促進(jìn)自然資源資產(chǎn)高效配置建設(shè)生態(tài)文明實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展

陳琛

新一輪國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，黨中央賦予自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”的“兩統(tǒng)一”職責(zé)。建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)管理體系，是落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的必然要求。

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），受到社會(huì)廣泛關(guān)注。日前，自然資源部自然資源所有者權(quán)益司負(fù)責(zé)人就此次開(kāi)展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)的相關(guān)情況進(jìn)行了解答。

問(wèn)：如何理解和把握“所有者職責(zé)”的科學(xué)內(nèi)涵和核心要義？

答：完整、準(zhǔn)確地理解和把握“所有者職責(zé)”內(nèi)涵和要義，是落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的前提，也是開(kāi)展所有者委托代理工作的重要遵循。

一是主張所有，這是履行所有者職責(zé)的前提和基礎(chǔ)。包括摸清自然資源資產(chǎn)家底，開(kāi)展清查統(tǒng)計(jì)和資產(chǎn)核算。對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、分布、用途、價(jià)值進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，并劃清邊界、確認(rèn)權(quán)屬。通過(guò)開(kāi)展自然資源確權(quán)登記，將全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體在登記簿上予以記載，明晰所有權(quán)人、所有者職責(zé)履行主體、代理履行主體及權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。

二是行使權(quán)利，這是履行所有者職責(zé)的核心。主要是著力實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的物權(quán)權(quán)能，包括占有、使用、收益、處分以及法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)能。制定全民所有自然資源資產(chǎn)處置、配置、特許經(jīng)營(yíng)等規(guī)則并組織實(shí)施。組織編制全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)、使用規(guī)劃，依法儲(chǔ)備、管護(hù)、合理利用資產(chǎn)。可選擇代理人行使相關(guān)權(quán)利。

三是履行義務(wù)，這是履行所有者職責(zé)的基本要求。所有者及其代理人在處置、配置全民所有自然資源資產(chǎn)時(shí)要符合國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制要求和節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，保障自然資源合理利用;遵循公平誠(chéng)信原則和市場(chǎng)規(guī)則，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，切實(shí)履行法律規(guī)定和民事雙方約定。

四是承擔(dān)責(zé)任，這是履行所有者職責(zé)的應(yīng)有之義。首先，國(guó)務(wù)院或其委托的部門應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告全口徑國(guó)有自然資源資產(chǎn)情況及管理情況。其次，所有者職責(zé)履行主體、代理履行主體承擔(dān)全民所有自然資源資產(chǎn)損害的發(fā)現(xiàn)、核實(shí)、追償和報(bào)告責(zé)任，當(dāng)所有權(quán)受到侵害時(shí)，有權(quán)依法請(qǐng)求賠償或作為原告提起訴訟。最后，如所有者職責(zé)履行主體、代理履行主體違反法律規(guī)定或雙方約定，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

五是落實(shí)權(quán)益，這是履行所有者職責(zé)的落腳點(diǎn)。主要是落實(shí)資產(chǎn)管護(hù)，實(shí)現(xiàn)保值增值，維護(hù)所有者權(quán)益。健全收益管理和分配機(jī)制，依法收繳國(guó)有土地、礦產(chǎn)資源等收益，并依法納入預(yù)算管理。公平分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益，履行自然資源資產(chǎn)出資人職責(zé)，享有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。建立考核評(píng)價(jià)制度，組織開(kāi)展評(píng)估、評(píng)價(jià)、考核工作等。對(duì)代理人進(jìn)行考核監(jiān)督，當(dāng)代理人越位、缺位時(shí)，可暫停代理并依規(guī)依紀(jì)依法追究相關(guān)責(zé)任。

問(wèn)：此次印發(fā)的《方案》包含哪些任務(wù)和內(nèi)容？總體要求和預(yù)期目標(biāo)是什么？

答：《方案》明確，針對(duì)全民所有的土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水、國(guó)家公園等8類自然資源資產(chǎn)（含自然生態(tài)空間）開(kāi)展所有權(quán)委托代理試點(diǎn)。一是明確所有權(quán)行使模式，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，部分職責(zé)由自然資源部委托省級(jí)、地市級(jí)政府代理履行，法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定。二是編制自然資源清單并明確委托人和代理人權(quán)責(zé)，自然資源部會(huì)同有關(guān)部門編制中央政府直接行使所有權(quán)的自然資源清單，試點(diǎn)地區(qū)編制省級(jí)和地市級(jí)政府代理履行所有者職責(zé)的自然資源清單。三是依據(jù)委托代理權(quán)責(zé)依法行權(quán)履職，有關(guān)部門、省級(jí)和地市級(jí)政府按照所有者職責(zé)，建立健全所有權(quán)管理體系。四是研究探索不同資源種類的委托管理目標(biāo)和工作重點(diǎn)。五是完善委托代理配套制度，探索建立履行所有者職責(zé)的考核機(jī)制，建立代理人向委托人報(bào)告受托資產(chǎn)管理及職責(zé)履行情況的工作機(jī)制。

《方案》提出，在各省（市、區(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)同步試點(diǎn)。到2023年，基本建立統(tǒng)一行使、分類實(shí)施、分級(jí)代理、權(quán)責(zé)對(duì)等的所有權(quán)委托代理機(jī)制，產(chǎn)權(quán)主體全面落實(shí)，管理權(quán)責(zé)更加明晰，資產(chǎn)家底基本摸清，資源保護(hù)更加有力，資產(chǎn)配置更加高效，收益管理制度更加完善，考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)初步建立，所有者權(quán)益得到有效維護(hù)，形成一批可復(fù)制可推廣的改革成果，為全面落實(shí)統(tǒng)一行使所有者職責(zé)、修改完善相關(guān)法律法規(guī)積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

問(wèn)：如何區(qū)分對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)與行使監(jiān)管權(quán)？

答：區(qū)分“所有權(quán)”和“監(jiān)管權(quán)”最根本的是要區(qū)分“基于所有權(quán)而進(jìn)行的管理”和“基于行政監(jiān)管權(quán)而進(jìn)行的管理”，明確兩種不同性質(zhì)管理行為的內(nèi)涵、差別，劃清二者邊界。

履行所有者職責(zé)的內(nèi)容包括統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一信息平臺(tái)等，側(cè)重的是資源資產(chǎn)管理、市場(chǎng)化配置、資產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)、資源的保護(hù)和利用，發(fā)揮好全民所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，不包含用途管制、執(zhí)法監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管等行政監(jiān)管職責(zé)。

試點(diǎn)要在系統(tǒng)梳理、總結(jié)、提煉的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全所有權(quán)管理的制度體系，更好地落實(shí)和維護(hù)所有者權(quán)益。

問(wèn)：如何處理好統(tǒng)一行使、委托代理和法律授權(quán)的關(guān)系？

答：考慮到現(xiàn)階段一些自然資源的行業(yè)管理與資產(chǎn)管理、所有者職責(zé)與監(jiān)管職責(zé)還存在交織，建立委托代理機(jī)制需統(tǒng)籌銜接好落實(shí)“統(tǒng)一行使”的總體要求和尊重現(xiàn)行法律法規(guī)及部門職責(zé)分工。

為此，《方案》提出，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。其中，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，部分職責(zé)由自然資源部委托省級(jí)、地市級(jí)政府代理履行，法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定。自然資源部要加強(qiáng)對(duì)統(tǒng)一履行所有者職責(zé)的統(tǒng)籌謀劃，制定統(tǒng)一規(guī)則，統(tǒng)一考核監(jiān)督，統(tǒng)一報(bào)告國(guó)有自然資源資產(chǎn)情況，以體現(xiàn)“統(tǒng)一行使”。

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)主體（全體人民）的全民性、客體（國(guó)有自然資源資產(chǎn)）的公共性、公益性決定了該所有權(quán)還承載著公共職能，不能簡(jiǎn)單等同于民法物權(quán)。可以說(shuō)，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)是具有顯著公權(quán)特征的民事權(quán)利。與此同時(shí)，所有權(quán)委托代理的客體是“所有者職責(zé)”，是一個(gè)包含了權(quán)能、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)的綜合概念，不宜單純套用民事或行政委托代理規(guī)范。

因此，在試點(diǎn)期間，以編制資源清單的方式委托所有者職責(zé)。委托人、代理人根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、工作職責(zé)以及委托代理事項(xiàng)依法行權(quán)履職，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

問(wèn)：試點(diǎn)中如何落實(shí)好市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的要求？

答：首先，履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，應(yīng)當(dāng)充分尊重自然資源資產(chǎn)價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律和供求規(guī)律等經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)在自然資源資產(chǎn)配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格市場(chǎng)決定、流動(dòng)自主有序、配置高效公平的高標(biāo)準(zhǔn)自然資源市場(chǎng)體系。

其次，政府主要制定規(guī)則，依法推進(jìn)土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，推動(dòng)各種自然資源資產(chǎn)使用權(quán)、用益物權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，完善自然資源資產(chǎn)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）、特許經(jīng)營(yíng)等政策，對(duì)自然資源資產(chǎn)使用權(quán)擴(kuò)權(quán)賦能、激發(fā)活力，健全自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)權(quán)利體系。

最后，不斷加強(qiáng)政府監(jiān)管，通過(guò)宏觀調(diào)控等政府公共管理手段更好發(fā)揮政府的作用，解決“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。（摘編自《中國(guó)自然資源報(bào)》2022年3月25日1版）