政務服務平臺電子文件單套歸檔實踐與啟示

吉祥

2015年9月國務院批復同意蘇州工業園區（以下簡稱“園區”）開展開放創新綜合試驗，賦予園區相對集中行政許可改革的試點任務，要求“園區加強行政審批信息化建設，構建行政權力網上運行系統，推動跨部門審批流程公開透明，探索試驗全程電子化登記和電子營業執照管理，全面推行網上審批和網上公開，不斷推動行政審批標準化、規范化、信息化建設”。[1]2019年7月園區“一網通辦”政務服務平臺正式上線運行，這是園區新一輪深化“放管服”改革，優化營商環境，豐富“親商服務”內涵的一項重要舉措。2020年3月江蘇省政務服務管理辦公室確定園區“一網通辦”為“江蘇政務服務網有關系統電子文件單套歸檔”試點項目的實施平臺。經過一年多的迭代優化，園區行政審批局負責落實的試點項目于2021年9月順利通過國家檔案局專家組驗收，這標志著園區“不見面審批”的最后一環已經打通，與政務服務深度融合的檔案工作進入了新的發展階段。

一、 實施背景

1. 深化政務服務改革的驅動

2019年，國務院第716號令《國務院關于在線政務服務的若干規定》明確要求：“政務服務機構應當對履行職責過程中形成的電子文件進行規范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交。”[2]另一方面，“一網通辦”是提高園區行政機關辦事效率的重要方式，電子文件歸檔作為一項基礎性、支撐性的工作，是政務服務在線辦理必不可少的重要一環，提高電子文件歸檔效率和電子檔案管理水平不僅是檔案部門的一次改革創新，也是推動園區機關提升行政效能和公共服務水平的必然要求。

2. 電子檔案長期保存的需要

目前園區“一網通辦”平臺上可以辦理1242項各類業務，涉及88個上級系統和52個本級自建業務系統。此前大多數的系統都缺少歸檔功能，就算有也與《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》及《電子檔案管理系統通用功能要求》等標準規范相差甚遠。如果這些系統中的電子文件不能扎口歸檔，日后將無法按照要求移交并保存，極易造成檔案散失甚至記憶斷層。[3]為此，園區各進館單位和檔案部門亟須承擔起將電子文件長期保存起來的責任。

3. 雙套制歸檔模式面臨挑戰

園區“一網通辦”上線運行以來，產生了大量的電子文件，如何歸檔成了一個難題。如果繼續沿用傳統的雙套歸檔方式不僅浪費人力、物力，某種程度上甚至阻礙了電子政務的發展。面對政務服務線上全流程無紙化的要求，疊加多樣化的文件類型（如音視頻文件、大幅面矢量圖等）根本無法輸出成傳統載體，單套歸檔的需求日漸凸顯，倒逼歸檔方式進行改革。

二、 歸檔方式的選擇

隨著新《檔案法》的實施以及諸如《電子公文歸檔管理暫行辦法》《政務服務事項電子文件歸檔規范》等一系列政策法規的完善，明確符合國家有關規定要求的電子文件（如電子公文、電子證照等）可以僅以電子形式歸檔。滿足來源可靠、程序規范、要素合規的電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，單套歸檔的優勢逐步顯現，作為過渡階段的雙套歸檔正逐漸被弱化，“單軌”產生的電子文件，采用“單套”的方式歸檔已成為數字轉型的常態模式和業內普遍共識。[4-5]

從業務審批的角度看，要實現真正意義上的“不見面”，必須保證申請、受理、審批、發證、歸檔等各個環節全程網辦，整個過程中僅以電子形式流轉，因此必須“單軌”。從檔案的本質屬性看，檔案最重要的屬性就是它的原始記錄性，在電子政務環境下產生的電子文件以電子方式歸檔才能最大程度地維護檔案的原始記錄性，[6]所以必須“單套”。“單軌單套”是打通“不見面審批”的最后一環，其改變了傳統的文件收集、整理和歸檔方式，使電子文件的歸檔由年度歸檔轉變為即時歸檔，由人工歸檔轉變為自動歸檔，解決了業務部門與檔案部門存在的“兩張皮”現象，檔案數據的利用更為便利，共享也更加充分。

目前園區全程網辦事項已有130項，從可行、安全和可控的角度，本次試點選取31個高頻事項。如：建設用地規劃許可、城鎮污水排入排水管網許可、義務教育入學報名和第二類第三類易制毒化學品購買備案等。試點范圍涉及經發、人社、教育、執法、應急、市監、環保、公安等10個局辦，面向法人和自然人，事項包括了行政權力類和公共服務類，涵蓋自建業務系統、上級條線系統等多種情形，確保試點的全面性和代表性，成果可推廣可復制且風險可控。

三、 設計思路與框架體系

1. 以問題為導向的設計思路

園區“一網通辦”平臺單套歸檔的實踐堅持以問題為導向，在設計思路上立足過去、現在和將來三個維度，統籌業務工作和歸檔工作，全面分析需要解決的問題。一是對過去而言要解決兼容的問題。單套歸檔是基于現實需要而產生的不同歸檔方式，它與此前的雙套歸檔一樣所面向的對象都是本質相同的檔案資源。因此，實施過程中要保證采用單套方式歸檔的檔案資源能與雙套方式歸檔的檔案資源充分整合，避免形成新的“信息孤島”。對已經存在的業務系統，要充分考慮與現有平臺的兼容，重視原有系統中存量電子文件的歸檔問題。[7]二是對現在而言要解決可行的問題。“一網通辦”是一個多元的業務平臺，面對的用戶群體多、業務范圍廣、系統復雜程度高，單套歸檔面臨的問題復雜多樣，實施過程中要立足既有的標準和規范，結合實際選擇合理的路徑與框架，實現各類電子檔案全程合規流轉，促進檔案資源的共建和共享，使檔案工作真正服務于業務工作，為業務工作賦能。三是對將來而言要解決能用的問題?！澳苡谩币环矫媸侵鸽娮訖n案不因數據格式、軟硬件平臺的升級導致在將來無法重現，不因安全問題導致電子檔案的滅失。[8]另一方面是指電子檔案在將來能夠作為憑證使用，具備法律憑證價值。因此，必須采取有效的管理措施和技術手段，規范相關業務流程，確保電子檔案滿足“來源可靠、程序規范、要素合規”的原則，保證電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力。

2. 以數字政府為基礎的框架體系

園區“一網通辦”歸檔系統架構是在園區智慧政府的整體框架內，在園區大數據管理部門提供的信息化支撐能力和數據服務能力的基礎上構建的。按照《蘇州工業園區全面推進“一網通辦”加快智慧政府建設工作方案》要求，分散在各行政機關的各類業務系統辦理的政務服務事項要逐步整合至園區“一網通辦”，未整合的上級系統和自建系統只承擔業務審批功能，政務服務的受理端和反饋端均要統一到“一網通辦”總門戶?！耙痪W通辦”總門戶是網上政務服務的統一入口和統一出口，承擔著匯聚各類政務服務事項電子文件的任務。

園區“一網通辦”平臺上各部委辦局產生的電子文件，通過收集、整理、打包，依據設定的歸檔策略推送至電子文件歸檔交換系統。電子文件歸檔交換系統對各業務系統流轉過來的歸檔數據包進行“四性”檢測，符合要求的歸檔數據包一套移交檔案保真系統，用于長久保存和校驗；一套移交數字檔案室，分發至各單位全宗；不符合要求的歸檔數據包原路退還至各業務系統。數字檔案室對接收到的電子檔案進行檢測、解包、整理、編目，對內提供利用，需要進館的電子檔案在數字檔案室保管一段時間后，通過網閘或離線的方式移交至數字檔案館平臺。流程如圖1所示。

四、 全生命周期的業務流程融合

1. 從前端審批到后端歸檔的融合

解決電子檔案的真實、完整、可用和安全，是“單軌單套”歸檔的應有之義。需從管理和技術兩個層面著力解決這一關鍵問題，管理層面為了保證政務服務事項與辦事指南同源，園區協調辦印發了《蘇州工業園區政務服務事項及辦事指南更新管理辦法》，同時為保證政務服務事項與電子文件歸檔同源，印發了《蘇州工業園區政務服務全程電子化文件單套歸檔工作機制》。技術層面采用數字簽名和電子簽章等技術措施確保電子文件真實性；“一網通辦”事項庫、業務受理端和電子文件歸檔交換系統三方同步，基于“事項清單—業務辦理—文件歸檔”的一致，確保電子檔案的完整性；采用通用的版式文件格式和元數據實時歸檔策略，數據流轉過程中可控可溯，確保電子檔案的可用性；通過檔案保真，借助科學合理的數據備份和數據遷移技術確保電子檔案的安全性。

2. 從電子文件到電子檔案的融合

檔案業務工作概括起來講就是“收、管、存、用”，對電子文件歸檔和電子檔案的管理同樣如此。此次試點將分類方案、歸檔范圍、保管期限、是否進館、查詢利用、開放控制等要求予以前置，實行了多表合一的前置審批，從檔案業務視角實現了電子文件從產生到歸檔、最終被銷毀或長期保存的全生命周期管理。

（1）歸檔范圍

園區政務服務事項電子文件的歸檔范圍參照辦事流程，梳理提交受理、審批過程和結果反饋環節的材料清單，以各部門所涉及的事項為單位逐一匯總，默認情況下所有列出的材料全部需要歸檔，也可以根據實際情況確定文件清單中的必歸項和涉及必歸項，用于移交時校驗完整性。

（2）分類方案

園區“一網通辦”平臺產生的電子文件，分類整理到各單位的業務檔案門類，業務檔案以字母“YW”為類目代號，按業務類型分二級類目，二級類目內按“年度—保管期限”編件號?？紤]到同一政務服務事項存在線上和線下兩種辦理途徑，對應的歸檔方式也存在雙套和單套兩種方式，為便于數據融合，檔號結構統一為：全宗號-類目代號.分類號-年度-保管期限-件號，同時為了區分，又在分類號的設置上加以區別（雙套的分類號用1、2……n表示；單套的分類號增加了代號E，代表電子檔案，用E1、E2……En表示）?；诮y一的分類方案，既保證了電子檔案的獨立性，又與傳統載體檔案保持了相對一致。

（3）整理規則

園區把一次審批的成套材料及相關元數據組成一件打包固化，通過事項庫預設權限，對組件的每份文件實現分級查詢和開放鑒定，進一步提高了管理的精細化水平。

（4）保管期限

園區政務服務事項電子文件保管期限的設定參照國家檔案局第8號令《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》的要求執行，條線有明確規定的按條線規范執行。同一類內容的電子文件與傳統載體文件的保管期限保持一致，并根據園區檔案館的接收進館范圍分為進館與不進館兩大類。

（5）查詢利用

政務服務事項電子檔案的查閱對象主要有申請人、審批單位、其他審批單位、公檢法紀等五類，在此基礎上分別賦予各查閱對象申請提交、審批過程、審核結果三個環節材料的查詢權限。申請人可以通過“一網通辦”的用戶空間，自行查閱自身提交的材料和審批部門反饋的結果。審批單位可以通過本單位的數字檔案室查詢電子檔案。納入“一網通辦”的其他審批單位可通過數字檔案室查詢各審批單位主動共享的電子檔案或特定單位授權查詢的電子檔案，進一步促進了電子檔案資源共享與利用。

（6）檔案開放

園區將檔案的開放控制屬性劃分為提前開放、滿25年開放和控制利用三類，研究制訂了簡易可行的政務服務事項電子檔案劃控標準：一是凡是《政府信息公開條例》要求主動公開的信息歸檔后一律提前開放；二是凡是法律法規有公開要求且公示過的信息歸檔后一律提前開放；三是凡是材料中涉及國家秘密、個人隱私和商業秘密的信息歸檔后一律控制利用；四是除此以外的信息歸檔后原則上滿25年向社會公眾開放。

五、 實踐經驗

1. 加強組織領導，健全保障機制

單套歸檔是園區檔案工作的顛覆性變革，是一項系統工程。一是園區成立了由管委會分管領導任組長的工作推進小組，從戰略和全局的高度予以統籌，保障物力、財力和人員配置。二是理順業務部門、檔案部門和技術部門的各自職責，結合工作需要組建工作專班，建立起職責明確、流轉順暢的工作體系，形成工作合力。三是加強業務培訓，提升全員的檔案意識和電子文件歸檔的業務能力。四是將單套歸檔工作納入“一網通辦”的績效考核體系，過程中加強檢查評估。

2. 優化頂層設計，各司其職提高效能

按照“統一規劃、分工負責”的建管模式，納入“一網通辦”的各單位歸檔系統統一建設、歸檔業務自行辦理。一是園區行政審批局、檔案管理中心和大數據中心基于智慧政府統一規劃，集中建設、統一管理本級電子文件歸檔交換平臺和數字檔案室，充分利用現有政務資源避免重復建設。二是各審批單位負責各自職責范圍內電子文件的形成、辦理、歸檔、移交、保管、利用工作，很好地適應了我國現行的文檔管理體制，將電子文件的歸檔管理責任明確落實到各形成單位。

3. 注重工作實效，分步推進穩步實施

一是試點的廣度方面，先通過推動政務事項上線提高“一網通辦”的覆蓋面，再通過信息化建設，打通各系統間的數據壁壘，不斷提高全程網辦的普及率，以此實現“單軌單套”歸檔。二是試點的深度方面，園區基于“單軌單套”的歸檔模式，規避了“容缺歸檔”產生的可能，全面理順了審批事項和電子文件歸檔全生命周期的各個環節，完善了保障電子檔案“四性”要求的核心技術能力，實現了真正意義上的單套。

4. 強化標準建設，經驗可復制可推廣

試點的目的在于推廣，推廣的有效形式就是標準。在推動園區“一網通辦”電子文件單套歸檔工作的過程中，堅持體系化的實施理念，立足國家和行業已有標準，從管理和技術層面豐富完善了事項同源、用戶認證、電子印章、數據接口、檔號編制等標準，形成了一個自上而下的標準體系。這一標準體系橫向能保證整體架構的一致性兼容各類業務平臺，縱向能保證各單位的電子文件歸檔流程合理規范，滿足單套歸檔的要求。經實踐檢驗，該套標準體系可直接應用，實現了歸檔工作由“憑經驗辦”到“對照標準辦”的質變。

注釋與參考文獻

[1]國務院.國務院關于蘇州工業園區開展開放創新綜合試驗總體方案的批復：國函〔2015〕151號[EB/OL].[2021-09-16].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/13/ content_10218.htm trs=1.

[2]國務院.國務院關于在線政務服務的若干規定：中華人民共和國國務院令第716號[EB/OL].[2021-09-16].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-04/30/ content_5387879.htm.

[3]王肖波.對電子化歸檔全流程管理的若干認識[J].浙江檔案，2018，（4）：26-29.

[4]魏麗維.基于“單軌制”運行模式的“單套制”檔案管理的SWOT分析[J].機電兵船檔案，2018，（1）：29-31.

[5]姜超.《政務服務事項電子文件歸檔規范》解讀[J].中國檔案，2020，（11）：32-33.

[6]蘇煥寧.原則與例外：電子文件歸檔的單套制與雙套制選擇[J].山西檔案，2019，（6）：5-12.

[7]王強，吳志杰.業務系統與檔案管理系統歸檔集成框架：構建與內涵解析[J].中國檔案，2021，（3）：77.

[8]金凡.《政務服務事項電子文件歸檔規范》（DA/T 85—2019）內容、特點與存在問題的思考[J].北京檔案，2020，（11）：18-22.