我國城市生活垃圾分類制度實施效果調查
——以京津漢烏四市為例

許煒婷 張華俊 馬云龍 李 霞

（天津科技大學經濟與管理學院 天津 300457）

引言

我國垃圾分類制度建設由來已久。新中國成立，政府就曾號召民眾進行垃圾分類。改革開放后，國民生活質量提高，垃圾種類愈加繁多，垃圾分類問題漸漸受到政府重視。但城市生活垃圾治理依舊是個難題。為解決此難題，住建部于2000 年6 月起，發布了有關垃圾分類處理的一系列通知與方案，2017 年12 月的 《關于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》，確定46 個垃圾分類試點城市先行實施生活垃圾分類[1]，自此，垃圾分類政策實施進入新階段。

至今，我國46 市試點城市垃圾分類政策實施已有較長時間，其實施情況有待調研總結。為便于調研，以小見大，進而推測我國城市生活垃圾分類制度實施效果，選取京津漢烏四市為例。北京為全國首善，城市功能完善，人口經濟高度發達；天津是現代化國際港口，近年來人口經濟高速發展；武漢是中國中部地區最大都市及唯一的副省級城市，是中國重要的科研教育基地，人文底蘊雄厚；烏魯木齊為三線城市，是新疆維吾爾自治區的首府，是溝通絲綢之路及中國內陸的重要樞紐。

經大量文獻研究調查后，發現有關四城市的生活垃圾分類政策執行效果的研究數量不足。因此，綜合采用問卷調查與訪談法的形式，對京津漢烏四市居民進行線上問卷調研、線下實地訪問。通過親身調查，對我國垃圾分類政策執行綜合效果作出評價，擬提出針對問題的應對舉措，進而提出完善垃圾分類體系的合理優化建議。

1 京津漢烏四市社會經濟及垃圾分類政策概況分析

1.1 四市社會經濟發展情況

基于對北京、天津、武漢、烏魯木齊四市的社會經濟情況調查，做出如下統計結論。援引統計數據表明，四市中北京市的地區生產總值（GDP）遠高于其他三市。在人均地區生產總值中，北京，天津相對持平，武漢，烏魯木齊處于第二、三階梯，北京的GDP 增速近十年來保持穩定，天津、武漢、烏魯木齊GDP 增速雖有波動，但近年來也趨于平緩。當前四市經濟的平穩增長為垃圾分類政策的實施帶來良好的條件[2]。

1.2 四市垃圾分類政策進展概況

四市垃圾分類政策發展歷程各有不同，起始時間各有早晚，北京最早于2012 年3 月發布生活垃圾管理條例，天津最早于2018 年發布有關垃圾分類的三年行動方案，武漢市于2009 年，烏魯木齊市于2013 年分別發布了有關垃圾分類的條例。2017 年后四市政策開始密集頒布，2017 年3 月，國家發改委、住房城鄉建設部發布《生活垃圾分類制度實施方案》，提出到2020 年底，我國要基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制可推廣的生活垃圾分類模式，在46 個城市實施生活垃圾強制分類，生活垃圾回收利用率要求達到35%以上[3]。自2017年以來，北京[4]、天津[5][6]、武漢[7][8]、烏魯木齊[9][10]四市響應國家政策并做出調整，北京市新增地方規范性文件9 條，地方工作文件9 條；天津市新增地方規范性文件4 條，地方工作文件5 條；武漢與烏魯木齊分別新增地方政府規章各一條。同時，在四市政府官網，檢索有關“垃圾分類”政策文件及公告，自2017 年以來，北京市政府各部門累計相關政策文件及公告約80 條，天津市政府各部門累計相關政策文件及公告約200 條，武漢市政府各部門累計相關政策文件及公告約50 條，烏魯木齊政府各部門累計相關政策文件及公告約50 條。可見，四市為積極響應垃圾分類政策作出相當程度的努力。

2 京津漢烏四市城市生活垃圾分類政策調查研究

2.1 調查概況

2020 年9 月發放問卷，回收2346 份，回收率為97.75%，其中北京為630 份，天津為600 份，武漢為600 份，烏魯木齊為516 份。得到以下調查數據。涉及地區范圍與人群層次較為廣泛。圖1 是調查對象的基本信息的統計圖，問卷回收率大體與城市人口數量呈正相關。

圖1 調查樣本基本信息統計圖

2.2 京津漢烏四市城市生活垃圾分類政策實施現狀

（1）居民垃圾分類認知現狀

居民垃圾分類意識情況直接影響垃圾分類政策實施結果。居民垃圾分類意識及垃圾分類知識的提升，將有助于垃圾分類政策的貫徹落實。根據“您在日常生活中是否做到垃圾分類” 此問項調查結果顯示共有約占19.18%的人一直對垃圾進行分類；約占67.77%的人偶爾進行分類；約占13.14%的人從不分類；根據“您是否了解本市垃圾分類的標準”此問項調查結果顯示，共計有約占9.97%的人表示非常了解垃圾分類政策；約占45.01%的人表示大體了解垃圾分類政策；約占35.81%的人表示不太了解，約占9.21%的人表示完全不了解垃圾分類政策。

結合“何種因素成為了您進行垃圾分類的動力？（多選）”問項和“何種因素阻礙您進行垃圾分類？（多選）”調查結果來看，如圖2、圖3 所示。

圖2 垃圾分類動因

圖3 垃圾分類阻因

居民對于垃圾分類政策了解程度一般，進行垃圾分類的主要動因是改善自身及周邊生活環境，主要阻因則是對垃圾分類運輸和末端治理的疑慮以及自身習慣。受調者出于便利程度、時間耗費、心理滿足、收益程度等多種因素綜合考量下進行垃圾投放，當進行垃圾分類的心理期望超過不進行垃圾分類的心理期望時，市民會主動進行垃圾分類。

調查發現，針對居民生活垃圾的基本處理方式，選項“分類投放，再送到分類垃圾桶”占比34.53%，“欲分類處理，但無分類垃圾桶”占比26.60%，“除可回收的出售外，其它全部投到垃圾箱”占比16.63%。這說明在廣泛的宣傳之下，居民已有垃圾分類的意識，并且希望為環保獻力，響應政府的號召。

在考慮受訪者答題時部分心理因素后，同時綜合上述數據結果，市民對垃圾分類并不排斥，但其主動性亦不高，市民“進行垃圾分類主觀能動性”在遇到任意垃圾分類阻礙時都極大可能選擇更加便利的“不進行垃圾分類”。

（2）垃圾分類政策執行情況

針對“您對現有垃圾分類政策滿意程度”及“您認為現有垃圾分類政策有何不足” 兩問項調查結果分析，得出結論，大部分民眾比較滿意政策執行情況。在33.52%不滿意政策執行效果的樣本中，進一步對原因進行調查，北京市受調樣本選擇“強制性弱”、“配套法律規范不健全”、“管理體系不健全” 三個選項較高；武漢市受調樣本選擇“沒有有效調動居民，居民分類知識欠缺”、“沒有對基層實施進行有效監督”、“管理體系不健全”選項較高；烏魯木齊市受調樣本選擇“沒有有效調動居民，居民分類知識欠缺”、“沒有對基層實施進行有效監督”、“強制性弱” 選項較高；天津市受調樣本選擇“強制性弱”、“沒有有效調動居民，居民分類知識欠缺”、“沒有對基層實施進行有效監督”選項較高。

綜合四個城市的樣本選擇情況來看，“強制性弱”、“管理體系不健全”、“沒有有效調動居民，居民分類知識欠缺”三個選項的選擇率是最高的。因此，根據數據，可以總結出，“不滿意”受訪者不滿意原因主要在于政策實施力度不足，管理過程還可以進一步優化。

（3）垃圾分類設施基礎情況調查

調查結果顯示，四市中北京天津的滿意程度較高，選擇“很滿意，基本可以隨時找到垃圾桶”分別占73.33%、78%；武漢、烏魯木齊的滿意程度次之，分別占55%、43.02%。由此看出垃圾桶此種基礎設施建設與四市之間的經濟發展水平密不可分。據國家統計局數據分析，北京地區之間的生產總值遙遙領先于津漢烏三市，同時四市GDP 差異逐年增大，北京常年領先。截止至2019 年，北京市GDP 為同時期天津市GDP 的2.5 倍，武漢市GDP 的2.1 倍，烏魯木齊市的10 倍，可以預見未來該差距將進一步拉大。經濟發展水平越高，基礎設施的建設能力越完備。

四個城市調查結果顯示，選擇“政府財政支出”選項分別占60%、61%、73%、72.09%；選擇“綜合出資” 選項分別占46.67%、59%、35%、45.35%可以看出，“政府” 是北京市民最希望的生活垃圾治理出資主體，“綜合出資”排在第二位。

綜上所述，政府深受市民信任，市民對現行垃圾分類政策基本滿意，政府可以加強調動社會多元主體，共同落實垃圾分類政策，服務市民。

（4）城市生活垃圾分類宣傳頻率及類型

綜合考量后，四市的垃圾分類政策的宣傳都比較到位，在全部樣本中，只有6.65%被調查者表示從來沒看到過垃圾分類的相關宣傳，有23.27%的民眾極少接收到政府宣傳，有35.81%的民眾認為政府宣傳頻率有若干次，有34.27%的民眾認為政府宣傳是經常性的。

經過研究生活垃圾分類的宣傳教育類型，發現絕大多數是以文字宣傳（告示、標語、宣傳欄、線上通知等）以及線上宣傳教育活動，大眾傳媒對于普及垃圾分類知識與加強公共場所宣傳具有重要作用。

2.3 京津漢烏四市城市生活垃圾分類政策實施困境

（1）居民比較缺乏垃圾分類知識，垃圾分類意識比較弱

居民對于垃圾分類知識獲取途徑不完整，信息不對稱導致垃圾分類不能有效進行。居民的垃圾分類知識把握不足，許多居民更偏向于隨手投放垃圾以避免麻煩，受“從眾”心理影響，其他居民亦偏向于不進行垃圾分類，進而使混投垃圾成為居民首選。

（2）立法不完善，尚未能形成統一標準，缺乏系統化

目前我國頒布的法規與條例在管理原則和政策目標之間存在著沖突。2017 年-2020 年期間頒布的諸多政策為嘗試性的指導性文件直至2020 年才開始強制實施,然而法律中依舊存在不明確、不細化等問題，導致政策實施效果不理想，打擊相關工作者的工作積極性。許多城市的垃圾分類政策制定流于表面形式，不具備實踐性。以京津漢烏四市為例，均頒布“混投垃圾，處以罰款”的有關條例，卻有部分垃圾投放點處并未設立監督設備，無法對所有投放垃圾的人員進行行為監督。

（3）分類終端驅動消極，環保產業欠發達

由于垃圾分類處理終端出現逆分類趨勢，居民進行垃圾分類后，運輸環節卻采用混裝混運。前期分類工作的付諸東流，令居民認為自己進行垃圾分類的行為是無用功，在一定程度上打消居民垃圾分類的熱情。強制實施垃圾分類政策前，生活垃圾分類收集主要依靠城市“廢品收購站”等資源回收的個體戶以及從事垃圾分類處理單位的工作人員處理。而垃圾分類新政策實施后，對相關從業者產生沖擊，相關行業空白，缺乏及時填充。

（4）信息共享機制缺失，社會參與度低

據實地調研發現，近幾年垃圾分類熱點出現頻率很高，居民也愿意嘗試，但是在很多實行垃圾分類試點城市的試點小區中，依舊存在著“分類投放、混合清運”或“混合投放、分類清運”、“混合投放、混合清運”的現狀。

在以政府為主導的垃圾分類治理工作中，相關信息牢牢掌握在政府手中，信息無法在參與垃圾治理任務的多元主體中實現有效流轉，政府與社會各主體間信息交流存在缺失。政府拒絕公開的信息和無法共享的數據不僅降低各主體間的信任感，也使得各主體的工作效率大打折扣，不利于各主體間協同合作。

（5）垃圾分類財政投入不夠精準

調動多元主體協同推進生活垃圾分類治理，強有力的財政支持不可缺失。當下垃圾治理工作遭遇瓶頸的原因之一在于財政投入的精準度。投入資金量巨大，投入產出比嚴重不對等，而且在過程中多易發生資源適配問題。政府在國家的要求下落實垃圾分類政策，因此占主導地位，市場與社會處于被支配地位。垃圾分類投放、垃圾分類收集設施的增加與運營、建造、升級等都需要投入大量的人力物力財力。從既有資料發現，京津漢烏四市的城市經濟發展水平同所投放的垃圾處理設施數量呈正相關關系。政府需要在政策推行中考慮財政、資金的投入適配問題。

3 以京津漢烏四市為例完善城市生活垃圾分類政策的對策建議

（1）提高社會參與度

垃圾分類政策的制定應十分重視社會參與，線上線下相結合的模式進行垃圾分類的宣傳方式能夠得到較好的結果。線上宣傳可以以微博、微信、網絡自媒體等為主要的宣傳媒介，對垃圾分類知識等進行宣傳與普及；線下宣傳以現實環境中的宣傳為主。

（2）完善相關規定，形成有序生活垃圾分類體系

管理措施應當“一城一策”[11]，但分類標準不能各有特色，重視相關標準規范的長期作用，應選擇適宜的手段，統一標準規范，促使人們樹立統一的認知。此外，規范垃圾分類前端投放、中端運輸的標準，以便于末端處理。

（3）優化財政投入，合理配置垃圾分類設施

垃圾分類及處理的每一環節都需配備不同的處理設施。在垃圾處理的前端，需優化城市道路上的垃圾桶樣式及數量[12]；進行實地調研，使垃圾分類處理的各環節基礎設施均得到最優配置。

（4）增加全社會對垃圾分類資源的支持，構建配套產業鏈

在推廣分類和執行分類政策的過程中，各種自治組織、非政府組織和企業都應積極參與和自我組織。引導、構建符合本國國情的完整配套的產業鏈及其相關法律法規，讓垃圾回收實現較大的經濟價值。

（5）加強監督管理

我國還處在垃圾分類處理的初步階段，各種各樣的問題頻繁出現，居民是否正確投放垃圾，在垃圾中轉站是否存在混投混運現象，垃圾處理技術是否適應現今需求，現存問題可通過互聯網+等信息化手段進行資源合理配置，搭建網絡監管平臺等手段得以解決[13]。

結語

城市生活垃圾有效地進行分類處理，是城市發展的必然要求，是美化城市環境，提升市容市貌的選擇之一。選取京津漢烏四市，以相同角度、不同側重點進行分析，從部分見整體，反映目前我國城市垃圾分類政策實施效果。垃圾分類處理是一個循序漸進的過程，不能一蹴而就，只有不斷優化和完善才能促進政策更好地實施，造福于民眾。