違規借集體決策名義 購卡發放與貪污行為辨析

葉水江

典型案例

張某，中共黨員，A區B鎮C社區黨委書記、居委會主任。2013年9月，張某在社區班子會議上提議，通過超市購物“打折促銷”渠道結余公款，班子成員均同意。其后至2018年10月，C社區以集體決策名義向B鎮政府申請專項資金150余次共計130萬元，用于購買社區活動所需商品，其間用截留結余公款辦理了325張購物卡，總面值30萬元。張某按不同檔次發放給社區“兩委”人員用于個人消費，其本人分得面值7萬元的購物卡，其他“兩委”人員各分得購物卡5000元至2萬元不等。2018年11月，根據巡察移交的問題線索，當地紀檢監察機關查實了上述問題。

處理意見

對張某等社區“兩委”人員借集體決策名義購卡發放行為如何定性，存在三種意見。

第一種：張某等違反民主集中制原則，以召開社區“兩委”班子會的形式決定截留結余財政資金，購買發放購物卡，造成不良影響，應當認定違反組織紀律，屬于借集體決策名義集體違規行為。

第二種：張某等以集體決策參與超市購物“打折促銷”渠道截留結余公款為手段，行購買發放消費卡（券）之實，應當認定違反廉潔紀律，屬于借集體決策名義變相違規公款發放禮品行為。

第三種：張某等明知故犯，假借集體決策名義，采取參與超市購物“打折促銷”手段，非法占有截留資金購買購物卡并發放給個人消費，符合《刑法》第三百八十二條規定的貪污罪構成要件，應當認定為共同貪污行為，張某在共同犯罪中起主要作用。

評析意見

筆者同意第三種觀點。從案情看，行為人持有的購物卡既屬于黨紀政務中的“消費卡（券）”，也屬于刑法上的貪污賄賂“財物”。按照紀嚴于法、紀在法前的精神，張某等人的行為不僅違反了黨紀，而且涉嫌職務違法和職務犯罪，應當認定為貪污;同時，張某起領導者作用，并希望危害結果發生，符合《刑法》第二章第三節共同犯罪的規定，屬于一般主犯，責任比其他社區“兩委”人員重。具體辨析如下：

如何理解借集體決策名義集體違規

新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第七十條第（四）項規定，黨員干部違反民主集中制原則，借集體決策名義集體違規的，應當受到黨紀處分。這一行為的主體是一般主體，既可以是普通黨員，也可以是黨員干部，多數情況下是黨員領導干部，且是領導班子成員。行為人主觀上具有故意，通常表現為無視黨的民主集中制原則和集體領導原則，把個人凌駕于黨組織之上，壓制不同意見，搞“家長制”“一言堂”，抱團搞“小圈子”等。按照相關釋義，這一違規行為的表現形式，雖然符合集體議事規則和決策程序，但有集體違規決策的事實，集體決策程序成為掩飾集體違規的手段和幌子。

黨章規定，“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定，“堅決反對和防止獨斷專行或各自為政，堅決反對和防止議而不決、決而不行、行而不實，堅決反對和防止以黨委集體決策名義集體違規”等。其他黨內法規也規定了議事規則和決策程序。新修訂的黨紀處分條例以列項形式增加“借集體決策名義集體違規”的情形，把監督挺在前面，是對黨章和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等黨內法規有關集體決策要求的具體化。如果行為人觸犯了，必將受到黨紀處分。現實中，少數暗藏私心私欲私念的人，打著民主集中制的旗號，借著集體研究的名義中飽私囊，侵占公有資產、侵犯群眾利益，集體決策成了其以權謀私的“擋箭牌”、違紀違法的“遮羞布”。

1月22日，河北大廠回族自治縣紀檢干部和稅務部門稽查人員在一家超市檢查是否有單位公款購買購物卡情況。

也有人認為，本案中張某等假借集體決策是手段，違規公款購買發放購物卡是目的，二者屬于牽連關系，且涉案數額巨大、情節嚴重;前者處分檔次為留黨察看，后者為開除黨籍。依據牽連關系的處斷原則，從一從重處罰，應認定為違規公款購買發放禮品行為。

是否構成貪污罪

《刑法》第三百八十二條規定，貪污是指行使公權力的公職人員和相關人員，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物或者國有財物的行為。根據這一規定，貪污罪的主體是國家工作人員;侵犯的對象是公共財物或國有財物;行為上主要表現為利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或以其他手段非法占有公共財物或國有財物。該條第三款規定，與行使公權力的公職人員和相關人員勾結、伙同貪污，以共犯論處。對張某等人的行為，有人認為應以私分國有資產論處。這里需要注意的是，私分國有資產是以單位名義將國有資產集體私分給個人，是由單位負責人或者單位決策機構集體討論決定，分給單位所有職工。如果不是分給所有職工，而是幾個負責人暗中私分，則應以貪污追究私分者的黨紀政務和刑事責任。本案中，截留結余公款購買發放購物卡，僅局限在社區“兩委”人員，并未涵蓋社區基層組織所有人。因此，不宜認定為私分國有資產。

綜上所述，認定張某等人的行為，應堅持具體問題具體分析，實事求是、依規依紀依法。首先，C社區黨委為B鎮黨委的下級組織，社區組織活動等，需向鎮政府申請活動經費，該活動經費為財政撥款，屬于《刑法》所稱的公共財產。其次，張某等人依照規定選舉產生或者受國家機關委派，從事基層組織委托管理、經營國有資金或者協助政府從事有關行政管理工作，屬于《刑法》《監察法》及有關司法解釋認定的其他依照法律從事公務或者依法履行公職的人員，可以成為貪污行為的主體。再次，張某等人以班子會集體研究決定作為“擋箭牌”，以“螞蟻搬家”式手段用公款辦理購物卡。3 25張購物卡相關明細，包括平賬日期、申請資金的項目、支出憑證、辦卡金額及時間、實際消費情況以及是否關聯超市會員卡等，符合貪污行為的客觀表現和共同犯罪的表征要求，即：張某等人利用社區管理職務范圍內的權力和地位所形成的主管、管理、經手公共財物或者國有財物的便利條件，相互勾結、伙同貪污，應以共犯論處。最后，張某作為社區黨委書記、居委會主任，負有全面領導責任，在共同犯罪中起主要作用，是主犯，其他社區“兩委”人員在共同犯罪中起次要作用或者輔助作用，是從犯。

對張某等社區“兩委”人員的共同貪污行為，除依照刑法進行追究外，還應依照黨紀處分條例、監察法等有關規定給予相應處理。

（作者單位：福建省三明市紀委監委）