紅河州農村土地承包經營權流轉問題研究

張潔陳升東

（1云南林業職業技術學院，云南昆明 650000；2云南省農業科學院農業經濟與信息研究所，云南昆明 650205）

黨的十七屆三中全會明確提出：“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”[1]。土地承包經營權流轉是指在農村土地承包期內，承包方以轉包、轉讓、出租、股份合作、互換等方式將承包土地的使用權流轉給第三方從事農業生產經營，以此發展多種形式的適度規模經營，促進土地資源最佳組合，實現農業生產效益最大化，但不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益[2]。本文對紅河州近10年來的相關數據進行對比，全面總結紅河州農村土地承包經營權流轉現狀，進而研究分析出紅河州農村土地承包經營權流轉面臨的問題，提出紅河州農村土地承包經營權流轉的對策。

1 紅河州農村土地承包經營權流轉概況

近年來，國家制定出臺的一系列農村土地流轉政策，在一定程度上推動了農村土地流轉。紅河州各地嚴格落實國家法律法規和中央、省的政策規定，進一步加大探索實踐力度，有效推動紅河州呈現農村土地流轉速度加快、流轉市場建立向前推進、適度規模經營發展、流轉管理進一步適應市場需要、流轉服務進一步完善的新趨勢、新特點。

1.1 土地流轉面積逐年增長

自2009年以來，紅河州農村土地承包經營權具體流轉情況如下：2009年流轉1.49萬hm2，2010年流轉 1.62 萬 hm2，2011 年流轉 1.95 萬 hm2，2012 年流轉 2.68 萬 hm2，2013 年流轉 2.88 萬 hm2，2014 年流轉 3.33 萬 hm2，2015 年流轉 4.84 萬 hm2，2016 年流轉 5.29 萬 hm2，2017 年流轉 5.91 萬 hm2，2018 年流轉 6.08 萬 hm2，2019 年流轉 6.18 萬 hm2，2020 年流轉6.71萬hm2，流轉面積呈逐年增長趨勢。

1.2 土地流轉類型多樣化

以2020年為例，紅河州農村土地承包經營權流轉總面積為6.71萬hm2，從流轉類型來看，出租5.62 萬 hm2、轉讓 0.08 萬 hm2、互換 0.45 萬 hm2、股份合作0.25萬hm2、其他形式0.31萬hm2，流轉模式呈現多樣化（圖1）。

圖1 2020年紅河州農村土地流轉類型

1.3 土地流轉去向呈現多元化

在土地承包經營權流轉規模效益的帶動下，流入主體日趨多元化，專業合作社、種植大戶、龍頭企業等流轉對象都在不斷進入土地承包經營權流轉領域之中。如2020年紅河州農村土地承包經營權流轉總面積（6.71萬hm2）中，流轉入農戶的有3.09萬hm2，流轉入合作社的有0.59萬hm2，流轉入企業的有1.89萬hm2，流轉入其他主體的有1.14萬hm2（圖2）。

圖2 2020年紅河州農村土地流轉去向

1.4 大面積土地流轉規模增大

以2020年為例，紅河州農村土地承包經營權土地規模經營在3.33 hm2以上的面積共2.79萬hm2，占總流轉面積的41.6%。其中，規模在3.33～6.67 hm2有0.67 萬 hm2，規模在 6.67～20.00 hm2有 0.51 萬 hm2，規模在 20.00～33.33 hm2有 0.21萬 hm2，規模在 33.33～66.67 hm2有 0.39萬 hm2，規模在 66.67 hm2以上有1.01萬hm2，大面積土地流轉規模增大（圖3）。

圖3 2020年紅河州大面積土地流轉規模

2 產權流轉交易市場運營情況

截至2019年，紅河州共建立農村產權流轉交易市場30個，其中縣級3個（開遠、彌勒、瀘西）、鄉鎮級27個。以2019年為例，全州農村產權流轉交易67宗，交易金額3 653.38萬元，其中：縣級市場流轉交易8宗，全部為土地經營權流轉交易，流轉面積為76.96 hm2，涉及農戶329戶，交易金額2 702.99萬元。鄉鎮級流轉交易59宗，交易金額950.39萬元，包括集體經營性資產租賃15宗，總金額162.41萬元；集體機動地、四荒地、養殖水面等資源流轉32宗，金額185.12萬元；土地經營權流轉7宗，金額444.1萬元；集體經營性建設用地使用權租賃共4宗，總金額為93.76萬元；集體工程建設項目招投標1宗，金額65.00 萬元（圖 4、圖 5）。

圖4 2019年產權流轉交易市場運營情況

圖5 2019年鄉鎮級產權流轉交易情況

3 主要做法及取得的成效

3.1 主要做法

一是創新經營模式，促進規模經營。紅河州針對農戶對土地的依賴程度，積極探索，努力實踐，不斷總結農業龍頭企業、種植大戶等各類新型農業經營主體在農村土地流轉過程中與農戶的利益聯結機制新做法和新經驗。比如：以云南宏升蔬菜種植公司為代表的“企業引領帶動”模式，即公司帶動農戶增收的模式，公司在瀘西縣中樞鎮大興村建立逾200 hm2的標準園示范基地，采取“公司+基地+合作社+農戶”的經營方式發展蔬菜產業；以云南天露果蔬公司為代表的“農業產業聯盟”模式，即公司與產業聯盟成員共贏的模式，公司在瀘西縣流轉土地后采用“產業聯盟”的合作經營形式，通過發展公司的產業聯盟成員，積極引進縣內外種植大戶、龍頭企業與公司簽訂產業發展聯盟協議，目前共有90余家聯盟成員與公司簽訂產業聯盟協議，涉及土地面積逾800 hm2。二是引導土地流轉，促進規模經營。紅河州部分市、縣結合自身農業生產經營實際，積極探索實踐農村土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，尤其是開遠市抓住試驗區政策，制定一系列獎勵引導措施。比如：有的地方鼓勵農村土地適度規模經營，種植大戶、農民專業合作社、農業龍頭企業等受讓方流轉土地達到一定面積，且在依法流入的土地上建立規模化、標準化生產基地的，優先給予基礎設施、農業產業建設等項目安排；有的地方鼓勵農戶以承包土地作價入股的方式，組建農民專業合作社、農業龍頭企業等，鼓勵社會團體、種植大戶、工商企業等牽頭組建龍頭企業和農民專業合作社。三是積極穩妥推進，努力化解矛盾糾紛。一方面，按照《農村土地承包法》等法律法規和各級黨委、政府工作要求，針對農村土地流轉工作中出現的一些新形勢、新情況、新問題，研究制定了一系列政策措施，有效處理農村土地流轉中的一些矛盾糾紛。另一方面，通過民主協商的方式，采取各種有效措施努力調解矛盾糾紛，積極探索行之有效的方式方法，妥善化解各類矛盾糾紛，營造農村土地流轉的良好環境。

3.2 取得的成效

一是健全完善了農村土地流轉的體制機制。紅河州探索實踐的土地流轉模式和規模經營的一些做法，極大地克服了小規模經營、分散經營的弊端，放活了農村土地承包經營權，從而使農村土地集體所有、農戶家庭承包經營的經營體制機制不斷得到升華和提升。二是提高了土地利用率。一方面，實現了規模化、集約化利用土地資源，大大提高了農業勞動生產率、農業效益和土地利用率。另一方面，理順了農民與土地的關系，激活了農村土地市場，使農民既可以獲得正常的土地使用收益，又可以自由地從事不同行業，大幅度提高了農民收入。三是優化了農業資源要素配置。土地承包經營權流轉，打破了以家庭為單位的土地投入、技術推廣等農業生產的制約，并大力吸引了先進技術、先進設備、工商資本等優質要素投入農業生產領域，促進了農村土地資源在土地經營者之間的合理流動。四是加速了農業結構調整和農業產業化經營。通過土地承包經營權流轉，把農民手中零星分散的土地使用權由經營能手集中連片，按照效益原則重新安排使用土地，進行統一規劃、適度開發、規模經營，促進了農業新技術的推廣和新品牌的創建，加速和提升了農產品生產基地、加工基地建設，推動了農業發展成片化、種植區域化、經營集約化、生產專業化。五是促進了農村剩余勞動力轉移。通過土地承包經營權流轉，解放了紅河州大批農業勞動力，使紅河州許多農民離開土地外出務工、經商，許多地方都改變了部分農民“亦工亦農、亦商亦農”的兼業化狀態，既優化了農村勞動力結構，又提高了勞動生產率；既有效避免了土地撂荒，又促進了農村城市化進程。六是增加了農民收入。多數流轉的耕地每畝年轉讓金最低的為幾百元，最高的達到1 000多元，農戶不用投入資金、勞力、技術就可以得到較為穩定的土地收入。另外，農民將土地以流轉的形式處理后，勞動力較強的青壯年男子外出打工，可獲得務工收入；勞動力較弱的婦女留在家里既照顧了老人、小孩，又可以為土地承租方打工，可獲得部分打工收入。

4 面臨的問題

近年來，紅河州各地積極探索了土地承包經營權流轉的一些模式和做法，取得了明顯成效，深受群眾歡迎，加快土地流轉已是大勢所趨。但土地流轉政策性強、涉及面廣、工作難度大，涉及農民切身利益和農村工作大局，加之紅河州土地承包經營權流轉尚處于積極探索階段，土地承包經營權流轉的一些問題需要高度重視，切實加以解決。

4.1 土地流轉價格與價格形成機制尚未形成

一是土地價格形成不規范。土地承包經營權流轉價格的形成，目前主要是集體組織、農民個人等土地所有者，私自將土地流轉給龍頭企業、種養殖大戶或其他土地承包方，雙方達成協議價格，但雙方達成的協議價格，并不是市場自發形成的價格[3]。二是土地價格運行不規律。農村土地承包經營權流轉中，由于土地價格的形成不規范，致使土地市場運行中價格信號失真，流入流出雙方有可能會因市場變化而發生糾紛。三是土地價格表現不客觀。區位是土地價格的重要決定因素，客觀的土地價格表現應該反映土地區位的變化，即區位條件好，土地價格高[4]；區位條件差，土地價格低。如何探索出科學、合理、易于計算、便于操作的土地流轉價格的構成、參考依據、確定方法等體制機制，是紅河州農村土地流轉面臨的主要問題。

4.2 農民自愿與土地規模流轉的矛盾突出

實行家庭聯產承包責任制后，國家采取按人口平均分配土地的辦法分配土地，由于紅河州人多地少的特殊情況，使得土地經營規模特別小，加之實行好壞搭配以及定期調整等，又造成地塊數量增加和分布零散[5]。這種多地塊、小面積、分散狹小的經營規模，不利于合理利用農業機械和水利設施，不利于實行合理耕作和采用先進技術，不利于調整作物結構和防止病蟲害，不利于保持優良品種的純度和品質，不利于增加農戶對土地的投入，必然造成農業的粗放經營和低效益，并且與現代市場經濟的大規模、集約化經營不相符[6]。另外，土地租金與農民自種收益有差距，小部分技術好、能力強的農戶所得收益比租給業主的收益要高，這部分群眾不愿意流轉土地，而業主在租賃土地后，無論是短期還是長期流轉土地，大多要進行規模、連片開發，有的業主甚至要修建一定的基礎設施和臨時性建筑，就必然要對土地進行整理，這將減少耕地面積和打亂原有農戶的土地承包界線，期限滿后難以如數復耕和原樣退還給農戶，使業主和農民心存疑慮。因此，如何科學、合理、公正、公開地對流轉的土地繪制圖紙、確權、登記存檔以及做好群眾的宣傳教育工作等需要進行深入思考和研究。

4.3 土地承包經營權流轉主體培育不夠

農業是受自然和市場雙重影響的弱質產業，投資量大、回報周期長、比較效益低，加上土地流轉價格提高，種子、農藥、化肥價格及人工工資全面上漲，經營成本大幅增加，經營性風險加大。業主對投資農業開發極為慎重，有實力的民營企業或業主參與土地流轉的比較少，引進外來流轉主體的難度相當大，本地業主大多資金弱、能力差、缺技術，對土地流轉心有余而力不足。如何加快培育土地流轉主體和規模經營主體、推動農業勞動者專業化分工、提高土地流轉實效，是當前需要進行深入思考的問題。

4.4 土地承包經營權流轉不規范現象比較突出

目前，紅河州土地流轉大多處于自發和無序狀態，缺少流轉的平臺和流轉的配套政策，普遍存在流轉主體錯位，合同約定不合規，流轉價格不合理，流轉信息不暢通、不對稱等問題，鼓勵土地流轉特別是規模流轉的激勵機制尚未形成[7]。另外，國家取消農業稅、實行糧食直補政策后，種糧效益提高，部分已流出土地的農戶想收回土地經營權，造成土地承包經營權流轉隨意性大、糾紛多、穩定性差，導致土地集中連片程度低，不利于推進適度規模經營。為此，如何高效有序規范土地流轉工作，特別是在法律和政策框架內有效規范土地流轉合同是當前急需解決的問題。

4.5 土地承包經營權流轉市場化程度低

土地承包經營權流轉屬于市場經營行為，但紅河州土地承包經營權流轉一部分是農戶間的自發流轉，一部分是通過上級領導牽線搭橋和熟人介紹的流轉，尚無土地承包經營權流轉中介組織和信息發布平臺等，出現了農戶有意轉出土地時找不到合適的租賃方，而需要土地的業主又難尋到中意的出租方的現象[8]，制約了土地承包經營權流轉。同時，大部分縣（市、區）、鄉（鎮）均未設立與土地承包經營權流轉相關聯的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構，監督管理機構不健全，制約了土地承包經營權流轉。因此，如何積極探索構建適應使用權市場化的土地管理體制，建設統一的土地有形市場和相應的信息、咨詢、預測等土地流轉市場體系需要進行深入思考。

4.6 土地承包經營權流轉服務體系還不夠完善

目前，紅河州土地流轉服務體系尚未建立健全，鄉（鎮）、村對土地流轉缺乏合理的引導和組織，沒有建立起資產評估、委托代理、法律咨詢、信息服務、流轉中介等服務機構，供求雙方很難找到一個合理的交易平臺，土地承包經營權流轉服務不到位，流轉程序復雜，嚴重阻礙了農戶流轉土地的積極性。尤其是社會保障體系方面讓農民群眾顧慮太多，而當前紅河州農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系還處在建設完善階段，很多農民主要還是依靠土地收入解決吃飯、看病、上學、養老等問題。另外，農村社會保障機制仍不夠完善，決定了農民不能輕易離開土地[9]。因此，需要對土地承包經營權流轉服務體系建設問題進行深入思考和研究。

5 推進紅河州農村土地承包經營權流轉的對策

5.1 建立健全土地流轉價格形成機制

結合紅河州州情和土地流轉的現狀、特點、規律、趨勢等，綜合分析研判農村土地流轉期限、流轉用途、當地近年來的平均流轉價格，結合各地實際，詳細制定農村土地流轉分級評估基準價格。在深入調研、認真分析研判的基礎上，詳細制定包括交通水利氣候條件、基礎設施條件、土地區位差異、近年來的土地流轉價格等因素在內的基準價格，為土地市場流轉雙方的公平交易提供科學依據。

5.2 增強農戶土地流轉的意愿

一是結合實際，采取多種形式、多種渠道，依據《土地管理法》《土地承包法》等政策法規，正面宣傳通過流轉土地增收致富的經驗和做法，讓農民了解政策，放心流轉。二是積極引導農民，正確處理好短期利益與長遠利益之間的關系，不斷提高農民組織化程度，從而使廣大農民真正成為土地承包經營權流轉的倡導者、參與者、實踐者，切實增強集中土地、運作土地的能力。三是加大農村剩余勞動力轉移。加強農民就業培訓、技術培訓力度，讓農村剩余勞動力有更多的就業機會和就業技能，使大量農村人口離開土地和農村，不斷向城市和第二、三產業轉移，努力為農村土地承包經營權流轉創造條件[10]。

5.3 完善農村土地流轉投融資政策

積極鼓勵土地流轉大戶（企業）為生產的畜牧產品、農作物產品購買保險，降低規模經營給經營業主帶來的意外災害風險。采取農業產業化資金引導性參股、財政貼息、農民或鄉鎮企業共同出資等方式，探索建立農民貸款擔保組織，加大對農業的支持和扶持力度。建立健全投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的土地流轉投融資機制，為現代農業發展提供資金保障。健全農村金融體系建設，加大各級財政扶持力度，對提供土地承包經營權流轉金融服務的各類金融機構給予政策支持和稅收優惠。

5.4 加快培育土地流轉主體

整合現有零星散戶成為經營大戶，以大戶帶動土地流轉、以土地流轉吸引大戶開發；充分發揮資源和產業優勢，應當堅持“內育”與“外引”并重，著力培植發展農業龍頭企業[11]；引導農村能人領辦專業合作社，鼓勵專業技術人員創辦各類專業合作社；強化對土地流轉主體的資金扶持力度，對于保障農戶增收效果顯著、引導農戶流轉土地較多的經營業主給予適當獎勵，并從稅收政策、扶持資金、技術指導等方面給予傾斜；不斷增加農業基礎設施投入，提升農業機械化水平，增強社會化服務功能，加速推動農村土地流轉進程。

5.5 完善土地流轉社會化服務體系

一是成立農村土地承包經營權流轉服務中心，及時登記匯總可流轉土地的價格、數量、交通、區位、氣候等信息資料，定期或不定期對外發布土地資源信息，不斷強化市場需求雙方的溝通聯系，努力提高土地流轉交易的成功率。二是建立健全業主經營準入機制，加強對農民專業合作社、種植養殖業大戶、農業龍頭企業等規模經營大戶的資質審核，確保土地流轉的利益最大化。三是建立健全土地規模經營激勵機制，對土地經營業主從事種養業規模經營和農業基礎設施建設的，政府應當在政策、資金、項目安排上給予傾斜。四是建立健全土地仲裁運行制度，積極提供調解、仲裁方面的服務，妥善處置土地流轉中的各類矛盾糾紛。五是建立財政專項獎補資金，適當獎勵積極引導農戶流轉土地較多、增收效果顯著的鄉鎮和行政村；適當獎勵通過土地承包經營權流轉合作方式集中農戶土地進行規模經營的農民專業合作組織、龍頭企業、種養大戶等，并從政策、項目、資金、技術等方面給予適當傾斜。

6 結語

目前，“三農”問題已成為制約我國社會經濟發展的瓶頸，如何有效促進農村土地承包經營權的流轉成為解決“三農”問題的關鍵[12]。在我國農村現行土地制度的基礎上，推進土地承包經營權的合理流轉，有效解決土地承包經營權流轉中存在的問題，使土地承包經營權的流轉能夠更好地適應各種不同客觀情況和不同發展層次需要，是提高農業經濟效益的有效形式，是促進農業科技進步、加快農村產業結構調整的必然選擇，是加快農村勞動力轉移、更好更快地推進城鎮化進程的重要手段，既可以解決大量農民因外出務工而無力耕種農田的矛盾，又能把農民手中的土地集中起來，在保護承包戶利益的基礎上[13]，保持土地與勞動力等生產要素的優化組合，為農業集約化經營創造條件，從而可大規模進行農業生產，實現效益的最大化，加速中國農業現代化和全球化步伐。