我國平臺經(jīng)濟監(jiān)管的不足及完善路徑

田浩明 王波

摘? ?要：近年我國平臺經(jīng)濟迅猛發(fā)展，但監(jiān)管中存在監(jiān)管理念曲解與異化、監(jiān)管規(guī)則分散與滯后、共同治理監(jiān)管體系尚未建立、監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法能力較低等問題。這既有平臺經(jīng)濟特殊結(jié)構(gòu)之內(nèi)部成因，也有監(jiān)管理念與制度滯后之外部成因。借鑒域外平臺經(jīng)濟監(jiān)管經(jīng)驗，應審慎包容監(jiān)管與強監(jiān)管的理念并行，推進監(jiān)管規(guī)則的整體協(xié)調(diào)與動態(tài)靈活，構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的監(jiān)管體系，提升監(jiān)管機構(gòu)與執(zhí)法人員的專業(yè)性。

關(guān)鍵詞：平臺經(jīng)濟;審慎包容;強監(jiān)管;反壟斷;多元協(xié)調(diào);算法數(shù)據(jù)

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.04.006

中圖分類號：D922.29? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? 文章編號：1003-9031（2022）04-0041-09

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅速發(fā)展，人類社會進入數(shù)字經(jīng)濟時代。平臺經(jīng)濟建立在信息編程技術(shù)上，便于社會資源配置的數(shù)字建構(gòu)，是區(qū)別于傳統(tǒng)集市、大型商超等實體平臺、依托于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)而建立的便于不同社會群體相互交流的基礎(chǔ)設施。簡言之，平臺經(jīng)濟是基于數(shù)字信息技術(shù)，由平臺支撐、數(shù)據(jù)整合、算法協(xié)同的不同經(jīng)濟單元所構(gòu)成的新型經(jīng)濟系統(tǒng)。隨著平臺經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，不同領(lǐng)域的平臺壟斷格局初具規(guī)模，并呈現(xiàn)出不斷加強的趨勢。

一、我國平臺經(jīng)濟監(jiān)管的不足

（一）監(jiān)管理念曲解與悖論

平臺經(jīng)濟實質(zhì)是在現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術(shù)的支撐下，代表更強生產(chǎn)力的資源配置方式。通過平臺本身優(yōu)勢，借助商業(yè)流通過程中數(shù)據(jù)匯聚與整合，有效減輕傳統(tǒng)經(jīng)濟模式下信息的不對稱性，實現(xiàn)市場交易主體間的信息對接。實踐中平臺在逐利本能下自身缺陷不斷放大，我國平臺經(jīng)濟依然面臨諸多監(jiān)管困境。

“包容審慎監(jiān)管”是平臺經(jīng)濟監(jiān)管堅持的一項基本原則，但實踐中存在錯誤解讀，把其等同于“弱監(jiān)管、不監(jiān)管”。在平臺經(jīng)濟發(fā)展早期，監(jiān)管部門未能有效識別平臺經(jīng)濟的新特點與新模式，對于超出認知水平的平臺經(jīng)濟，采用傳統(tǒng)監(jiān)管手段可能將平臺扼殺在搖籃里，而弱監(jiān)管甚至不監(jiān)管則是給予平臺足夠的成長與發(fā)展空間，因此平臺經(jīng)濟模式得以迅速蓬勃發(fā)展，使我國在互聯(lián)網(wǎng)與數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)彎道超車，成為與美國比肩的互聯(lián)網(wǎng)科技大國和應用大國。由于原先審慎監(jiān)管理念的慣性以及擔心增強監(jiān)管阻礙創(chuàng)新和經(jīng)濟增長，致使平臺監(jiān)管問題日漸突出，如平臺“二選一”大數(shù)據(jù)殺熟以及隱私數(shù)據(jù)泄露等。

我國計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以來經(jīng)常出現(xiàn)的典型問題——“一管就死，一放就亂”的監(jiān)管悖論在平臺經(jīng)濟的監(jiān)管中也呈現(xiàn)出來。“一管就死”有兩個衍生的具體表現(xiàn)：一是“層層加碼”，二是“一刀切”。“一放就亂”也有兩個衍生的具體表現(xiàn)：一是“放手不管”，二是“以罰代管”甚至“鼓勵式處罰”。以上諸多問題導致對平臺違法違規(guī)行為難以形成有力威懾，有損法治的公平、恒定、權(quán)威和可預期。需要強調(diào)的是，雖然對平臺經(jīng)濟進行監(jiān)管強調(diào)發(fā)揮政府作用，但進行監(jiān)管的初衷是為市場充分發(fā)揮決定性的調(diào)節(jié)作用營造良好環(huán)境。監(jiān)管應當嚴格執(zhí)行法律規(guī)定，加強對《反壟斷法》的解釋與適用問題。

（二）監(jiān)管規(guī)則分散與滯后

監(jiān)管規(guī)則的分散性與平臺經(jīng)濟的跨領(lǐng)域化形成鮮明的對比。數(shù)字經(jīng)濟具有跨領(lǐng)域、跨地域、跨部門的特征，以互聯(lián)網(wǎng)為支撐平臺，以數(shù)據(jù)、算法為核心要素，現(xiàn)有法律制度仍遵循傳統(tǒng)經(jīng)濟形態(tài)下的法律框架，并沒有相應的法律與之直接匹配;法律調(diào)整的范圍已不是立足于單一領(lǐng)域或部門，分散的監(jiān)管與數(shù)字經(jīng)濟存在潛在的不協(xié)調(diào)，因此應減少因各部門法立法意圖的差異而引起法律間的沖突。平臺在新型經(jīng)濟中扮演著多重角色，按市場活動的不同階段可分為技術(shù)研發(fā)者、市場參與者以及規(guī)則制定者。監(jiān)管規(guī)則沒有針對平臺不同角色分類規(guī)制，亦缺少不同階段監(jiān)管規(guī)則的銜接。

監(jiān)管規(guī)則的滯后性與平臺經(jīng)濟的快速更迭形成鮮明的對比。立法更新的滯后性。在數(shù)字經(jīng)濟時代社會經(jīng)濟系統(tǒng)具有更強的動態(tài)性，產(chǎn)業(yè)更迭速度較以往更加迅速，社會關(guān)系變化更為快速，因此法律滯后性進一步放大，大部分法律是為應對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展而被動制定，缺少應有的主動性和前瞻性。立法技術(shù)的滯后性。數(shù)字經(jīng)濟得益于信息技術(shù)的快速發(fā)展，是以技術(shù)手段架構(gòu)平臺、以算法技術(shù)為依托、促進各領(lǐng)域數(shù)據(jù)快速流動的新型經(jīng)濟模式，其引發(fā)經(jīng)濟發(fā)展新浪潮的同時也帶來數(shù)據(jù)確權(quán)、信息泄漏、算法濫用等一系列新問題，因此必須提升立法技術(shù)以應對新技術(shù)的發(fā)展要求，前瞻性地預測數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，架構(gòu)適應數(shù)據(jù)、平臺、算法的三維結(jié)構(gòu)的法律框架，減輕立法技術(shù)滯后對數(shù)字經(jīng)濟的阻礙，以發(fā)揮法律對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。

（三）科學監(jiān)管體系尚未建立

以縱向監(jiān)管為主，尚未構(gòu)建有效的共同監(jiān)管體系。現(xiàn)有的監(jiān)管體系是建立于分散化、片狀化的傳統(tǒng)行業(yè)劃分基礎(chǔ)上，不同行業(yè)的界限差異導致監(jiān)管理念與監(jiān)管措施的不同。傳統(tǒng)的監(jiān)管機構(gòu)對傳統(tǒng)經(jīng)濟的監(jiān)管呈現(xiàn)縱向監(jiān)管的特點，但平臺經(jīng)濟具有跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、整體化、技術(shù)化的特點，其憑借積累的龐大用戶規(guī)模開展跨界活動，一個平臺市場活動可能遍布社交、金融、網(wǎng)購等諸多方面，單獨監(jiān)管機構(gòu)很難對平臺經(jīng)濟問題及時回應與監(jiān)管，因此對平臺監(jiān)管不僅要改變傳統(tǒng)縱向監(jiān)管特點，還亟需諸多監(jiān)管機構(gòu)協(xié)同合作。在尚未明確監(jiān)管責任的前提下，多部門共同監(jiān)管可能導致責任推卸，產(chǎn)生監(jiān)控領(lǐng)域的空白地帶，導致監(jiān)督成本過高而效率低下。

以事后監(jiān)管為主，尚未構(gòu)建有效的事前監(jiān)管體系。互聯(lián)網(wǎng)平臺是一個動態(tài)開放的生態(tài)系統(tǒng)，事后監(jiān)管不能及時糾正平臺經(jīng)濟前期違法違規(guī)行為，對其引發(fā)的橫跨多領(lǐng)域、超大體量的金融系統(tǒng)風險無法及時防范。事后對平臺違法行為糾正要投入大量人力與財力，亦會對平臺上經(jīng)營者與消費者造成損失，增加監(jiān)管執(zhí)法成本和經(jīng)濟成本。

以政府監(jiān)管為主，尚未構(gòu)建有效的“他律—自律”互補的監(jiān)管體系。平臺企業(yè)擁有構(gòu)建者與管理者的雙重身份。其作為平臺搭建者、用戶數(shù)據(jù)擁有者以及算法技術(shù)使用者，為平臺參與者與使用者提供橋梁，應充分發(fā)揮平臺生態(tài)價值與利益協(xié)調(diào)的角色，而非憑借構(gòu)建優(yōu)勢攫取不當利益和獨占超額價值。其作為平臺管理者，有義務采取符合交易安全的技術(shù)和制度，對交易秩序與用戶交易行為積極監(jiān)督，本身具有一定的自我規(guī)制機能。然而，目前平臺企業(yè)的自我監(jiān)督及責任劃分尚未明確化，導致平臺自律規(guī)制作用不能充分發(fā)揮。

（四）監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法能力較低

平臺經(jīng)濟違法行為在技術(shù)支持下隱蔽性增強，許多行為無法從表面直接發(fā)現(xiàn)。如平臺利用算法技術(shù)，對消費者進行個性化推介與定價，侵犯消費者的消費選擇權(quán);通過算法操縱商家聲譽排名機制，使其偏向平臺的關(guān)聯(lián)業(yè)務而排斥競爭對手業(yè)務，歧視性對待平臺商家，扭曲公平市場競爭;不同平臺借助算法隱形互動，利用復雜多變的編碼程序達成合謀，隱去信息交互痕跡。算法上的共謀與傳統(tǒng)市場交易中的共謀表現(xiàn)雖然不同，但其在本質(zhì)上是相同的。二者不同之處在于算法共謀根據(jù)算法實施共謀，呈現(xiàn)出穩(wěn)定性強、透明性弱等新特點，如果不進行數(shù)據(jù)分析及實證研究，很難察覺到算法的存在。

平臺經(jīng)濟高度動態(tài)變化使得監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)的介入時機選擇也變得極其復雜。執(zhí)法介入過早可能阻礙市場良性競爭，不利于新興平臺的發(fā)展;執(zhí)法介入過晚又會導致平臺壟斷對市場進入的阻礙。如何在恰當?shù)臅r機介入將直接影響監(jiān)管的最終效率與質(zhì)量。

互聯(lián)網(wǎng)橫跨領(lǐng)域眾多，具有混業(yè)經(jīng)營和很強的技術(shù)性與專業(yè)性，對平臺經(jīng)濟違法壟斷進行認定需專門知識和技術(shù)，也亟需引入經(jīng)濟學等其它專業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)分析，如何利用算法技術(shù)和人工智能精準識別平臺之間精密復雜的壟斷行為成為監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法難點。如2017年歐盟對谷歌發(fā)起反壟斷調(diào)查中，執(zhí)法機構(gòu)面對谷歌公司采取操縱搜索導向的算法技術(shù)，花費多年時間才從龐大的搜索數(shù)據(jù)中確定其濫用市場支配地位的壟斷行為。

我國監(jiān)管部門的執(zhí)法工具及執(zhí)法知識仍根植于傳統(tǒng)經(jīng)濟體系中，缺乏關(guān)于平臺經(jīng)濟的專門知識與技術(shù)，缺乏互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、法學、經(jīng)濟學等復合型人才儲備，因此無法對平臺違法違規(guī)行為有效監(jiān)管，易造成監(jiān)管實踐中的誤判甚至過度監(jiān)管。

二、平臺經(jīng)濟監(jiān)管不足的致因分析

（一）內(nèi)部成因：平臺經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)特殊

平臺經(jīng)濟不單單依托于互聯(lián)網(wǎng)平臺自身，而是在平臺、數(shù)據(jù)、算法三種技術(shù)交叉支持下得以迅猛發(fā)展。在平臺、數(shù)據(jù)、算法的三維結(jié)構(gòu)中，平臺作為組織基礎(chǔ)，聚攏聯(lián)接了社會各參與方，搭建并維持平臺生態(tài)系統(tǒng);數(shù)據(jù)是平臺進行生產(chǎn)創(chuàng)新的“關(guān)鍵原料”，社會各參與方在平臺互動的同時，為平臺創(chuàng)造了大量的數(shù)據(jù)，作為現(xiàn)代生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)成為平臺企業(yè)的巨大資產(chǎn);算法成為平臺提供分配與預測的技術(shù)支撐。平臺在大量數(shù)據(jù)的支撐下，運用算法技術(shù)挖掘數(shù)據(jù)價值，對取得的用戶數(shù)據(jù)進行分析、預測，以增強平臺的競爭力。因此，在平臺所主導的三維結(jié)構(gòu)中，平臺與平臺商家、消費者用戶呈現(xiàn)出明顯的力量不對等性，各參與方的基本權(quán)益無法得到充分保障。

在與消費者的關(guān)系中，平臺對消費者擁不對等的數(shù)據(jù)優(yōu)勢和信息資源。消費者在平臺所搭建的市場范圍內(nèi)的任何經(jīng)濟活動都會留下蹤跡并產(chǎn)生數(shù)據(jù)，平臺在對數(shù)據(jù)分析后建立用戶形象并根據(jù)用戶消費偏好結(jié)合平臺經(jīng)營者的出價排序個性化推送。但伴隨市場激烈競爭以及平臺牟取更多利益的動機，電商平臺時常做出侵犯消費者的隱私權(quán)與選擇權(quán)等行為。

在與平臺經(jīng)營者的關(guān)系中，平臺的“雙重角色”也導致其與平臺商家地位的不平等。平臺作為市場的搭建者與管理者，為平臺內(nèi)經(jīng)營者提供與消費者的溝通橋梁，其本身也是市場競爭的參與者，往往利用優(yōu)勢而進行“自我優(yōu)待”。在數(shù)字經(jīng)濟背景下，平臺自我優(yōu)待行為在很大程度上被放大，相比傳統(tǒng)企業(yè)自我優(yōu)待行為，其對消費者及平臺內(nèi)經(jīng)營者的影響更加巨大。

（二）外部成因：監(jiān)管理念與制度滯后

基于傳統(tǒng)經(jīng)濟模式建立的監(jiān)管理念與制度難以適應平臺經(jīng)濟的發(fā)展。傳統(tǒng)對待市場新生事物的監(jiān)管理念是在規(guī)范后鼓勵創(chuàng)新，強調(diào)政府監(jiān)管作用，以防范新生事物破壞、擾亂市場秩序。在數(shù)字經(jīng)濟背景下，平臺所提供的產(chǎn)品與服務本身具有非同質(zhì)化的特征，平臺經(jīng)濟系統(tǒng)打破了傳統(tǒng)的行業(yè)結(jié)構(gòu)、重新定義了市場邊界，因此傳統(tǒng)強調(diào)的市場份額和持續(xù)時間不應作為不變的衡量標準，更應關(guān)注市場進入的開放程度和行業(yè)門檻的高低。

2017年《政府工作報告》提出對待平臺經(jīng)濟審慎包容原則。審慎包容監(jiān)管主要指政府對新經(jīng)濟領(lǐng)域采取包容的態(tài)度與審慎的監(jiān)管方式，為新經(jīng)濟的發(fā)展提供寬松的環(huán)境，充分尊重市場在資源配置中的決定性作用。在該原則指導下，我國平臺經(jīng)濟取得空前的發(fā)展并在世界互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟中占據(jù)巨大份額。

在數(shù)字經(jīng)濟背景下平臺經(jīng)濟規(guī)模迅速擴張。不同于傳統(tǒng)市場，平臺具有雙邊性，起著承擔連接平臺兩端用戶的橋梁作用。伴隨用戶數(shù)量的增加，平臺得以從雙邊市場延申擴展到多邊市場，較以往傳統(tǒng)企業(yè)的擴張有明顯不同。傳統(tǒng)企業(yè)擴張與其原有業(yè)務緊密相關(guān)，呈現(xiàn)橫向或縱向的特點，但平臺市場的擴張可與原先業(yè)務沒有太大的相關(guān)性，可廣泛滲透醫(yī)療、教育、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等社會各領(lǐng)域，推動社會經(jīng)濟生態(tài)快速更新。作為傳統(tǒng)監(jiān)管主體，習慣于傳統(tǒng)線下經(jīng)濟監(jiān)管的政府面對跨領(lǐng)域、多元化、技術(shù)強的數(shù)字經(jīng)濟呈現(xiàn)出嚴重的局限性，其監(jiān)管人員的知識結(jié)構(gòu)及對數(shù)字經(jīng)濟的了解滯后于數(shù)字經(jīng)濟的更迭。在監(jiān)管執(zhí)法過程中，因為監(jiān)管理念影響下的技術(shù)與方式的滯后，極大阻礙平臺經(jīng)濟的發(fā)展。

三、域外平臺經(jīng)濟監(jiān)管動態(tài)

（一）美國：監(jiān)管理念從“審慎包容監(jiān)管”向“強監(jiān)管”轉(zhuǎn)變

美國對平臺經(jīng)濟的監(jiān)管經(jīng)歷由審慎包容到逐漸嚴厲的態(tài)度轉(zhuǎn)變。新自由主義和芝加哥學派自二十世紀六七十年代便成為美國政府監(jiān)管的理論支撐，無論是民主黨還是共和黨政府執(zhí)政，“強調(diào)市場主導作用，減少政府干預”的自由經(jīng)濟學派始終占據(jù)主導地位。芝加哥學派認為，應當審慎考察企業(yè)競爭行為，提高壟斷行為的認定標準，沒有真正和永遠的壟斷，科技才是不斷推動經(jīng)濟增長的力量，政府介入會阻礙科技的進步。甲骨文、Google、Facebook、微軟這樣的平臺企業(yè)之所以能夠發(fā)展成為萬億美元的巨頭，正是芝加哥學派審慎包容的監(jiān)管理念給平臺企業(yè)發(fā)展提供了寬松的氛圍。然而，在經(jīng)歷過去長達四十多年的寬松監(jiān)管之后，美國經(jīng)濟正面臨著嚴重失衡問題，五大平臺巨頭的市場估值已經(jīng)超過6萬億美元，經(jīng)濟不平衡問題進一步激化美國社會階層的分裂。在美國政府監(jiān)管占據(jù)主導地位的芝加哥學派已經(jīng)明顯暴露出無法修復的嚴重缺陷。新布蘭迪斯學派認為，新自由主義的反壟斷框架已經(jīng)不再適用于數(shù)字經(jīng)濟時代。

在監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變的帶動下，美國監(jiān)管機構(gòu)對各領(lǐng)域平臺的監(jiān)管也逐漸向嚴厲轉(zhuǎn)變。20世紀初，美國聯(lián)邦司法監(jiān)管部門和20個州政府一起對微軟提起的反壟斷司法審查以及2011年、2013年美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會對谷歌公司的反壟斷訴訟最終都以和解而告終。但近幾年美國改變以往寬松的態(tài)度，加強了對平臺經(jīng)濟監(jiān)管力度。2019年，聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部、眾議院以及多個州總檢查官分別對谷歌、臉書、蘋果和亞馬遜等平臺巨頭的反壟斷調(diào)查。2020年，谷歌和臉書遭到美國司法部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會及各州分別發(fā)起的五起反壟斷訴訟。拜登政府也延續(xù)了此反壟斷趨勢，正醞釀多項針對科技巨頭的反壟斷法案，以加強政府反壟斷執(zhí)法、收緊并購規(guī)則、拆分科技公司的數(shù)字平臺和其他業(yè)務線等。

（二）歐盟：一貫的嚴格監(jiān)管與兩部數(shù)字服務法案

歐盟對互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟一貫秉持嚴格監(jiān)管態(tài)度。歐盟市場具有分散性，本土平臺發(fā)展規(guī)模較小，受美國蘋果、臉書、谷歌等外來大型平臺沖擊嚴重。因而對超大型數(shù)字平臺的監(jiān)管活動嚴苛，更加重視市場健康的競爭秩序與對弱勢群體利益的保護。在立法層面始終貫徹嚴格的監(jiān)管理念，先后頒布《歐盟小企業(yè)法案》《通用數(shù)據(jù)保護條例》以及《電子商務指令》等法律規(guī)范，強化對大型數(shù)字平臺的監(jiān)管力度;在司法層面監(jiān)管審查的力度與范圍不斷擴大，對數(shù)據(jù)泄漏、算法共謀等新現(xiàn)象不斷納入監(jiān)管審查領(lǐng)域;在執(zhí)法層面積極運用監(jiān)管手段，對大型平臺企業(yè)的違法行為頻頻開出巨額罰單，執(zhí)法手段也不斷更新。

2020年12月15日，歐盟委員會推出《數(shù)字服務法》和《數(shù)字市場法》兩部草案，旨在打破數(shù)字平臺企業(yè)的壟斷，推動歐洲平臺經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。《數(shù)字服務法》從數(shù)字服務的范疇出發(fā)，通過對平臺內(nèi)容、商品和服務等維度劃分，明確在線平臺的責任和義務，構(gòu)建和強化對平臺用戶基本權(quán)益的保護機制;《數(shù)字市場法》界定了“守門人”概念和義務，突出對“守門人”的監(jiān)管與限制，以防止平臺巨頭差異化對待企業(yè)和消費者，造成不公平的競爭環(huán)境。兩項草案所規(guī)定的內(nèi)容側(cè)重點不同，但其核心都旨在為平臺商戶及消費者創(chuàng)造一個健康有序、公正開放的市場環(huán)境。這也將不利于亞馬遜、蘋果、谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在歐盟拓展市場。根據(jù)《數(shù)字服務法》和《數(shù)字市場法》兩部法案提議的規(guī)則，谷歌、臉書、亞馬遜和蘋果等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺需共享數(shù)據(jù)，并禁止在平臺上偏向自主服務。這勢必有助于打破大型互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷，遏制大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)惡性競爭行為，優(yōu)化數(shù)字營商環(huán)境，賦能數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。

（三）英國：CMA設立“數(shù)字市場部門”并推動監(jiān)管部門協(xié)作

與歐盟類似，英國偏向于加強對超大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的監(jiān)管力度以保證市場進入的自由度，并為此制定了一系列的行為準則，采取促進市場有序競爭的干預手段并加強對企業(yè)合并審核力度，尤其是對超大型平臺企業(yè)并購交易實行更加細致的程序?qū)彶椤Ｓ偁幣c市場管理局（Competition and Markets Authority，以下簡稱“CMA”）發(fā)布了《2021至2022年度計劃（Annual Plan 2021 to 2022）》（以下簡稱《年度計劃》），促進平臺經(jīng)濟市場有效競爭是CMA關(guān)注的重點之一。該《年度計劃》強調(diào)平臺經(jīng)濟下消費者權(quán)益的保障，承諾引入有利于競爭的監(jiān)管制度，建立新的“數(shù)字市場部門”，推進“數(shù)字市場監(jiān)管制度”的建立與實施，從而為科技公司的競爭行為明確劃分合規(guī)范圍。在市場全球化背景下，平臺化經(jīng)營的增長意味著不同的司法管轄區(qū)面臨許多相同的挑戰(zhàn)，為此CMA加強與歐盟委員會、歐盟成員國和全球其他競爭和消費者機構(gòu)的接觸與合作，期望從協(xié)調(diào)一致的行動中受益。在該理念指引下，CMA與澳大利亞競爭和消費者委員會、新西蘭商務委員會、加拿大競爭局、美國司法部和美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會五個國際競爭主管機構(gòu)簽署新協(xié)議，對具有全球性的平臺市場問題開展國際合作與協(xié)作，以期促進方法的連貫性和一致性，防止出現(xiàn)分散的監(jiān)管格局。

四、我國平臺經(jīng)濟監(jiān)管的完善路徑

（一）堅持審慎包容監(jiān)管與加強監(jiān)管并行的理念

反壟斷監(jiān)管未來發(fā)展中，應當貫徹積極的審慎包容監(jiān)管政策。完善反壟斷、維護公平競爭與審慎包容原則并不沖突。在審慎包容原則指引下，數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管應著眼于企業(yè)自身的市場行為，而不是企業(yè)的競爭能力、市場份額、企業(yè)規(guī)模和市場集中度等企業(yè)結(jié)構(gòu)因素。在平臺經(jīng)濟中消費者處于弱勢地位，對消費者利益的保護不僅要考慮價格因素，也要把質(zhì)量、服務、評價、隱私等非價格因素納入考量。對于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中一些破壞市場競爭、損害投資者和消費者權(quán)益的行為，加大監(jiān)管力度本身就是對審慎包容原則的回應。

堅持審慎包容原則是對待數(shù)字經(jīng)濟的長遠態(tài)度，而加強監(jiān)管力度則是對少數(shù)破壞市場競爭的企業(yè)所持有的態(tài)度，兩者在方向上是一致的。從長遠來看，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用有利于促進數(shù)字經(jīng)濟的創(chuàng)新與效率，因此，對待數(shù)字經(jīng)濟的審慎包容原則應當一以貫之。在執(zhí)法方向上應改變傳統(tǒng)反壟斷監(jiān)管一定程度和范圍內(nèi)運動式、選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象，通過中立性監(jiān)管維護市場競爭秩序，促進公平競爭。從監(jiān)管角度看，應汲取P2P平臺治理的經(jīng)驗教訓，摒棄出了問題“一關(guān)了之”的思維。這就要求監(jiān)管部門既要落實事后的有效處置，也要將監(jiān)管措施前置，逐漸將事后監(jiān)管向事前或事中轉(zhuǎn)移。同時強調(diào)過程監(jiān)管和分類監(jiān)管，對不同平臺問題對癥下藥，不應當“一勞永逸”的采用相同的監(jiān)管策略.不但要對金融業(yè)務風險進行監(jiān)管，還要對金融背后的科技風險進行監(jiān)管;不但要對平臺巨頭進行監(jiān)管，更要加強對投資者權(quán)益的保護，避免“城門失火，殃及池魚”的現(xiàn)象發(fā)生。貫徹審慎包容原則，應當以依法公正理念為出發(fā)點和落腳點，借助法治思維理清政府在監(jiān)管中的角色定位，通過權(quán)力清單的方式，推進監(jiān)管部門的職能權(quán)力法定化，增強執(zhí)法行為的透明度，提升監(jiān)管部門的權(quán)威性。

（二）推進監(jiān)管規(guī)則的整體協(xié)調(diào)與動態(tài)靈活

市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟。隨著平臺經(jīng)濟在我國市場經(jīng)濟份額中所占比重越來越大，推動平臺經(jīng)濟法治化迫在眉睫。

第一，加強平臺經(jīng)濟的多元結(jié)構(gòu)與我國多層次的立法的結(jié)合，從中央頂層規(guī)劃與地方積極響應，共同推動平臺經(jīng)濟發(fā)展政策環(huán)境建設。一方面，中央充分發(fā)揮自身統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，打破地方保護與部門利益的局限，解決立法不協(xié)調(diào)、籠統(tǒng)沖突的局面，系統(tǒng)構(gòu)建符合平臺經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)體系。另一方面，地方結(jié)合區(qū)位優(yōu)勢，將數(shù)字立法理念融入地方立法中，最大程度調(diào)動平臺經(jīng)濟的創(chuàng)新潛力，共同推動數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字治理的穩(wěn)步前進，推進地方觀念與數(shù)字智能觀念的結(jié)合，以順應平臺經(jīng)濟發(fā)展的時代潮流。

第二，建立不同的監(jiān)管機制與模式，增強監(jiān)管規(guī)則的靈活性。平臺經(jīng)濟在發(fā)展擴張的同時，觸角不斷向線下領(lǐng)域延伸，進一步推動線下實體的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，使平臺經(jīng)濟與實體經(jīng)濟進一步深度融合。為此，在加強對平臺經(jīng)濟的監(jiān)管的同時，需要注意上下線聯(lián)動，擴大監(jiān)管視野范圍，注重監(jiān)管規(guī)則線上線下的整體協(xié)調(diào)。以平臺經(jīng)濟的三維結(jié)構(gòu)為指向，深挖數(shù)據(jù)與算法之間的邏輯聯(lián)系，推動算法、數(shù)據(jù)的質(zhì)量標準規(guī)范的建設，明確平臺的監(jiān)管對象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管主體以及監(jiān)管工具，推進平臺經(jīng)濟監(jiān)管規(guī)則的動態(tài)化與靈活化。

第三，健全平臺領(lǐng)域的數(shù)字價值倫理觀，圍繞數(shù)據(jù)、算法、平臺形成數(shù)字道德倫理規(guī)范。確定技術(shù)中立、以人為本，尊重用戶數(shù)據(jù)的個人隱私與合法權(quán)益保護。定期進行平臺倫理風險評估，形成監(jiān)管規(guī)則與道德規(guī)范雙管齊下的治理框架。

（三）構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的監(jiān)管體系

面對平臺經(jīng)濟迅猛發(fā)展帶來的問題，分散的傳統(tǒng)監(jiān)管機構(gòu)無力對跨產(chǎn)業(yè)、跨領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)平臺進行全面監(jiān)管。在平臺經(jīng)濟多元角色多重利益關(guān)系的影響下，為了保護各方正當權(quán)益，維持平臺經(jīng)濟的有序健康發(fā)展，避免信息泄露、大數(shù)據(jù)殺熟等問題，應當構(gòu)建政府主導、平臺自治、社會監(jiān)督以及消費者參與的“三位一體”的協(xié)同治理機制。強調(diào)協(xié)同治理，并非讓各主體全程參與，而應理清事前、事中與事后不同階段、不同監(jiān)管主體的角色分配與定位。

在事前階段，政府應積極發(fā)揮自身的引領(lǐng)作用，建立不同監(jiān)管部門的常態(tài)化溝通機制，理清不同監(jiān)管部門間的職權(quán)與職責，以增強不同監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)同治理能力。加快政府角色定位的轉(zhuǎn)變，積極進行信息公開，增強信息的開放性與透明性，完善相關(guān)問責機制。對待平臺問題不能采取“一刀切”的態(tài)度，而應充分考慮各方的利益需求，以治理問題為導向，以數(shù)據(jù)與算法技術(shù)為路徑，為政府決策提供技術(shù)支持。

在平臺運行過程中，調(diào)動平臺的自治與自律。借鑒歐盟《數(shù)字市場法》“守門人”概念，明確平臺在監(jiān)管體系中的“守門人”角色，細化平臺的責任與義務，強化對“守門人”的監(jiān)管與規(guī)制。平臺企業(yè)與平臺商家之間存在明確的連帶關(guān)系，在為平臺商家與消費者提供中間橋梁作用的同時，平臺也在追求自身利潤的最大化，也盡力為用戶提供更好的產(chǎn)品與服務。因此監(jiān)管部門與平臺并非完全的對立與沖突，相反，兩者在監(jiān)管體系中可達成合作共贏，形成角色的互補。

完善社會監(jiān)督舉報途徑，提高法律救濟的及時性。對平臺商家與消費者而言，若其正當?shù)暮戏?quán)益不能得到及時有效的保護，最終會損失經(jīng)濟利益，因而強化法律救濟的及時性成為重中之重。調(diào)動消費者與媒體以及其它社會組織對平臺經(jīng)營活動的監(jiān)督，積極探索針對規(guī)范監(jiān)督平臺經(jīng)濟的公益訴訟，保護消費者的知情權(quán)、公平交易權(quán)等基本權(quán)益。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展?jié)B透生活諸多領(lǐng)域，司法領(lǐng)域也不例外。利用數(shù)字信息技術(shù)與法律的結(jié)合，優(yōu)化傳統(tǒng)法律程序以應對數(shù)字平臺的迅速變化，提高司法救濟的技術(shù)性與多元性。

（四）提升監(jiān)管機構(gòu)與執(zhí)法人員的專業(yè)性

平臺經(jīng)濟的發(fā)展需要專業(yè)水平高的互聯(lián)網(wǎng)平臺監(jiān)管隊伍。監(jiān)管機構(gòu)應當構(gòu)建復合型人才信息儲備庫，吸引法學、數(shù)字科技、人工智能等領(lǐng)域人才加入，提升監(jiān)管隊伍的現(xiàn)代化與專業(yè)化。在對平臺進行監(jiān)管過程中，創(chuàng)新分析思路與工具，強化數(shù)字分析與經(jīng)濟分析的考量，結(jié)合數(shù)字平臺普遍提供免費服務的特征，改變傳統(tǒng)以價格因素為主要考量的局面，強化對平臺補貼、用戶黏性、市場進入等方面因素的分析。針對不同平臺企業(yè)的異質(zhì)特征，不可采用統(tǒng)一的監(jiān)管標準，而應實行更為精細化的分類監(jiān)管模式。

強化執(zhí)法過程中對大數(shù)據(jù)、算法技術(shù)以及人工智能的利用，促進執(zhí)法過程的智能信息化，尤其注重強化對數(shù)據(jù)的監(jiān)管。數(shù)據(jù)作為新的資本要素，突破傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)，關(guān)于平臺的大部分爭議都與平臺的數(shù)據(jù)治理密切相關(guān)。處理好數(shù)據(jù)帶來的問題是全球面臨的共同挑戰(zhàn)，美英、歐盟亦將數(shù)據(jù)治理作為提升監(jiān)管機構(gòu)專業(yè)性的突破方向，以期能夠更加充分的釋放數(shù)據(jù)資源的價值。

加強專業(yè)性建設的同時，加強平臺領(lǐng)域數(shù)字價值倫理觀建設，圍繞數(shù)據(jù)、算法、平臺形成數(shù)字道德倫理規(guī)范。確定技術(shù)中立、以人為本，尊重用戶數(shù)據(jù)的個人隱私與合法權(quán)益保護。定期進行平臺倫理風險評估，形成法治監(jiān)管與道德規(guī)范雙管齊下的治理格局，彌補平臺法律滯后性，防止技術(shù)異化帶來的風險。（責任編輯：張恩娟）

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