基于“多規合一”信息平臺的建設研究
——以海南省瓊海市為例

林小鳳 趙斌

（瓊海市國土資源信息與測繪中心,海南 瓊海 571400）

1 引言

近年來，國家發改委、自然資源部、環保部、住建部聯合印發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，要求各省份按照國家關于深化改革和推進城鎮化的決策要求，依據相關法律法規積極探索“多規合一”的工作方法，為完善我國空間規劃體系提供技術支撐，并形成可復制推廣的“多規合一”模式。

模式應具有改革規劃體制、制定城市（縣）總體規劃、建立一個統一的空間規劃信息管理平臺的功能與成果，即整合各部門規劃事務及決定權利，建立統一的規劃委員會等體制；然后通過深化城鄉規劃工作進行逐步代替，確保多項規劃在發展目標、開發邊界、用地審批等管控上的一致性，最終匯總為一套規劃協調實施的建設行為管控機制[1,2]。

當前，經濟建設和社會發展、城鎮化、土地利用、環境保護等其他規劃之間缺乏統一協調的機制標準和體系，銜接不足、沖突頻現、矛盾頻出[3]。而“多規合一”是利用數據信息化手段，建立統一體系，實現城市空間規劃與統籌發展的方法和平臺。構建“多規合一”信息平臺，對統一框架標準、整合數據資源、建立信息協調機制等具有良好的適用性，最終實現管理部門的信息共建、共享、共用，消除以往由不同部門構建的不同規劃而引起的沖突和矛盾，為發展國民經濟、深化改革、優化國土資源管控、加強環境保護等工作提供重要的技術支撐[4,5]。

“多規合一”信息平臺以“一張藍圖”和眾多數據資源為核心，搜集、整理過去分散的數據資源，最終形成統一的規劃體系[6,7]。本文按照“多規合一”工作要求，依托“多規合一”總體框架，圍繞“多規合一”信息平臺，對海南省瓊海市平臺建設進行研究及評價。

2 研究區

瓊海市是海南省東側一個縣級市，地理位置為東經110°7′5"～110°40′50" ，北緯18°58′50"～19°28′35"，瓊海市地表類型復雜，西南地區多為山地丘陵，東北地區多為人工建筑設施，如居民地、道路等，全市衛星影像如圖1 所示。

圖1 瓊海市衛星影像

3 平臺設計

3.1 整體架構

本研究的“多規合一”信息平臺架構主要采用B/S架構，相對于C/S 架構，B/S 架構具有開發簡單、銜接度高、分布性強、檢查維修方便等優勢[8]。平臺總體框架由運行系統支撐層、系統數據層、系統組件層、系統服務層、系統應用層、系統對接層以及安全保障體系、運維管理體系、政法體系、標準規范體系、硬軟件支撐環境架構而成。平臺采用多層次垂直結構實現，在后期其他地區的推廣與應用中，當地建設部門可按照本地的規劃需求對系統平臺進行局部整改或特定內容豐富，用戶對系統平臺的擴充與整改并不影響平臺的應用穩定性，具體技術路線如圖2 所示。

圖2 “多規合一”平臺設計技術路線

3.2 層級功能設計

（1）運行支撐層

運行支撐層主要負責平臺運行環境、標準體系、安全體系、政策法規體系等，運行環境從云計算、存儲、設備等方面全力保證平臺運行的穩定性、可用性、擴展性、推廣性，為整個平臺的資源共享與應用提供支撐。

（2）數據層

平臺數據層按照標準化體系對收集到的數據進行數據分類、資源整理、入庫，主要包括基礎數據庫、成果數據庫、審批數據庫、土地利用現狀數據庫等。

（3）模塊層

平臺模塊層是在數據層基礎上建立的用于支撐 “多規合一”信息平臺正常運行的數據層，為整個系統平臺提供軟件技術支撐。

（4）服務層

平臺服務層是按照平臺設計要求開發的各類業務模塊接口和數據接口的集合層。通過模塊的拼接、組合、封裝，最終達到各類業務和各種數據資源提供分布式交換的目的。

（5）應用層

平臺應用層依托上述的數據層、模塊層、服務層，針對“多規合一”業務在各行各業中的應用情況及應用前景，設計并實現系統平臺的多個應用子系統。

（6）對接層

對接層是基于“多規合一”架構的各個子系統以及平臺服務層的接口，通過對接目前已有的系統平臺，如發改委系統、土管系統、環保管理系統等，實現數據資源共享、共通、共用的目的，并聯合各業務系統交互完成并聯審批，最終達到優化工作時效的目的。

4 性能評價

4.1 平臺展示

“多規合一”信息平臺的設計與構建，能為國土空間規劃、國家重大計劃、環境保護等工作提供工作平臺、規劃審批數據及其他瀏覽功能，如圖3 所示，通過“多規合一”平臺，展示各部門的規劃數據及關聯業務，達到全面、靈活的可視化瀏覽與工作方式，真正實現多個部門的成果數據共享。

圖3 平臺數據層展示效果

“多規合一”信息平臺出現之前，重大項目選址工作是搜集多部門的資料數據，然后與環保、住建等部門聯合開展選址調查等，不但費時費力制約工期，還不利于經濟發展。如今，“多規合一”信息平臺將重大項目選址涉及的所有數據融合集中，無須其他部門介入，即可快速篩選出符合條件的用地地塊。同時，“多規合一”信息平臺還提供約束條件下的自動選址功能。首先，將各部門數據集中到平臺上，根據項目類型，平臺可自動篩選出城市等范圍內符合條件的地塊，供決策者選擇和分析。以往建設項目審批過程由于部門之間溝通不順暢，存在審批沖突等問題。如今，通過“多規合一”信息平臺，由牽頭單位發起項目立項，在線征求意見，各部門可快速交換意見，從而消除矛盾，解決項目落地難等問題。

4.2 功能應用

4.2.1 耕地“非農化”綜合監管

國務院辦公廳于2020 年9 月印發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》，明確提出嚴禁違規占用耕地綠化造林、嚴禁超標準建設綠色通道、嚴禁違規占用耕地挖湖造景、嚴禁占用永久基本農田擴大自然保護地、嚴禁違規占用耕地從事非農建設、嚴禁違法違規批地用地等6 種耕地“非農化”行為。本研究的信息平臺建設，綜合多類型數據資源，為耕地“非農化”監測提供了支撐，具體監測效果如圖4 所示。平臺集成了自然資源部衛星中心下發的高分系列國產高分辨率衛星影像，通過正射影像制作登錄流程，上傳到平臺作為底圖，并實時進行更新；平臺集成了建筑審批、耕地等多類數據，當耕地范圍內有施工痕跡或已建成的獨棟房屋，工作人員會采集施工信息并上傳平臺，平臺通過多時相的矢量數據對比、多源審批數據分析，分析出是否為耕地“非農化”監測工作要求的圖斑，并上報執法部門確認。整體來說，平臺為耕地“非農化”監測提供了一個便捷的操作平臺，可最大程度減少工作人員的工作量，提升項目進度。

圖4 耕地“非農化”監測展示

4.2.2 河道“清四亂”綜合監管

河道“清四亂”是水利部下發的整治河道“亂占、亂采、亂堆、亂建”工作，是保證國家水系正常運行的重要舉措。以往多為人工實地核查，但時效性較差，而“多規合一”平臺可助力開展河道“清四亂”工作。平臺集成了大量衛星影像與各部門審批數據，融合了先進的處理算法，如人工智能AI 解譯。通過將大量中高分辨率衛星影像送入算法，自動識別變化區域和水面信息，并套合河道信息與建筑、開采等審批數據綜合對比分析，可及時獲取河道兩邊的“亂占、亂采、亂堆、亂建”現象，提取出的圖斑可進行制圖，生成圖片，為執法部門提供數據保障，具體監測效果如圖5 所示。

圖5 河道“清四亂”監測展示

5 結論與展望

“多規合一”信息平臺建設促進了社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃相互融合，解決空間規劃工作存在的沖突、不銜接等問題，充分發揮規劃工作對空間資源配置的引領和調控作用，促進經濟社會協調發展。

瓊海市“多規合一”信息平臺，實現了國土規劃、環境保護等部門的規劃數據整體入庫、信息共享、協同管理等目標，通過統一接口標準，支持各部門的業務信息共享、共用。通過平臺在耕地“非農化”監測、河道“清四亂”中的應用，證實了平臺建設大力提升了部門間的聯動融合，推進了有關工作的順利開展。

雖然“多規合一”信息平臺建設取得了較好成果，但仍存在一些問題。平臺數據類型眾多、數據量巨大、涉及部門廣泛，需建立專業的信息化工作人員負責平臺運行與更新，從而保證平臺數據的準確性和現勢性。