

熊丙奇建議，幼兒園招收2至3歲幼兒，由財政撥款給予生均經費保障，此舉并不會增加太多財政投入，但對家庭降低養育成本助力很大。

“按2018年至2020年的出生人口（4188萬）計算，即維持2020年的在園幼兒規模4818.26萬，我國幼兒園每年可招630萬幼兒入托，能滿足一半左右有強烈入托意愿家庭的需求，接下來再進一步加大對學前教育、托育的投入，基本可以依托托幼一體化實現托育的普惠供給。”熊丙奇說。