新《檔案法》規制下檔案利用與公布中的法律法規銜接研究

邢變變李欣鈺

摘 要：在全面依法治國的背景下，文章通過梳理我國新修訂《檔案法》《中華人民共和國著作權法》《中華人民共和國信息公開條例》等法律法規中的有關條文，從信息公開、知識產權保護和隱私保護三個層面分別論述了在檔案利用公布環節中處于封閉期與開放期的檔案、檔案公布權與著作發表權、數字檔案、涉及個人信息及個人隱私檔案等方面的法律法規銜接問題。

關鍵詞：檔案利用；檔案公布；個人信息；個人隱私

分類號：D922.16；G273.5

Research on the Convergence of Laws and Regulations in Archives Utilization and Publication under the Regulation of New Archives Law

Xing Bianbian， Li Xinyu

（ School of Information Management of Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan 450001 ）

Abstract： Under the background of comprehensively governing the country according to law， this article combs the relevant provisions of laws and regulations such as Archives Law， Copyright Law of the People’s Republic of China and Regulations of the People’s Republic of China on Information Disclosure. From the three aspects of information disclosure， intellectual property rights protection and privacy protection， this paper discusses the convergence of laws and regulations on archives in closed period and open period， the right to publish archives and the right to publish works， digital archives， personal information involved in archives and personal privacy.

Keywords： Archives Utilization； Archives Publication； Personal Information； Personal Privacy

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》指出：“迫切要求加快檔案開放、擴大檔案利用、提供優質高效服務……加強檔案開放與政府信息公開的銜接”。[1]在全面依法治國背景下，法律法規之間的銜接既是一個需要厘清的理論問題，也是一個需要探討的實際問題。《檔案法》與很多法律法規之間具有密切聯系，但對于具體事項的規定可能存在不一致現象，筆者通過剖析相關裁判文書發現，部分裁判文書中《檔案法》與《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）、《中華人民共和國著作權法》（以下簡稱《著作權法》）之間存在法律競合現象。這就要求在遵循《檔案法》相關規定下與其他法律法規做到相互銜接，由此減少法律沖突。

學界的相關研究大多集中在檔案利用與公布的基本問題及對策、新條款的進步性以及對檔案利用工作的現實意義等方面，總體來看，目前對于新《檔案法》規制下檔案利用與公布中的法律法規銜接問題探討較少。因此，本文擬以“中國裁判文書網”上公布的相關裁判文書為例，以新《檔案法》有關檔案利用與公布的規定為基準，梳理分析新《檔案法》與《信息公開條例》《著作權法》等相關法律法規在該主題層面的銜接問題。

1 信息公開層面涉及政府信息的法律法規銜接

截至2021年7月27日，筆者分別以“全文檢索”“當事人”為檢索項，以“信息公開”“檔案”為檢索詞，在“中國裁判文書網”進行檢索，剔除重復與無關文書后，得到有效文書137份。通過分析發現，在此類案件中檔案局、檔案館與政府部門均作為被告出現，具體情況見表1。

綜上，筆者根據裁判文書中出現的焦點問題將研究視角分為以下兩類，并分別進行法律梳理。

1.1 未達到移交期限向檔案館移交的政府信息

新《檔案法》規定：“經檔案館同意，提前將檔案交檔案館保管的，在國家規定的移交期限屆滿前，該檔案所涉及政府信息公開事項仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理。”[2]《信息公開條例》規定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或變更之日起20個工作日內主動公開。”[3]兩者間的銜接問題主要包括兩個方面：

（1）應明確“政府信息”與“檔案”的區別

一是概念。《信息公開條例》規定，政府信息是指“行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”[4]而從《檔案法》對檔案的規定[5]可以發現，檔案的外延大于政府信息的外延，政府信息只有按照一定的規范進行收集、整理并移交到檔案管理部門，或按照有關規定向國家檔案館移交后，方可成為檔案。二是兩者可公布的范圍。根據《信息公開條例》，行政機關向申請人提供的政府信息一般為結果性信息，無需提供過程性信息；[6]而檔案則不同，它不僅可以提供結果性信息，還包括履職過程中所形成的背景信息，其覆蓋范圍更廣泛。因此，分屬于不同領域的信息在開放過程中應遵守不同的規定，以免公開的信息出現模糊不清的現象，給公眾造成理解上的困擾。

（2）應明確保管不等同于提前移交

根據新《檔案法》，在未達到法定的移交期限之前，檔案館可以提前代行政機關保管政府信息，而這些政府信息在法律意義上還沒有成為國家檔案館中的檔案，這里的“保管”實質上是一種“實體的管理”，并不屬于“提前移交”。根據《機關檔案工作條例》等相關規定，各種機關撤銷或合并、臨時工作機構撤銷時，其檔案應提前向有關主管機關或檔案館移交。這里的“移交”是指在未滿移交期限的情況下，由于一些特定原因，有關機關將文件提前移交至檔案館，并完成移交手續使之成為檔案。二者的區別在于：在特定條件下提前交由檔案館保管的政府信息，在提供開放利用時仍應遵守《信息公開條例》的相關規定；而由于特定情況提前向檔案館移交的檔案，在進行開發利用時應遵循新《檔案法》的相關規定。

1.2 已移交檔案館處于封閉期的檔案

根據新《檔案法》規定：“移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項的檔案按照檔案利用規定辦理。”[7]此條款明確了檔案館的相關職責，要求其對此部分檔案按照相關規定進行開放或封閉管理。但在具體的實踐過程中，對于處于封閉期的檔案卻很難做到法理兩全，大多案件糾紛也由此產生。此外，由于公眾往往不能理解檔案局與檔案館之間的關系，而出現一個或多個被告，檔案館作為檔案的實際保管部門更是多次出現在被告席。因此，此類案件的矛盾焦點主要涉及兩個方面：

（1）處于封閉期的檔案如何處理

《檔案法》第二十九條規定：“機關、團體以及公民等根據經濟建設、國防建設、科學研究和其他工作的需要，可以按照國家有關規定，利用檔案館未開放的檔案。”第三十一條提出“向檔案館移交、捐獻、寄存檔案的單位和個人，可以優先利用該檔案，并可以對檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見，檔案館應當予以支持，提供便利。”[8]可見，國家對檔案的開放利用持積極態度，并不是“一錘定音”的不開放，可以根據具體情況開放部分檔案；這與《信息公開條例》中堅持“以公開為常態、不公開為例外”的原則相一致。同時，《信息公開條例》規定：“行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息”。[9]但上述條款為抽象性條款，并沒有直接提及政府信息公開，因此不能直接調節政府信息公開與檔案公開之間的矛盾。而在實際的司法案例中，大多數檔案部門為規避開放風險，并未按照上述法規對此部分檔案進行甄別鑒定，而是直接拒絕民眾利用檔案的需求，由此引起很多糾紛。

（2）檔案館依法履行職能

《檔案法》第十條規定“檔案館是集中管理檔案的文化事業機構”，[10]其職能是為全社會提供公共文化服務，而非行使行政管理職權，無法產生行政效果，因此檔案館不是行政主體，不能成為適格被告。檔案館不是行政主體這一事實似乎成為檔案館不履行政府信息開放職能的保護傘，但政府信息公開與檔案開放的實際問題卻并未解決。而《信息公開條例》規定：“所申請公開信息不屬于本行政機關負責公開的，告知申請人并說明理由；能夠確定負責公開該政府信息的行政機關的，告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式。”“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織公開政府信息的活動，適用本條例。”[11]雖然檔案館不是行政機關，但作為集中管理公共檔案的社會機構，其承擔了一部分公共管理職能，仍需履行《信息公開條例》的規定。

此外，根據《檔案法》第二十八條、第四十六條和第四十八條關于檔案館法律責任及公眾權利救濟的規定，[12]雖然公民不得以政府信息公開的方式要求檔案主管部門公開已經移交至檔案館的檔案材料，檔案館在提供檔案利用過程中的行為也不受行政訴訟法的調整，但并不代表檔案館在違法情況下可以逃脫這一法律責任。公眾仍有權向檔案館申請利用檔案，如果公民認為其在檔案利用中的權利受到侵害，有權向檔案主管部門尋求救濟。

針對上述問題，筆者建議檔案部門也應該參考《政府信息公開條例》重新調整相應措施。其一，根據新《檔案法》規定，在“主動向社會公開的政府信息”部分進行擴充，如增加“教育類”檔案。其二，細化“申請獲取政府信息的程序”。如在政府信息移交成為檔案后，針對政府部門主動開放但移交檔案館后處于封閉期的部分檔案，政府部門可以根據重要程度、保密程度等對所移交的政府信息公開范圍提出意見。對于多個申請人同時對某一信息的申請次數明顯較多時，檔案部門應主動與政府部門溝通，必要情況下可根據上述法律規定商討是否可開放處于封閉期的檔案。其三，明確規定檔案局與檔案館在政府信息公開時需各自履行的職能范圍，并制定相應的未履職處罰措施。

2 知識產權層面涉及著作權的法律法規銜接

截至2021年7月31日，筆者分別以“全文檢索”“當事人”為檢索項，以“著作權”“檔案”為檢索詞，在“中國裁判文書網”進行檢索，剔除重復與無關文書后，得到有效文書7份。其中檔案部門均為被告，1件勝訴，3件敗訴，3件撤訴。總體來看，涉及檔案知識產權糾紛的案件較少，且均與著作權相關。新修訂《檔案法》第二十八條第三款要求“利用檔案涉及知識產權、個人信息的，應當遵循有關法律、行政法規的規定”，[13]此款為本次修訂的新設條款，也是新修訂檔案法的亮點之一。盡管當前相關糾紛不多，但在檔案利用諸多環節中仍涉及很多著作權問題，厘清檔案利用公布中與《著作權法》等相關法律的銜接問題仍是很有必要的。

2.1 檔案公布權與著作發表權的法律銜接

檔案公布權與著作發表權從概念上來看都有“公之于眾”和“一次性權利”的性質，但從法律保護范圍來看，兩者并不屬于同一種權利。根據新《檔案法》的相關規定，國有檔案的公布權歸國家所有，非國有企業、社會服務機構等單位和個人形成的檔案公布權歸檔案所有者所有。而根據《著作權法》的規定，著作發表權則由著作權人享有。此外，《檔案法》規定檔案超過二十五年可向社會開放，但《著作權法》規定著作權保護期限為“作者終生及死后五十年”[14]。因此對于享有著作權的未公布也未發表的國有檔案，檔案部門在公布前是否需要經著作權人同意常出現分歧，兩種權利在一定程度上存在沖突，應該參照《著作權法》還是《檔案法》也沒有定論。《中華人民共和國憲法》規定：“國家尊重和保障人權。”[15]著作權中的發表權是著作權人的一項人身權利，從這一角度來看，如果著作權人選擇不發表其作品，任何人不得違背其意愿擅自發表。但這樣的話，享有著作權的國有檔案其公布權就歸檔案所有者所有，顯然與《檔案法》的規定相違背。

因此，筆者認為檔案部門可以在修訂新《檔案法實施辦法》時對行使檔案公布權過程中存在沖突的條款進行具體規定：其一，科學合理地界定國有檔案的范圍，進而對所有權轉移但著作權未轉移的國有檔案范圍進行劃分，便于與其他檔案相區別。其二，嚴格確定檔案公布權與著作發表權的適應原則。在學理上，當同一行為既觸及《檔案法》又違反《著作權法》而出現法規競合之際，應當堅持兩法合并適用，即檔案部門公布此部分國有檔案前須征得著作權人同意，在不侵犯原著作權人發表權的同時，要充分考慮到公布的形式與公布的結果不能與《著作權法》第二十四條、二十五條規定的“權利限制”相抵觸；同樣，著作權人行使發表權時也不能與《檔案法》規定的公布權限相矛盾。在具體法律實踐中，合并使用直接牽涉到兩者孰輕孰重的現實問題。通過修訂的模式使此類檔案的著作權與所有權得到統一，這既有利于對檔案著作權的保護，也有利于檔案的公布利用，防止侵權現象的發生。

2.2 數字檔案存在的著作權法律銜接

《檔案法》第三十五條規定：“將檔案信息化納入信息化發展規劃，促進傳統載體數字化。”[16]數字化是今后檔案館發展的趨勢，其涉及的知識產權問題也不容忽視，但檔案部門并未出臺涉及數字檔案著作權的相關法律法規，而《著作權法》中也缺乏對數字檔案的保護條款，這可能會增加今后的知識產權糾紛數量。目前主要存在以下三個問題有待解決：

（1）數字檔案的著作權性質歸類不明確

《著作權法》第三條中所列舉的作品分類未提及數字化作品。雖然《關于制作數字化制品的著作權規定》第二條明確指出，“將已有作品制成數字化制品，不論已有作品以何種形式表現和固定，都屬于《中華人民共和國著作權法》所稱的復制行為”，[17]對檔案數字化行為的性質進行了認定，但此規定于2003年廢止，使得該著作權在現有的法律法規內缺乏直接保護。從現有的司法案例來看，大多將數字檔案歸結于《著作權法》中的匯編行為。《著作權法》第十四條規定：“匯編作品主要是指對作品的成品、片段、數據或其它相關材料進行匯編而形成的‘獨創性’作品，這種作品的著作權歸屬于匯編人”，[18]其必須同時滿足獨創性、可以復制、可以感知三個條件。后兩個條件容易滿足，但“獨創性”往往難以體現，使此類作品又無法受到法律保護。

（2）數字檔案著作權的保護范圍有限

如果數字檔案要受到《著作權法》保護，必須體現獨創性的特點。傳統的檔案數字化只是對作品的形式進行了轉換，不具有著作權意義上的創造，其間并沒有產生新的知識，因此無法受到《著作權法》的保護。但隨著數字化進程的深入，檔案除了進行簡單的計算機錄入和掃描外，還需要進行鑒定、整理編目、數據化及檔案網站制作等環節，其中凝聚了制作者的勞動和智慧，實現了知識的增值，在一定程度上具有獨創性。但這種“獨創性”的抽象化程度高，對其認定沒有一套可行的標準，法官的判定一般依據主觀經驗，這與法律講究客觀事實的原則相違背。因此迫切需要在法律層面明確一個數字檔案獨創性的“度量”，從而有效判斷其是否具有獨創性。

（3）《著作權法》的合理使用范圍不能滿足數字檔案的要求

一是在復制權方面。根據《著作權法》的規定，檔案館的館藏檔案數字化必須“為陳列或保存版本的需要”，[19]也就是說檔案館出于傳播、宣傳和利用等目的進行檔案數字化工作的，如在社交媒體平臺發布、外出展覽等不符合《著作權法》規定的“合理使用”范圍，顯然與檔案館開放利用檔案的要求相悖。二是檔案網絡傳播方面。根據《著作權法》第二十二條第（七）項規定，“國家機關為執行公務在合理范圍內使用已經發表的作品”，“可以不經著作權人許可，不向其支付報酬，但應當指明作者姓名、作品名稱，并且不得侵犯著作權人依照本法享有的其他權利。”[20]也就是說檔案局雖屬于國家機關，但也必須是在其執行公務，即作為主管部門對所轄區域內機關團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作履行監督和指導的法定職責行為時，才不需要經著作權人同意。但根據裁判文書網公開的兩個相關文書內容來看，檔案局引用上述法規進行辯駁，法院卻并未采納，其認為檔案局在網站進行檔案傳播并不屬于執行公務的合理范圍。因此可以看出當前《著作權法》中規定的“合理使用”范圍已不能滿足數字檔案公布利用的要求。

綜上，筆者建議要積極推動數字檔案的立法工作。首先，制定相關條款將檔案數字化行為認定為一個法定行為，使數字檔案著作權得到更加合理而全面的保護。其次，通過增補條款、完善《檔案法實施辦法》等途徑，對數字檔案著作權享有的合理使用范圍進行詳細具體的規定，還可以制定一些司法解釋，如“關于數字檔案著作權‘獨創性’認定的司法解釋”，對其認定可以適當放寬標準，增設數字檔案制作權、傳播權等，對法律不能具體規定的地方進行相應的說明，不斷擴大數字檔案著作權法律保護的范圍。最后，重新制定數字檔案“合理使用”的標準。在保障版權人的利益的同時，適當擴大數字檔案合理使用的范圍，滿足現階段檔案事業發展的要求。

3 隱私保護層面涉及個人信息及隱私的法律法規銜接

個人隱私與個人信息既有聯系又有差異。相似之處在于個人隱私與個人信息均附著個人尊嚴利益；然而，二者在權利性質、權利內涵、侵權范圍等多方面存在差異。個人隱私強調自身不愿意披露公開且無礙公共利益的信息，主觀性較強。而個人信息是客觀的，例如，姓名、身份證號、電話號碼等信息，僅針對與個人直接或間接聯系的信息。

3.1 檔案中涉及個人隱私的法律銜接

新《檔案法》第二十七條規定，經濟、教育、科技、文化等類檔案可以提前開放，這無疑擴大了檔案開放利用的范圍。同時新《檔案法》還規定單位和個人可以對其移交檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見。根據新《檔案法》的上述規定，在擴大檔案利用范圍的同時，也要注意保護檔案中涉及的個人隱私權，以免發生不必要的法律糾紛。[21]

但在檔案管理過程中，也應注意與其他法律中出現的有關隱私權的規定相銜接。如《中華人民共和國侵權責任法》第六十二條規定：“醫療機構及其醫務人員應當對患者的隱私保密。”[22]這條規定雖然沒有直接寫明與檔案相關，但患者的隱私主要記錄在病歷檔案上，醫療檔案管理和隱私權保護之間具有緊密聯系，患者一般不愿意主動公開個人信息，如果患者自愿公開病歷檔案，醫護人員也必須在特定醫學研究目的下才能調取，未經批準擅自公開或者泄露患者信息，必須承擔相應的法律責任。因此，制定相應的《病歷檔案管理規范》等相關配套制度刻不容緩。

3.2 檔案中涉及個人信息的法律銜接

新《檔案法》第二十八條第三款規定：“利用檔案涉及知識產權、個人信息的，應當遵循有關法律、行政法規的規定”，[23]這是首次在《檔案法》中明確提出對個人信息的保護。檔案利用過程中涉及到個人信息的檔案類型主要包括人事檔案、醫療檔案、婚姻檔案、訴訟檔案、名人檔案等，具有分布廣、內容多樣和關聯度高等特點。在研究檔案中個人信息的保護問題時，有必要了解其他法律的相關規定。

（1）個人信息權保護方面

我國《民法典》第一百一十一條規定：“自然人的個人信息受法律保護。任何組織和個人需要獲取他人個人信息的，應當依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個人信息。”[24]此外，《中華人民共和國刑法》已經明確了侵犯公民個人信息罪，主要針對個人信息的非法出售這一違法現象，并制定了具體的懲罰措施，違反國家有關規定，將對其進行刑事處罰。而《個人信息保護法》則是為保護個人信息權益出臺的一項專門性法律，全面規定了個人在處理個人信息時享有的7項權利。同時，將個人信息分為敏感信息和非敏感信息，并設專章“敏感個人信息的處理規則”對其進行了嚴格的限制性規定。這也反映出我國逐漸加強了對于個人信息的保護力度，檔案部門也應對檔案中涉及的個人信息予以重視。

（2）網絡安全中的個人信息保護方面

《個人信息保護法》第五十八條規定，重要互聯網服務平臺需按照國家規定建立健全個人信息保護合規制度體系，并接受社會監督。《中華人民共和國網絡安全法》第四十一條規定：“網絡運營者收集、使用個人信息，應當遵循合法、正當、必要的原則，公開收集、使用規則，明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，并經被收集者同意。”[25]此外，也要注意其他相關標準法規。檔案部門對用戶個人信息的收集應有明確的目的，規定必要的個人信息范圍，不得因用戶不同意提供非必要個人信息而拒絕用戶使用App基本功能服務，不得超出產品功能相關目的收集額外信息。

在個人信息立法方面，新《檔案法》的相關規定較為薄弱。筆者建議在《民法典》的思想指導下，檔案部門也應制定相應的管理規定對個人信息進行保護。首先，明確檔案中個人信息的界定以及個人信息主體享有的信息知情權的范圍，厘清個人信息與公共信息的界限、個人信息與隱私的界限等，以便在檔案開放利用時加以區別，對個人信息進行正確采集。其次，規范檔案管理部門在利用個人信息時應注意的事項和規定，對個人信息的采集、挖掘、處理以及侵權行為、侵權責任等作出更為詳細具體的規定。同時設置專門的個人信息保護機構，對個人信息的流轉進行監督跟蹤，形成制度保障。最后，制定嚴格的追責機制，完善個人信息權行政救濟途徑和賠償機制，對侵犯他人信息權的主管機關實施行政處罰，與《民法典》《刑法》中侵犯個人信息罪的法律規定相銜接。

*本文系國家社科基金青年項目“創新擴散理論視閾下檔案信息資源自媒體傳播研究”（項目編號：18CTQ036）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

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[3][4][6][9][11][14]政府信息公開條例[EB/OL].[2021-07-27].http：//www.gov.cn/zhengce/content/ 2019-04/15/content_5382991.htm.

[15]《中華人民共和國憲法》[EB/OL].[2021-07-27]. https：//baike.so.com/doc/4920917-5140037.html.

[17]國家版權局.《關于制作數字化制品的著作權規定》[EB/OL].[2021-07-27].https：//www.pkulaw.com/chl/ d7e8c2ce7d17b69ebdfb.html keyword=%E6%95%B0%E5%AD%97%E5%8C%96%20%E8%91%97%E4%BD%9C%E6%9D%83.

[18][19][20]《中華人民共和國著作權法》[EB/OL].[2021-07-27].https：//baike.so.com/doc/5568143-5783303.html.

[22]《中華人民共和國侵權責任法》[EB/OL].[2021-07-27].https：//baike.so.com/doc/2930633-3092363.html.

[24]《中華人民共和國民法典》[EB/OL].[2021-07-27].https：//baike.so.com/doc/24285488-25517578.html.

[25]《中華人民共和國網絡安全法》[EB/OL].[2021-07-27].http：//www.maxlaw.cn/n/20200528/980072497300.shtml.