“雙碳”背景下京津冀大氣污染協同治理研究

潘曉濱 曹 媛

（天津財經大學 天津 300222）

引言

自黨的十八大以來，我國致力于加快生態文明建設的步伐。2020 年9 月，習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上宣布“二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現碳中和”[1]。此后，氣候變化應對和生態環境保護的協同體系建設大幅提速。為堅決貫徹落實習近平總書記重大宣示[2]，生態環境部印發了《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，明確指出要加快推進應對氣候變化與生態環境保護相關職能協同、工作協同和機制協同。京津冀大氣污染治理獲得了一定的成效，但仍有提升空間，開展協同治理已經成為“雙碳”背景下的必然要求。

1 協同治理應用于大氣污染治理的必要性

學者認為協同治理是指多元主體通過平等協商的方式來共同參與解決公共性問題[3]。協同治理在很大程度上也可以適用于大氣污染治理，以下主要從四個方面進行分析：（1）協同治理與大氣污染治理都要求主體應具有多元性。近年來，大氣污染治理模式由單一的屬地管理模式轉變為聯防聯控模式。政府整合資源，協調各方社會力量，發揮協同優勢，形成治污合力。（2）按照原先的治理模式，各行政主體僅對其管轄區域內的大氣資源具有管轄權。但同時，大氣本身就存在著一套完整的傳輸規律，我國所劃定的行政區域與大氣傳輸沒有必然聯系。依靠單個政府主體或者單個職能部門是沒有辦法完成好大氣污染治理工作的，區域內的各方面發展與環境整治緊密相連，行政主體之間進行協作是必不可少的。（3）大氣污染治理也應充分發揮協同治理的這種開放性，不僅在于多元主體之間平等協作，更強調信息與資源的公開與共享。以京津冀地區舉例，該地區因秋冬供暖，重污染天氣在秋冬兩季頻發。三地環保部門收集可靠的信息并進行科學分析，開展定期交流以應對此種情形。（4）大氣污染治理也如協同治理一樣，要求目標的一致性。在治理大氣污染的過程中，盡管不同主體按照相關要求都分配了不同的任務，但各主體只有樹立共同目標，才能形成合力，最終實現良好的治污效果。

2 京津冀區域大氣污染協同治理的現狀

中央及三地政府都注重協同理念對于治污工作的引領作用，并不斷開展對于協同治理理念的宣傳。2016 年，在全國衛生與健康大會上，習近平總書記提出“要按照綠色發展理念，實行最嚴格的生態環境保護制度”[4]。2018 年，在全國生態環境保護大會上，習近平總書記指出“堅決打贏藍天保衛戰是重中之重”[5]。因此，我們應該進一步深化聯防聯控進程，不斷發展協同治理。同時，京津冀三地政府一方面通過出臺條例，如2020 年新出臺的 《天津市大氣污染防治條例》，來保證對于協同治理理念的教育與宣傳。另一方面，京津冀三政府也善于運用各類社交平臺加大對于協同理念的宣傳，如北京市致力于健全媒體傳播平臺，不斷深化公眾對于生態文明觀的認識。

同時，京津冀三地政府也在不斷對大氣污染協同治理進行探索。2017 年，為了減少含有機化合物的污染物的排放，進一步提升三地的空氣質量，三地在環保領域聯合發布首個統一標準。2018、2019 連續兩年發布 《京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》。另一方面，在市場經濟的領導下以及伴隨著對大氣污染聯防聯控的不斷認識，簡單的個體已無法有效開展環境治理，必須發揮多元主體的能動性，聯合展開行動，京津冀三地已建立了多元主體聯動機制。為保證統一監測，京津冀三地共同對大氣質量實施監督，在出現惡劣天氣時及時發布消息，共商解決方案，并不斷完善信息共享制度。自2016 年起，三地的環保部門逐步開展聯合監測大氣環境工作，并將大氣質量、污染指數等數據進行公開、共享。此外，三地也正為信息共享平臺的完善做準備，該平臺的主要作用為公布有關大氣保護的重大政策、重大預警信息，以保障公眾能夠參與大氣污染協同治理。北京、天津對河北在技術、資金等方面給予了一定的幫助，以提升河北省對大氣污染防治工作的積極性，從而確保治污工作有序、高效地順利進行。

3 京津冀區域大氣污染協同治理的困境

3.1 利益補償機制存在不足

作為我國的首都，北京天然地在經濟總量、人才資源等方面存在顯著的優勢，天津市發展屬于中等水平，而河北省的發展水平相較于京津仍存在著一定的差距。憑借著資源上的優勢，北京在三地的協同治理中發揮著主導作用，有著更強的控制力，便于維護自身的利益發展。這導致了主體地位存在差距和利益平衡不完善等問題的不斷滋生，極大地影響了京津冀區域大氣污染的協同治理發展。結合當前的實際情況來看，京津冀三地對于補償標準并未達成一致。利益平衡機制的不完善使得各地盡可能地減少環保資金的投入，一味地追求利益的最大化，各地不能毫無保留地開展大氣污染治理工作。長此以往，三地的協同發展將受到影響。

3.2 法律法規需進一步完善

從中央層面立法來看，《大氣污染防治法》 雖設立專門的章節，對重點區域內如何開展大氣污染聯防聯控工作做出相應的規定，也確立了一些工作制度，但這部法律效力高，作用范圍廣，對于一些問題，如聯席會議程序，并沒有給出詳細的步驟和措施。在“雙碳”的背景之下，與碳減排相關的內容在法律體系中仍處于空白地帶，雖出臺了大量的“雙碳”方面的政策性文件，但因缺乏法律的強制性保障，在實施過程中也存在諸多問題。從地方層面立法來看，盡管京津冀三地政府分別制定了相關條例，但這些條例僅僅局限于預警重污染天氣等應急事件，對于各自的權限、協同方式、協同途徑、獎懲制度并沒有做出明確的規定。為了進一步提升大氣污染聯防聯控機制的運行效率，國家應進一步強化法律規定的可行性。上位法過于原則，規定不詳盡，也導致京津冀三地在污染物排放標準、責任承擔等方面的規定有明顯的不同，難免會產生法律層面上的沖突，影響大氣污染防治工作的順利進行。

3.3 公眾參與機制不健全

政府為了提升治污工作的效率，保障協同治理的長效運轉，在進行大氣污染治理過程中，通常習慣性地將自己視為主體，而把公眾作為客體來對待[6]。即使國家已逐步認識到公眾對環保事業的重要性，在一些法律中，如《大氣污染防治法》設立了制度，幫助公眾更好更快地融入大氣治理工作中，但實際上，這些制度規定的參與渠道、方式并不明確，難以激發公眾參與治理工作的熱情。不可否認，政府與社會上的多元主體之間的協同合作仍有待于進一步加強。雖確立了信息共享制度，但信息共享平臺的數量是明顯不足的。要想使協同發展進一步實現，信息的公開與共享是打下良好基礎的關鍵一步。三地政府必須重視調動公眾的積極性，重視信息公開，使各主體對于大氣污染狀況有一個清晰的認識，能夠采取恰當的行動為治污工作貢獻自己的一份力量。但是，從京津冀三地的具體實踐情況來看，社會多元主體在治理能力和渠道等方面還存在一定的局限性，三地政府仍需進一步加強與社會多元主體的協同合作。

3.4 區域間產業結構不合理

京津冀區域具備一定的區域優勢，屬于發展較好的城市群之一。但相較于北京市和天津市的各方面發展來看，河北省的發展仍有待于進一步提高。在產業結構方面，三地仍存在著不小的差距。北京和天津的產業結構的發展水平較高，可以將大氣污染治理提上日程，而河北省的經濟發展水平決定了其首先應做的還是發展經濟，因而京津冀三地不可能同步處理經濟發展和大氣污染治理問題[7]。從當前的情況來看，京津冀三地正在為產業結構的升級作準備，京津兩地部分的高耗能、高污染的產業遷移到了河北省，為河北省的經濟發展提供了一定的契機。但是，產業的優化升級也伴隨著大氣污染的轉移，大氣污染的流動性又使得污染傳輸到京津兩地，進而影響到區域間的大氣污染治理成果。

4 完善京津冀區域大氣污染協同治理的幾點建議

為了更好地開展大氣污染聯防聯控工作，應盡可能地保證多元主體參與治污行動，建議從以下幾個方面進行改革，以期提升協同治理的效率。

4.1 完善利益補償機制

京津冀三地的經濟發展水平存在較大的差異，如果利益補償機制不完善，勢必會使得一些主體因利益分配不均而產生心理落差，造成協同意識渙散，不利于協同治理大氣污染。基于此種情況，中央政府應盡快完善利益補償機制。在大氣污染聯合防治中承擔責任較輕、所獲利益較大、經濟發展水平較好的城市要對欠發達城市做出補償。比如發展較好的北京和天津要對河北進行補償。對于補償的標準，筆者認為補償的具體數額因生態價值的復雜而難以確定，可以根據經濟欠發達城市所失去的發展機會而產生的損失來衡量。只有保證各方主體分配到合理的利益，才能喚起協同治理意識，調動起治理污染的積極性，保證污染防治工作的有序進行。

4.2 完善大氣污染協同治理法律規范

要想大氣污染協同治理在治理大氣污染過程中真正發揮作用，完善相關法律來提升其可操作性是必不可少的。一方面，在“雙碳”背景下，應當將“雙碳”目標納入到法律范疇當中去，筆者認為存在兩種有效的解決路徑：一是制定專門的法律規范將 “雙碳”目標納入其中，如《氣候變化法》，明確各方主體的責任義務，構建碳排放管理體制和工作機制；二是修改現行的法律，如 《環境保護法》《大氣污染防治法》，在其中增加關于“碳減排”的內容。另一方面，京津冀三地政府應相互加強信任，就立法上的問題及時進行溝通，保證各地法規在內容上具備協調性。京津冀三地也可以充分借鑒中央層面的立法，制定區域內的大氣污染聯防聯控治理法律法規，使各地可以依照相同的法律來共同治理大氣污染[8]。

4.3 提高社會力量參與協同治理

在協同治理網絡體系中，社會力量有著不可忽視的作用。首先，在“雙碳”背景下，要進一步加強對于節能減排的宣傳力度。節能減排并不僅僅是企業的任務，其與每個人都息息相關，需要社會上各行各業的參加。其次，政府應快速準確地收集與大氣污染有關的信息，并通過多渠道向公眾主動公開，保證信息以最快的方式被公眾接收。再次，在建設存在重大污染的企業時，政府與企業應公布相關事項，傾聽公眾的建議，不斷拓寬參與渠道。最后，建立公眾問責機制，鼓勵公眾對機關、企業、個人進行監督。三地政府可以并用傳統媒介與新媒體，比如，政府既可以通過打電話、發短信的傳統方式與公眾進行溝通，也可以通過微博、公眾等新媒體與公眾進行互動。

4.4 優化升級產業結構

首先，政府應不斷推動產業升級，出臺政策，支持企業進行綠色創新，加大重污染企業的經營成本，倒逼相關產業進行技術革新，完善環保配套設施。在企業改進清潔能源的過程中，京津冀三地政府可以在技術和資金等方面提供幫助，助力綠色化改造[9]。京津兩地應加大發展第三產業的力度，起到帶頭作用；河北省地域面積較為廣闊，可以根據自然資源，地理優勢等因素發展相關產業，自然資源較好的地區可以大力發展旅游業，以此帶動經濟；地理位置處于交通樞紐的地方，優先發展物流產業，而屬于重工業區的地方要加強對清潔能源的使用。其次，政府應喚起企業的環保意識和協同意識，強化其社會責任，秉持自律的作風。最后，政府應改變以經濟發展為優先的思維模式，樹立綠色理念，倡導綠色經濟，不斷探索協同發展模式。

結語

實現“碳達峰”與“碳中和”已經成為我國今后較長一段時間內的戰略目標，其不僅是一場能源革命，更是對經濟和社會的巨大考驗。在“雙碳”的背景之下，京津冀大氣污染協同治理面臨著新的挑戰與新的機遇，需要我們在原先的治理成果上不斷推進聯防聯控，統籌發展，協同實施，致力于打造優良的生態環境。