共有產權住房“棄選”問題研究

劉雙良　謝育珊

摘要：共有產權住房是對現行保障性住房的有益補充，但是目前仍存在“棄選”現象。以北京市為例，基于政策網絡理論的羅茲模型探究共有產權住房“棄選”現象的成因，進而提出優化路徑。應構建流動性政策網絡體系，打開閉合政策網絡，加大對議題網絡話語權的重視，完善立法監督體系，建立社會信任機制。

關鍵詞：政策網絡;共有產權住房;棄選;羅茲模型

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）01-0061-08 收稿日期：2021-12-24

1 共有產權住房“棄選”問題的提出及文獻回顧

共有產權住房作為我國住房保障體系的重要組成部分，其建設發展高度契合新時代“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”的要求。為解決社會“夾心層”群體住房難問題，2007年8月，我國首次在江蘇省淮安市推出共有產權住房，2014年12月，住房和城鄉建設部等六部委聯合發文，將北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安等6城市作為試點，進行共有產權住房的建設探索（見表1）。

對于抑制房地產泡沫、避免尋租、保障民生，共有產權住房的誕生意義重大。但是，從政策效果來看，共有產權住房目前仍存在“棄選”現象，特別是在大中城市表現更為突出。一方面，大中城市共有產權住房的計價基礎高，使得共有產權住房與一般商品房單價差距較小，保障對象向中等收入的“上夾心”人群傾斜，使得市場化趨勢明顯，導致不同購房群體需求錯位。同時，申購條件中的戶籍及社保要求會將部分剛需購房群體限制在政策保障范圍之外。另一方面，封閉的運行機制限制了共有產權住房的流動性，當目標群體具有較高的收入時，會更傾向選擇一般商品房，從而導致“棄選”現象的出現。購房者對共有產權住房提出了更高的要求，“棄選”現象與人民對美好生活的向往密切相關，分析共有產權住房的“棄選”現象與不同利益群體的異質化需求，可以厘清“夾心層”群體住房難問題的形成機理，從而明晰我國共有產權住房的優化路徑，減少“棄選”現象的產生。

既有研究對共有產權住房政策運行的探討主要集中于共有產權住房的功能定位、供給主體及循環流轉方面。劉雙良、石麗婷指出應明確共有產權住房的幫扶屬性，共有產權住房并非經濟適用房的延伸，要明確區別于傳統商品性住房。陳杰、胡明志認為在政策定位方面，共有產權住房要與商品房明確劃分，同時需注入市場力量，要從完善住房供應體系的角度定義共有產權住房。馬輝民、劉瀟指出要明確共有產權住房與其他保障類住房的區別，重視其產權比例及流轉模式等問題。陳思等提出引入市場定價模式，增加共有產權住房剩余份額產權擁有者數量，支持賦予購房人回購產權份額的權利，推動管理機構專業化和市場化運作。胡吉亞指出應引入多元住房供給主體，以多元梯度共有制度覆蓋更廣的目標群體，利用市場競爭盤活共有產權住房制度。李哲、李夢娜認為應嚴格限定年限約束條件，同時引導共有產權住房逐步由開放式向封閉式過渡。王微微、張魯青建議采用“適度開放、逐步封閉”的管理模式，倡導拓展退出渠道、循環使用住房資源。徐虹認為更有針對性的住房配建和合理的退出機制是修正政策偏差的關鍵。由上可知，已有文獻對共有產權住房政策在執行過程中呈現的問題、原因挖掘及對策研究等主要從靜態主體層面進行分析。基于此，本文在既有成果的基礎上，從各利益相關者的微觀角度出發，利用政策網絡理論對共有產權住房“棄選”的成因進行剖析并提出優化路徑。

2 政策網絡理論及對共有產權住房“棄選”成因的適用性分析

政策網絡理論是研究政策過程中多元利益主體之間的互動行為的分析體系。該理論作為一種解釋政府和多元利益相關者在公共政策過程中多重博弈關系和相互影響分析范式，目的在于調和宏觀國家-社會整體分析與微觀理性個體主義分析之間的矛盾。政策網絡理論誕生于美國，快速發展于英國和歐洲大陸。政策網絡用來比喻資源和利益權威性分配中各相關者的一種相互依賴的關系。主要理論發端可以追溯至多元主義與法團主義的爭議，在理論發展的進程中主要形成了三大流派：以微觀視角研究政策網絡中個體關系的美國學派;以中觀視角研究部門關系的英國學派;以宏觀視角探討國家和公民社會關系的歐洲學派。

英國學者羅茲（Rhodes）是政策網絡理論的代表人物。羅茲認為，政策網絡的影響要視互動組織相對的潛力而定，任何一個組織為了達成組織目標都需依賴其他組織的資源，故各個組織在博弈過程中自主的進行資源交換。基于該假設構建羅茲模型，將政策網絡劃分為五種類型：政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡和議題網絡。羅茲模型概括了各政策主體間相互依賴、相互影響與運動的過程。多元網絡主體間不斷產生互動關系，由于整合程度、成員類型、依賴方式及利益導向的差異又不斷產生沖突，逐漸呈現出非等級性、交互性的特點。

從共有產權住房政策的出臺、政策的執行再到“棄選”現象的產生，涉及多元利益主體，各利益主體相互依賴并且逐漸網絡化發展。由于各利益主體所擁有的資源不同，通過博弈實現自身利益訴求，該過程符合政策網絡理論中羅茲模型的理論假設。利用羅茲模型可以窺探共有產權住房“棄選”現象的深層原因，為調和多元網絡利益沖突提供解決思路。

3 北京市共有產權住房“棄選”現象成因的政策網絡理論分析

北京市保障性住房主要由經濟適用房、公共租賃房、限價房等構成，共有產權住房是對現行保障性住房的有益補充，體現出集居住功能、保障屬性與財產權利“三位一體”的住房功能屬性。2017年北京市頒布《北京市共有產權住房管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），制定了北京市共有產權住房規劃建設、審核配售、產權約定、監督管理的實施細則;同年頒布《北京市共有產權住房規劃設計宜居建設導則（試行）》（以下簡稱《導則》），對共有產權住房的土地供應、招投標管理、質量監管及社區營造等提出具體要求;為提升共有產權住房的宜居品質，2021年北京市在《導則》的基礎上進行修訂，對共有產權住房的社區環境、配套設施建設及戶型面積等方面內容進行優化補充，目前處于社會公開意見征詢中。共有產權住房的申購標準決定了意向申購人數，而產權比例、定價方式、退出機制、配套設施等綜合條件決定實際購買人數。在申購標準方面，北京市無家庭財產及戶籍限制，僅要求購房者在京無房且單身家庭年滿30周歲，非京籍家庭申購需在京連續繳納社保或個人所得稅滿60個月;產權比例方面，參照所在項目銷售基準價格占相近品質、相鄰地段的商品住房的比例;定價標準方面，要求低于同期、用地段商品房銷售價格;退出機制方面，購房者在取得房屋所有權后原則上5年內不得轉讓，取得不動產權證滿5年的個人所持有的份額可上市交易，但是交易對象需為其他符合共有產權住房申購標準的潛在購房者。

北京市政府預計在2017-2021年完成25萬套共有產權住房的供給，解決社會“夾心層”群體住房剛需問題。共有產權住房統一要求全裝修交房，充分體現其保障屬性。但實際效果與政策初衷存在一定偏差，呈現出了一系列“棄選”現象：在首次申購中，海淀區中鐵碧桂園項目29364戶家庭申購431套房源，到1536號所有房源才全部售出;大興區四季盛景園房源共2224套，2191戶符合申購條件的家庭在第一輪申購中僅選走28套;房山區金林嘉苑項目總套數1722套，4510戶申購家庭參與選房，最終共售出580套;房山區城志暢悅園564戶申購家庭共選走121套住房;金悅嘉苑3907戶申購家庭競爭1244套房源，僅60套住房被選走……為什么共有產權住房市場會出現“棄選”現象？運用政策網絡理論探索共有產權住房“棄選”現象的成因，可從共有產權住房政策的實施環境、結構及行為主體互動關系進行分析（見圖1）。

3.1 政策網絡理論的環境分析

與其他試點城市相比，北京市共有產權住房兼具市場與保障的雙重屬性。對其“棄選”現象的成因探究，可結合市場與制度雙環境進行剖析。

受市場經濟周期和供求關系影響，購房者申購共有產權住房的意愿與市場環境密切相關。例如，2008年的經濟危機使我國樓市處于低迷狀態，北京市推出的限價房也曾出現類似棄選現象。近年來新建商品房和二手房市場呈降價趨勢，增加了部分共有產權住房目標購買者持幣觀望的心理。另外，優質區位房屋的市場供給不足，是導致“棄選”現象的原因之一。北京市共有產權住房供地數據顯示，64.1%的共有產權住房位于郊區，但優質企業及教育資源多集中于城六區，購房者會結合通勤距離、房屋地價、住宅環境及配套設施等，對共有產權住房進行綜合評估。但共有產權住房就是為了解決符合條件的社會“夾心層”人口的住房問題，購房者通過與政府共同持有產權的方式以相對于市場較低的價格獲得固定居所，這就限定了大多共有產權住房的地段選擇。共有產權住房的制度環境包括政策制定與政策執行環境。政策制定過程中，在《辦法》的基礎上，住房管理部門對購房者的準入、退出條件等進行多次修訂，政策制定與政策執行均承擔較高成本，行政部門須與公民社會互動取得協助，以減小政策執行的阻力。當信息反饋渠道狹窄時，信息失真及延時反饋會在社會層面產生負面效應。

政策執行過程中，當由政策漏洞導致尋租現象出現時，民眾監督意識淡薄會導致“棄選”的破窗效應，共有產權住房制度的運行需要社會各界的監督，嚴格準入資格審查制度和住房退出制度，保障符合條件的住房消費者的權利，杜絕炒房現象的出現。

3.2 政策網絡理論的結構分析

將共有產權住房領域各行為主體置于羅茲模型中，政策網絡結構劃定（見表2）。

作為全局引導者的政策社群，負責共有產權住房政策規制的制定并指導實施，包括全國人民代表大會、國務院、住房和城鄉建設部、國有資產管理局、財政部、中國人民銀行等。該領域相對封閉，具有穩定性。專業網絡在政策網絡中是雙重推動者的角色，主要由各個層級政府住房政策研究室、人口研究中心、智庫、各高等院校相關領域專家學者等組成，為政策制定者提供咨詢服務。各個領域的專家運用自身知識，對政策進行軟化，使決策更加科學，是連接議題網絡與政策社群、府際網絡的橋梁。

府際網絡是政策的具體執行者，針對北京市共有產權住房，府際網絡涉及除國務院以外的地方各級人民政府（北京市政府、各區政府），負責落實政策社群制定的制度，并結合各區的實際情況制定具有地方特色的住房規則，為政策社群和議題網絡雙向服務，但府際網絡位于夾心地帶，常處于兩難境地。

生產者網絡在共有產權住房領域中扮演主動承擔者角色，主要涉及各類建筑商、房地產開發商等，該領域成員具有流動性。在政策指導下，生產者網絡通過競標的方式獲得土地使用權并完成共有產權住房的建造工作，對房屋質量負有直接責任。作為“經濟人”，生產者網絡追求個人利益最大化，網絡內部競爭與合作并存，北京市對共有產權住房要求精裝交付，若網絡內部規制對房地產開發商約束較為薄弱，則會對購房者維權和追責造成障礙。

議題網絡包括符合申請條件并購買共有產權住房的人群、符合申購條件但“棄選”的人群、不符合申購條件但有意向購買的人群及大眾媒體等，是共有產權住房領域內的主要參與者。與其他網絡相比，成員類型無限制，相互依賴程度低。由于其網絡結構松散的屬性，在共有產權住房政策執行過程中，議題網絡與政府、企業存在信息不對稱問題。

3.3 政策網絡理論行動者互動分析

在共有產權住房領域中，政策網絡模型內各行動者不斷互動產生聯系，逐漸網絡化發展。行為主體通過博弈實現自身利益，這種競爭大多數是非零和互動，即其他網絡利益的實現不會影響自身利益，一旦有成員追求零和利益，就會出現社會總成本上升而效率下降的現象。對政策網絡領域內各行動者的互動進行分析，探尋共有產權住房“棄選”現象的形成機理。

3.3.1 政策社群與府際網絡職責范圍不同

政策社群頒布共有產權住房政策，由各區政府依據屬地管理原則，結合本轄區具體情況進行共有產權住房的建設，由于政策社群與府際網絡的職責不同，在政策執行過程中易產生效果偏差。

首先，在資金劃撥方面，政策社群掌握財權，依據各區的具體現狀和預算劃撥動工經費，旨在盡快落實民生工程。各區政府作為具體政策的執行者和落實者掌握事權，對本轄區內的人口及供地情況擁有更詳實的資料。雖然政策社群已經明確了各項政策性住房的資金來源，但是在實際執行過程中，受經濟環境及房地產開發商議價能力的影響，專項資金數額與實際需求之間仍會存在缺口。其次，轄區內GDP數值往往是地方政府政績的一項重要評判標準，共有產權住房的建設不僅可以為本區招商引資，吸引人才，還可以拉動區內消費指數，刺激當地經濟增長，當共有產權住宅的樓盤建設與購房者需求不匹配時，會導致“棄選”現象的出現。

3.3.2 政策社群與議題網絡的需求矛盾

政策社群和議題網絡按照成員類型的緊密程度排列分布在羅茲模型的兩端。政策社群在聽取議題網絡需求的基礎上出臺共有產權住房政策，議題網絡在政策社群所提供的平臺上發表對現行政策的看法，由此循環修正，形成二者間互動關系。

一方面，共有產權住房政策社群以公共利益為導向保障人民的住房需求，在自住型商品房的基礎上，開始了共有產權住房的實踐性探索，共有產權住房誕生的初衷是為社會“夾心層”群體提供一種分段購買的方式，為城市的發展留住人才。但是，議題網絡對于住房的功能認定不僅涵蓋房屋居住的自然屬性，還涉及包括準商品性和增值性在內的經濟屬性，且隨著后工業時代的到來，傳統住房需求正在不斷面臨著價值觀的挑戰，共有產權住房購買者除了對居住環境、配套設施、交通狀況提出新的要求外，購房者享受的權利更為重要，落戶政策及配套學區的質量成為購房者的重要考量因素，兩級網絡的期望差異導致“棄選”現象的出現。從銀行角度分析，為建立樓市的長效調控機制，削減投機者牟利空間，貼息貸款政策要求共有產權住房首付款不得低于房產總價的30%，住房貸款最長可分25年還清，長期且持續的固定資金支出狀態會使理性購房者不會因為購買政策性住房而降低選房標準。

另一方面，政策網絡與議題網絡間認知受阻是導致政策執行偏差的另一個原因。金字塔形的管理模式易導致溝通困難，政策社群網絡內部相對封閉，購房者的需求在傳播過程中存在信息延時及失真等問題，使得決策層不能針對現實問題及時對政策作出調整。

3.3.3 房地產生產者網絡與府際網絡、議題網絡的利益沖突

房地產生產者在房屋建設過程中享受用地、貸款、稅收等優惠政策，同時需要承擔相應的社會責任。但其根本目的是追求項目帶來的經濟收益最大化，與共有產權住房政策層面的公共利益及議題社群的個人利益存在沖突，這是導致政策效果偏差的根源。

房地產生產者與政策網絡的互動過程中，《辦法》規定共有產權住由政府提供政策支持，由建設單位開發建設。共有產權住房的生產者是由各區政府依據本轄區供地政策和住房政策公開面向全社會招標，秉持公平公正的原則保障購房者的利益。包括建筑商、開發商在內的房地產生產者作為獨立的法人，在政府的許可下建設共有產權住房并對住房質量負責，充分賦予房地產生產者自主權。但是，目前我國對于房屋建造者、房地產開發商的法治約束停留在法規級別，并未上升到法律層面，高層立法與企業社會責任感的缺失使得共有產權住房的質量存在差異。

房地產生產者與議題網絡的互動過程中，依據《導則》規定共有產權住房應全裝修成品交房，這就要求房屋生產者充分考量房屋布局及屋內裝修。對于購房者而言，共有產權住房的出現使社會“夾心層”人口實現了住有所居的愿望，但二孩政策帶來的家庭結構的改變沖擊著傳統核心家庭模式，以兩室一廳為主要戶型的共有產權住房該如何應對家庭人口的變化？對于房地產開發商而言，新建商品房采用先建設再定價模式，共有產權住房則是先公布房價，再進行建設，如果前期預算不準確，后期裝修需要控制成本，會影響房屋質量及購房者消費體驗。

3.3.4 專業網絡對其他網絡的催化活動

專業網絡主要運用專業知識，通過調查研究政策環境和議題網絡的訴求，為政策社群和府際網絡提供政策咨詢，為共有產權住房生產者提供專業支持，從而間接地服務于議題網絡，充當政策制定和執行的催化劑作用。專業網絡在與其他網絡進行互動的過程中應秉持公平正義的態度，將客觀的研究結果呈現給各政策網絡。共有產權住房“棄選”現象的出現，也應辯證分析：一方面，該現象的出現說明政策制定與執行存在脫節現象，應及時放緩政策執行速度，依據實際情況進行調整。另一方面，“棄選”現象的產生也表明投機者的離場，對住房具有緊急需求的人群中簽率更高，真正還原了住房的居住屬性。

4 降低共有產權住房棄購率的對策建議

4.1 構建流動性政策網絡體系，因地制宜多層次規則設定

共有產權住房領域內各主體相互影響，共同推動共有產權住房的落實，在網絡化思維下，應該打破固態網絡壁壘，增強政策網絡的流動性。一方面，靈活設定共有產權住房準入退出機制。各地方政府應該依據本轄區內具體經濟情況、人員類型、設施配置等條件綜合考慮，在政策層的指導下充分的發揮自主能動性，對每個共有產權樓盤的準入退出機制進行個性化規定，將準入機制與區域發展相結合，增加高新技術人員的政策優惠，適當放寬準入條件;對非京籍人員申購比例依據區域人員結構靈活設定;增加對殘障人士共有產權住房保障政策。另一方面，房屋定價科學化。北京市共有產權住房總價雖然低于同等地段普通商品住房房價，但用每平方米的價格除以產權比例，其價格優勢并不顯著，甚至與普通商品住房持平，退出機制中不可贖回份額的限定，令共有產權住房更處于劣勢，房屋定價應明確其保障屬性，應與普通商品住房在價格上明確區分。

4.2 打開封閉性政策網絡，加大對議題網絡話語權的重視

要實現共有產權住房政策網絡共通，打開封閉性政策網絡。首先，建立意見反饋交流機制，加快政府信息化建設進程。5G技術的誕生為電子政務提供了優化契機，將遠程技術運用于政策網絡，利用云處理技術對議題網絡的反饋意見進行收集，利用大數據技術對群眾意見進行分析，為政策制定科學化提供支持，多方合作共建共有產權智慧社區。同時，相關保障部門應定期舉辦住房論壇和現場咨詢會等活動，了解人民真正訴求，向民眾介紹共有產權住房項目情況及定價依據等訊息，減小政策推行阻力。其次，將共有產權住房的建設與管理納入地方政府政績考核體系。重建考核指標，將共有產權住房的供地情況、房企狀況、特別是民意反饋量化匯總，對政府解決矛盾的效果進行評估，并作為考核依據，扭轉區域GDP增長作為地方政府主要參考指標的觀念，消除尋租動機。再次，鼓勵專業組織進入政策網絡。嘗試采取政府與非營利組織合作方式，引導更多專業組織，特別是民間組織參與建設，拓寬籌資渠道，盤活共有產權住房剩余房源。

4.3 完善立法與監督體系，構建責任分擔機制

在保證共有產權住房試點自主權的前提下，應出臺法律規制，以法律形式確立問責機制，完善共有產權住房法制保障體系。第一，住房管理部門要對房地產建筑企業組織培訓，并對住房質量進行全程監督，保障共有產權住房質量。第二，大眾媒體應加大對共有產權住房的建設情況的跟蹤報道，擴大購房者及人民大眾的知情權。第三，鼓勵第三方監督管理機構對共有產權住房從動工到交房進行全程評估，并向社會出具評估報告，便于社會各界對共有產權住房的建設進行監督。

4.4 發揮各資源擁有者優勢作用，建立社會信任機制

共有產權住房出現“棄選”現象的一個重要原因就是政策網絡各行為主體的配合聯動問題，政策網絡中每個角色都擁有不同的資源，政府應把握好方向，協調好各主體之間的利益關系，調動各行為主體的積極性，相互服務、優勢互補，使資源在各行為主體間良性循環。在此互動網絡中，相互信任是協商合作的前提，各行為主體應恪守職業道德，通過溝通建立社會信任機制，真正發揮共有產權住房的惠民作用。

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作者簡介：劉雙良，天津商業大學公共管理學院，教授。

謝育珊，天津商業大學公共管理學院，碩士研究生。

基金項目：天津市哲學社會科學規劃基金重點項目“京津冀城市群大中城市青年住房問題的成因機理、影響測度及政策優化研究”（TJGL21-021）。