關系治理還是契約治理：農地流轉治理結構的轉型邏輯與區域差異研究

崔益鄰，程玲娟，曹鐵毅，鄒 偉

（1.中國人民大學公共管理學院，北京 100872；2.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

1 引言

一直以來，不安全的土地產權與不完善的農村土地市場被認為是阻礙發展中國家經濟增長的核心因素之一[1]。為發揮市場在配置資源中的決定性作用，中國政府一直寄希望于“農地產權強化—農地市場化流轉—農業績效提升”的路徑推進農業現代化。伴隨著土地產權的不斷強化，全國農地流轉數量得到迅速增加，但是市場機制并不健全，流轉規范性仍舊不高。據農業農村部資料顯示，截至2017年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到5.12億畝，占家庭承包經營耕地總面積的37%，但其中流轉向專業合作社和企業的面積僅占32.5%，流轉合同簽訂率不足70%，農地資源并未得到充分有效配置，農業經營主體也難以形成穩定的經營預期，需要更加關注產權實施層面的治理方式轉型[2]。POPPO等[3]提出經濟治理的兩種結構：關系治理（Relational governance）與契約治理（Contractual governance），并引發了兩者之間存在相互替代還是互補作用的爭論。在當前中國經濟的轉型時期，農地流轉市場也正由熟人間、非正式的關系治理結構向非熟人間、正式的契約治理結構轉變。因此，從治理結構的視角探究清楚兩者之間的關系及其轉型的邏輯，對于完善農村土地市場化配置機制具有重要意義。

從現有文獻來看，目前關于中國農地流轉市場的研究大多以農地流轉市場參與及其相關績效的實證研究為主。農地流轉可以降低土地細碎化、促進農地資源優化配置、擴大農業經營規模以提高農業生產率、促進農民增收[4-7]。但長期以來，中國農地流轉市場的發展主要受到土地產權制度不完善的制約[8-9]，產權是土地要素市場化配置的基礎[10]，頻繁的土地調整削弱地權穩定性，而且作為一種行政手段和土地市場流轉之間存在一定的替代性，阻礙農地流轉市場的發育[4,11]。隨著土地確權不斷推進，農地產權安全性得以保障，有效促進了土地市場發育[12-13]，但羅必良[2]的團隊研究發現，土地確權會強化農地稟賦效應和土地“人格化”特征，進而阻礙農地流轉。而對農村土地流轉市場的具體治理結構，學者們已經關注到其中非正式制度發揮的作用。農戶的土地流轉行為受到地緣、血緣和親緣關系和社會信任的影響[14-15]，農地流轉“嵌入”在鄉村社會關系之中，因而將市場機制阻隔于外[16]。對待那些有親密的血緣親緣關系和高度信任的人，主要依賴非正式規則的作用，以口頭協議為主[17]，形成“人情租”現象[18]。對待陌生人和那些缺乏信任的人，更偏向于依靠正式的規則來防止合同實施的風險，因此需要簽署書面合同[19]。

綜上所述，現有研究雖然已經認識到正式規則（產權制度）和非正式規則（文化、習俗）在農地流轉市場治理中發揮的作用，但缺乏統一的分析框架，而且大多強調農地產權界定的作用，忽視了產權的實施機制，而僅僅依靠加強產權界定可能難以達到促成農地市場化流轉的政策預期。基于上述文獻梳理，本文的貢獻在于：（1）使用Biprobit模型對中國農地市場上關系治理與契約治理之間的相互關系進行分析；（2）拓展了“產權界定—交易成本—治理結構”的分析框架，將產權的實施特征加以考慮；（3）探究了中國農地流轉市場治理結構及其轉型邏輯的區域差異。

2 分析框架與研究假說

2.1 關系與契約——一個理論分析框架

本文構建了一個農地流轉市場治理結構轉型過程的分析框架，以交易對象和流轉契約來刻畫農地流轉治理結構的轉型過程，從交易成本和市場信念的雙重視角去解釋農地流轉治理結構由關系治理向契約治理轉型的機理（圖1）。

圖1 農地流轉治理結構轉型的分析框架Fig.1 Analytical framework for the governance structure transformation of farmland transfer

市場化的最本質的制度特征是經濟關系的契約化。農戶之間進行農地流轉時，彼此之間都遵守一個正式完備且能嚴格履行的合同并不是常規情形。相反，非正式契約在農地流轉中廣泛存在，由農村社會的關系規范來治理，將經濟學意義上的“正式契約”轉變為“關系契約”[20]。兩種治理結構都可以在一定程度上防止機會主義行為，且兩者之間存在相互替代的關系，低水平的信任將會使交易者愿意花費更大的力氣去設計和促成更完備的契約。威廉姆森進一步指出治理結構的選擇與其交易成本相匹配，在農地流轉市場中，不同的交易對象衍生出不同的交易特性，對應著不同的交易成本。同時，市場信念也塑造了人們的思維方式，決定了他們對不同流轉契約和交易對象的履約風險的認識。

2.2 農地流轉治理結構轉型的驅動機制

農地流轉的交易集合以及特定契約的組織形式，都來源于產權結構。明晰的產權可以有助于降低交易成本，擴展市場交易的范圍，還將改變農戶的市場信念，促進人際信任轉化為制度信任[21]，土地流轉的交易風險和交易成本隨著土地確權政策的推行不斷降低，擴大了農戶選擇流轉對象的空間，提高了農戶采用正式契約的可能性。產權實施機制的結構也是影響交易費用與契約形式的重要因素。在農地流轉市場中，地方政府組織的農地流轉市場交易平臺等第三方組織使市場機制和契約治理滲透進鄉村社會，一方面構建農地信息和交易平臺以實現供需的有效匹配，規范農地流轉過程，減少談判議價環節，以降低交易成本，促使了農地流轉行為的達成[22]，另一方面，通過確保交易安全和契約執行，降低了農戶與非熟人進行農地流轉的風險，使農戶對制度信任和契約精神的信念增強，從而更偏好于契約治理。

經濟利益是農戶行為決策的重要依據。農地流轉價格作為一個重要的外部參照系，流轉行為主體會根據市場上的租金水平和交易成本選擇合適的契約類型和交易對象。當農地流轉租金在農戶心中的主觀價值超越維持社會關系的主觀價值時，農戶可能選擇放棄后者而選擇實際的經濟利益。在這個過程中，原有的以互惠性動機為主的代耕代種將逐漸減少，而基于個體經濟理性的市場信念則越來越普遍[19]，此時農戶往往會選擇正式的書面契約以保障自身的收益，降低交易的風險。當租金水平較低時，轉出戶的可預期收益并不足以彌補運用市場機制的物質與時間成本，這時維持原有的關系型契約將會是更合意的選擇。

人情往來是維系村莊內部關系的重要紐帶。在農地流轉市場中，同村農戶間頻繁的社會互動（人情往來）可以帶給他們關于彼此的信息，從而降低交易成本和交易風險。流轉雙方的人情往來代替了貨幣租金的經濟往來，在村民的效用函數中，除了經濟租金以外，還必須加上人情得失、關系積欠等非經濟要素[20]。但隨著人口的流動導致農村社會也越來越從熟人社會向半熟人社會乃至是陌生人社會轉變。當人情往來的重要程度下降時，此時關系型流轉的交易成本優勢就會逐漸消失，使得農戶更偏向于市場化交易，原有的關系治理結構也將逐漸轉變為契約治理。

2.3 研究假說的提出

在圖2中，橫軸表示市場上非熟人進行土地流轉的比例，縱軸分別是租金溢價、交易成本和人情往來。市場上非熟人進行土地流轉的比例越高，租金溢價越高，交易成本也會越高，而人情往來的比例會下降。因為非熟人之間的交易往往面臨較高的交易成本，同時也存在較高的租金水平[23]。而只有當租金溢價高于交易成本和人情往來時，農戶才會選擇簽訂正式的契約去保障自身的收益，本文將之定義為轉型閾，意味著只有市場上非熟人的比例超到這一閾值，才會促使農戶選擇正式的契約。

圖2 農地流轉治理結構轉型的驅動機制Fig.2 The driving mechanism of the governance structure transformation of farmland transfer

如圖2（a）所示，國家層面的土地確權，地方政府和村集體層面的第三方實施降低了農地流轉的交易成本，使交易成本線下移，此時，轉型閾也會隨之增加。只需要較低的租金溢價，也會使農戶選擇正式的契約，并采用市場化的交易方式。但土地確權進度不盡相同，產權的第三方實施也需要地方政府有較強的能力與財力支撐，因而會產生一定的區域異質性。如圖2（b）所示，市場上的普遍租金溢價提高時，轉型閾的范圍也在增加，這意味著農戶選擇正式契約的概率也會相應提高，此時只需要市場上有少數非熟人進行土地流轉，也會誘發農戶選擇正式契約。在中國農村社會，東部經濟發達地區由于租金較高，往往農地流轉的治理結構會更正式。如圖2（c）所示，人情往來隨市場上非熟人交易的比例增加而下降。只有當人情往來的收益低于租金溢價和交易成本之間的差值時，市場治理結構才會發生改變，由關系治理轉變為契約治理。隨著人口流動，當人情往來的重要性在人們心中的主觀價值下降時，轉型閾也會隨之擴大，這意味著農戶選擇正式契約的概率也會相應提高。現實中，我國中部地區有著較為濃厚的人情文化傳統，其土地流轉也往往以非正式流轉為主，治理結構以關系治理為主。

據此，本文提出研究假說：

假說1：在農地流轉市場，關系治理和契約治理之間存在相互替代的關系。

假說2：隨著農地產權的明晰界定與第三方實施、用益物權價值的不斷顯化和人情往來重要性的下降，農地流轉市場將由關系治理向契約治理轉型。

假說3：不同區域推動農地流轉治理結構轉型的驅動力存在異質性。東部地區由于經濟較為發達，完善的流轉服務和較高的流轉租金將成為主要驅動力；中部地區的人情文化氛圍較為濃厚，將會阻礙農地流轉治理結構轉型；西部地區的土地確權進度較快，將會發揮確權效應促進農地流轉市場向契約治理轉型。

3 模型、數據與變量

3.1 計量模型設定

為分析農地流轉治理結構轉型的驅動因素，驗證上述研究假說，需要借助計量模型分析，基本的模型設定如下：

式（1）中：被解釋變量Yi代表流轉契約和交易對象選擇；Certi代表產權界定；Enfi代表產權實施；Renti代表流轉租金；Reli代表人情往來；Xi代表控制變量；εi代表殘差項；α0代表常數項；γ1、γ2、γ3、γ4和βi代表相應的估計系數。

考慮到被解釋變量都是二元變量，故采用Probit模型加以估計。如果對流轉契約和交易對象這兩個被解釋變量分別進行Probit建模，則可能損失效率。根據上文的分析，流轉契約選擇和交易對象選擇這兩件事通常會受到共同的不可觀測因素所影響，即兩個選擇方程的擾動項之間可能存在相關性，故可以運用雙變量Probit模型對兩個方程同時估計以提高效率。

3.2 數據與變量

3.2.1 數據來源

本文使用的數據來自浙江大學中國農村家庭追蹤調查數據（China Rural Household Panel Survey,CRHPS）。該數據庫中包含本文需要的農村家庭基本情況、土地和農業生產經營等信息。2017年的數據涉及全國29個省（市、區）的農村樣本共24 764個家庭77 132人，本文從中篩選出進行農地轉出的農村家庭樣本后，共包含29個省（市、區），1 046個村莊，3 669個農戶，滿足大樣本條件，具有全國和省級城市代表性，符合本文需要。

3.2.2 變量選取與定義

為了探究農地流轉市場轉型，本文的變量選取主要包括以下幾個方面：

被解釋變量：農地流轉市場治理結構可以從兩方面去衡量，即流轉契約與交易對象。在中國農地流轉市場，熟人間交易被視為人際關系化交易的標志[4]，普遍存在的非正式的口頭合約也被認為是農地流轉非市場化的表現[12]。本文借鑒上述研究，將當前的農地流轉的治理結構劃分為兩種類型——關系治理與契約治理，以締約對象和締約形式來衡量，以熟人間的口頭形式契約為關系治理，以非熟人間的書面形式契約為契約治理。其中，流轉契約被設置為一個二元變量，書面合同（賦值為1）和非書面合同（賦值為0），反映了市場的規范程度。同時將交易對象也作為一個二元變量引入，即本村村民（賦值為1），其他（賦值為0）①在調查問卷中，流轉對象除本村普通村民外，還包括非本村普通農戶、專業大戶、家庭農場、農業/農民合作社、村集體、公司或企業，以及中介機構，這些都是非熟人或經濟組織，符合市場化交易的特征。，反映了市場的擴展范圍。

核心解釋變量：本文的核心解釋變量包含產權因素、經濟因素和社會因素。本文借鑒羅必良[2]等的研究，將產權因素分為產權界定和產權實施，前者是從國家賦予農民以承包土地的排他權并強化其穩定預期，后者是產權主體行使其產權的行為能力。具體到土地產權之上，前者是指對農地的使用、收益和轉讓等權利進行界定，引入是否土地確權頒證來刻畫產權界定；后者則指政府、集體、中介機構等第三方組織為農戶使用、收益和轉讓農地而做出的保護與努力，由于本文主題是農地流轉市場，所以主要關注農地轉讓權的第三方實施，包括提供交易信息、政策宣傳解讀、土地價格評估、法律咨詢、協調和規范合同簽訂、監督流轉行為、調解土地糾紛等服務，本文選取村級層面的土地流轉服務覆蓋率來衡量產權實施的完善程度。經濟因素包括土地流轉租金，農戶作為價格的接受者，本文將村莊層面的土地流轉租金作為一個外生變量引入，用以探究經濟利益對治理結構轉型的驅動。文化因素包括人情往來。本文選取村莊層面的戶均春節、中秋節等節假日的人情收入占戶均總收入的比例來衡量人情文化的重要程度，這是因為逢年過節的社交活動是中國傳統文化，是維系關系社會的重要途經。

控制變量：本文引入了戶主、家庭、土地、村莊和地區5個層面的控制變量。參照以往研究，農戶的人口特征、經濟特征、土地稟賦、農業依賴性、區位條件等因素都會影響其土地流轉行為[24-25]，因此，在戶主層面，本文控制了性別、年齡和受教育程度，在家庭層面控制了家庭年收入和家庭農業勞動力占比，并控制了家庭承包地數量和經營地塊數等土地特征變量，村莊特征主要考慮當地的經濟發展水平、土地資源稟賦和基層治理狀況。在區域層面控制了省份虛擬變量，以消除由于區域異質性導致的遺漏變量問題。

具體變量定義與賦值見表1。

表1 變量描述性統計Tab.1 Descriptive statistics of variables

本文進一步探討了全國東、中、西部不同區域的異質性。從表2可知，在農地流轉契約的規范程度上，東部和西部地區較高，而中部地區明顯較低，同樣的，在農地交易對象上，中部地區高達76%的流轉都發生在本村村民之間，其次是西部地區有70%的流轉都發生在本村村民之間，東部地區同村流轉的比例最低。由此可見，農地流轉市場的治理結構存在明顯的區域異質性，東部地區更偏向契約治理，中部地區更偏向關系治理。

表2 分區域的變量均值Tab.2 The mean values of variables in different regions

4 實證結果與分析

4.1 基準模型回歸結果

據表3所示，農戶的流轉契約選擇與交易對象選擇呈現明顯的負相關性（-58.5%），即簽訂正式契約與熟人交易是相互排斥的，符合上文關于關系治理與契約治理存在相互替代關系的假說。在中國農村的熟人社會環境中，由于人際關系的差序格局，同樣會反映在契約選擇上的差序格局。一方面，農戶在面對缺乏人際信任的陌生交易對象時，愿意花費更大的力氣去設計和促成更完備的契約，以制度信任約束對方的行為；另一方面，在村莊內熟人間的土地流轉，交易相對靈活，雙方的人際信任可以彌補制度信任的不足，而簽訂較為正式和完備的契約，則可能損害交易的靈活性和雙方的關系。各解釋變量的回歸結果具體如下：

表3 總體模型回歸結果Tab.3 Overall model regression results

土地確權顯著促進農戶選擇正式契約，但對交易對象的影響并不顯著。一方面，隨著土地確權政策的推行，農戶的地權明晰程度和安全性不斷提高，降低了市場交易風險和交易成本，同時也改變了農戶的市場信念，使普遍的制度信任得以建立，從而使農戶更偏向于市場化的交易方式，促進農地流轉契約向正式化的方向發展。另一方面，土地確權未能顯著增加農戶與陌生人交易的概率，這是因為盡管土地確權政策有助于降低交易成本，轉變市場信念，但是交易范圍的拓展不僅僅取決于農戶的意愿，還取決于有沒有交易機會，該政策效應可能需要一個較長期的過程才能體現。產權的第三方實施的完善可以顯著促進農戶選擇正式契約的概率，并顯著減少熟人交易的概率。通過提供交易信息、政策宣傳解讀、價格評估、法律咨詢、協調和規范合同簽訂、監督流轉行為、調解土地糾紛等第三方服務，可以顯著降低市場的交易成本和交易風險，減少進行非人際關系化交易的障礙。同時有效的產權實施使農戶更傾向于選擇更正式的契約，這是由于正式的契約往往需要搭配第三方實施機制，才能提供有效的約束與激勵。村莊平均土地流轉租金的提高可以顯著提高農戶簽訂契約的概率，并顯著降低熟人交易的概率。當村莊層面的土地流轉租金提高時，會增加農戶的自利性動機和預期收益，使其更愿意去尋求與非熟人交易并簽訂正式的契約保障自身利益。村莊人情往來程度的增加會顯著增加農戶的關系型流轉行為，減少市場化流轉行為。人情關系是維系村莊內部關系的重要紐帶，當這種經濟聯系逐漸減弱時，村莊內部的社會網絡結構也不再緊密，使得關系型交易的基礎不再存在。

4.2 區域異質性分析

表4是分區域的Biprobit模型回歸結果。在東部地區，驅動農地流轉市場治理結構轉型的主要驅動力在于產權實施和經濟利益，而人情往來和產權界定對農地流轉市場治理結構的影響并不顯著。這是因為東部地區的經濟條件較好，土地流轉服務相對完善、租金也水漲船高，是主要的轉型驅動力。相較之下人情往來占家庭收入的比值較低，并不成為農戶決策的主要考量。同時，東部地區的土地確權率較低，產權界定的作用還未完全發揮。

表4 分區域的異質性分析Tab.4 Heterogeneity analysis in different regions

在中部地區，農地流轉市場治理結構轉型主要的驅動因素是產權實施、流轉租金和人情往來，而產權界定的影響并不顯著。中部地區的人情往來占家庭收入的比值較高，使得人情成為農戶決策的重要依據，也成為農地流轉市場治理結構選擇的重要影響因素。而中部地區的土地確權率并不高，產權界定的作用雖然大于東部地區，但還未完全體現。

在西部地區，農地流轉市場治理結構轉型主要的驅動因素是產權界定、產權實施和流轉租金。西部地區的農地流轉受政府和村集體的干預較多，產權實施的影響作用較東部和中部都更大，而且西部地區的土地確權進度相對較快，產權界定的驅動作用最為明顯。

5 研究結論與政策啟示

5.1 研究結論

本文以農地流轉治理結構轉型為核心構建了一個分析框架，以交易對象和流轉契約反應農地流轉的具體治理結構——關系治理與契約治理，從制度、經濟和文化三個層面分析了農地流轉治理結構轉型的內在機理。實證研究采用浙江大學中國農村家庭追蹤調查數據的數據，采用Biprobit模型分析了產權界定、產權實施、流轉租金和人情往來對農地流轉治理結構轉型的影響。主要研究結論如下。

第一，由于農村的熟人社會特性和農地市場的不完全競爭特性，使得目前農地流轉市場仍舊以關系治理為主，且關系治理和契約治理之間存在相互替代的關系。但隨著農地產權得到明晰界定與第三方實施、用益物權價值逐漸顯化、城鄉居民流動性不斷增加，農地流轉市場將向契約治理轉變。

第二，土地確權和產權的第三方實施促進了市場信念由人際信任向制度信任轉變，降低了市場交易成本和交易風險，進而推動了農地流轉由關系型交易向市場化交易轉型，使市場由分割走向整合。農地流轉租金是農戶選擇土地流轉方式的重要參照系，農地平均流轉租金上漲，促進市場信念由互惠性動機向自利性動機轉變，使構建正式規則的預期收益增加，從而促進農地流轉市場化轉型。人情關系等文化傳統是關系型交易的基礎，在人情觀念較少的村莊，社會網絡結構不再緊密，使得關系型交易的基礎發生變化，農地流轉市場的治理結構也會由關系治理演化為契約治理。

第三，農地流轉治理結構及其轉型邏輯存在明顯的區域異質性。東部和西部地區更偏向契約治理，中部地區更偏向關系治理。在驅動因素上，中部地區的人情文化傳統較深，阻礙了農地流轉的市場化轉型，西部地區的土地確權頒證率較高，發揮出了明顯的確權效應，產權實施和經濟利益則在東、中、西部都表現出較強的作用。

5.2 政策啟示

完善的農地產權制度是農地流轉市場的基石，不僅要保障產權明晰，還要構建有效的產權實施機制。一方面要保持土地承包關系穩定并長期不變，在妥善完成土地確權頒證工作的基礎上，做好二輪承包到期后再延長30年的政策銜接，減少產權不確定性；另一方面要完善土地產權的實施機制，構建農村土地交易平臺，降低市場交易成本。經濟利益是驅動農地流轉市場轉型的重要因素，要促進農地價值形成合理的價格參照系，提高農地流轉價格的透明度，引入公平的競爭機制和價格機制，使農地的價值得以顯化。文化觀念是農地流轉市場轉型的重要支撐，要協調好市場觀念與文化傳統之間的關系。建立有效的村莊治理體系，積極協調這些市場化理念與地方的習俗習慣之間的沖突，同時發揮誠實守信等優良的文化傳統對市場化改革的支持作用。

各地需因地制宜地推進農地流轉市場轉型。在經濟條件較好的東部地區，可以通過完善土地流轉服務，為農地流轉市場轉型開創條件；在人情文化觀念較濃厚的中部地區，關系型流轉有其存在的合理邏輯，應該持續推進農業勞動力轉移和市民化，為農地流轉市場轉型減少障礙。在確權進度較好的西部地區要積極鞏固確權成果，加強民眾產權意識，為農地流轉市場轉型奠定基礎。