檔案開放研究：理念、制度與行動

李穎

摘 要：檔案開放歷來是社會關注的熱點，也是檔案理論研究與實踐工作的重點和難點。遵循從宏觀到微觀、從抽象到具體的邏輯脈絡，從理念、制度、行動三個層面對檔案開放進行研究。在理念層，應樹立與數字時代發展同頻的檔案開放意識，強化協同融通的檔案開放觀念，堅持與人民同心同向的檔案開放思想。在制度層，應構建有效銜接且關系順暢的檔案開放制度框架，以制度創新豐富檔案開放制度體系的內容。在行動層，提出面向增量檔案應在借力中形成合力，面向存量檔案應注重通過情境分析破解瓶頸。

關鍵詞：檔案開放；檔案法；開放審核；數據開放

分類號：G273.5

Research on Archives Opening： Idea， Institutional System and Action

Li Ying

（ School of Management of Hebei University， Baoding， Hebei 071000 ）

Abstract： Archives opening has always been the focus of social attention， and it is also the key and difficult point of archives theory research and practice. Following the two logic branches from macroscopic to microcosmic， abstract to specific， the study is carried out at three aspects： advanced idea， institutional system and action. At the ideological level， it is necessary to establish the consciousness of archives opening in line with the development of digital age and strengthen the principle of archives opening with coordination and integration， and adhere to the archives open mind of solidarity with the people. At the institutional level， it is important to construct an effective connection and smooth relationship of the archives opening institutional framework， and enrich the contents of the archives opening institutional system with institutional innovation. At the action level， it is proposed that the incremental archives should form joint force in borrowing power， and the stock archives should focus on breaking the bottleneck through situation analysis.

Keywords： Archives Opening； Archives Law； Appraisal of Opening； Data Opening

新修訂的《檔案法》秉持服務經濟社會發展，讓人民群眾共享檔案事業發展成果的價值取向，在擴大檔案開放方面邁出了重大步伐。在檔案工作不斷走向依法治理、走向開放、走向現代化的進程中，檔案開放機遇與挑戰并存，必將更受關注。本文從理念、制度、行動三個層面出發，探討新時代如何更有效地推進檔案開放，將新修訂《檔案法》的價值取向轉化為社會和人民群眾可感知的有益成果。

1 檔案開放理念的發展與創新

科學的開放理念是檔案開放順利實現的前提和保障。新的時代背景對檔案開放提出了新要求，為順應時代發展，檔案開放理念也需不斷創新發展。為此，通過樹立與數字時代發展同頻的檔案開放意識、強化協同融通的檔案開放觀念、堅持與人民同心同向的檔案開放思想，將有助于檔案開放的深入推進。

1.1 樹立與數字時代發展同頻的檔案開放意識

不同的時代對檔案開放有不同的要求，對檔案開放的認知和理解也存在差異。當前，人類社會正處于數字時代，數據成為新的生產要素，成為創新驅動的基礎性戰略資源，數據資源的多寡和利用情況的好壞已成為一個國家、一個地區軟實力和綜合競爭力的重要標志。[1]數據流動起來，數據價值才能被激活，數據紅利才能充分釋放。數據開放已成為當今世界各國的共同趨勢，也是我國大數據戰略的重要組成部分。檔案數據是檔案自身所蘊含的以及在檔案管理、提供利用服務等過程中產生的數據，是數據資源的重要組成部分。檔案數據具有獨特性、不可替代性等特點。通過檔案開放，促進檔案數據流動與共享，釋放檔案價值，是數字時代對檔案開放的訴求，也是檔案事業高質量發展的重要內容。為此，要全面認識檔案與數據的關系，深刻理解檔案的獨特價值和作用，創新檔案開放理念。

檔案開放只有順應時代發展要求，才能更好地提升檔案在資政、公共服務、文化教育等各領域的價值活力。數字時代，數據開放的目的不僅僅是讓數據“可知”，更重要的是讓其“可用”，便于社會和公眾在共享利用中探索新規律，為社會發展提供新動能。比如政府數據開放，其根本目的是為了促進數據資源的利用和增值。[2]可見，較之“可知”，“可用”對數據開放提出了更高的要求。當前檔案的開放還是淺層開放，多表現為較大信息單元的開放，且在可獲取、可重用以及數據集完整性等諸多方面，與數據開放相關原則、要求仍有一定差距。因此，必須注重檔案數據的可發現、可訪問、可重用，使之有機融入數字經濟社會的發展過程中。

1.2 強化協同融通的檔案開放觀念

在檔案開放中，要注重檔案開放的系統性、全局性，促進各要素間協同融通，實現檔案開放的可持續推進。協同融通的開放觀念主要表現在以下三個方面：

首先，注重檔案開放中多主客體的協同。從文件的生命周期看，文件經歷著從形成單位各部門到檔案室，再到綜合檔案館的空間遷移，文件的價值和功能也隨之發生變化。這些變化要求檔案部門在檔案開放過程中要與檔案形成者、檔案利用者保持協作與互動，并在協作、互動中理清權責關系，保障各方利益，同時也為檔案開放營造良好的社會氛圍。

其次，注重檔案資源與其他各類數據資源的融通。通過檔案開放，打破檔案資源孤島，使檔案館館藏數據與社會其他行業的數據對接，彰顯并充分發揮檔案獨特的證據價值、知識價值、文化價值等多元多維價值。

再次，注重與先進信息技術的有效融合。信息技術的廣泛應用可為檔案開放提供強有力的支撐，但同時也會引發諸多新問題，如信息安全、數據倫理等，因此，在檔案開放過程中，應結合檔案自身的特點及檔案工作的原則與規律，探索有效的技術應用策略，實現檔案開放與先進信息技術的有機融合，推動檔案開放高效開展。

1.3 堅持與人民群眾同心同向的思想

隨著開放理念的普及、數據創新意識的提高，社會公眾對于開放數據的需求不斷增強，希望獲取更豐富、更及時、更具有高價值度的產生于政府和公共企事業單位的數據。[3]因此，在檔案開放過程中，應更加注重與人民群眾同向同行的檔案開放理念，不斷提升人民群眾對檔案開放工作的滿意度。

《“十四五”信息化發展規劃》中提出，要建立完善有效的數據供需匹配機制，出臺更多數據共享責任清單，將更多直接關系企業和群眾辦事、應用頻次高的數據納入共享范圍。檔案開放是為社會和公眾提供有效信息資源供給的過程。在開放內容上，應確保與人民群眾利益密切相關的檔案能夠被方便獲取和利用；在開放形式上，應確保利用檔案的途徑多樣、及時便捷。此外，還應主動深入研究利用者的檔案利用需求和規律，以便滿足公眾在社會生活和工作中求證、求解、求知的多種訴求。

2 檔案開放制度體系的健全與完善

制度在社會中的主要作用，是通過建立一個人們互動的穩定結構來減少不確定性。[4] 檔案開放制度體系是與檔案開放活動相關的檔案法律法規、規章、行政規范性文件、司法解釋等一系列行為規則的總和，其通過規范、控制、協調、預見、引導等方式，使檔案開放中各相關要素有序協同、各種關系良性發展，以確保檔案開放根本目標得以實現。健全檔案開放制度體系，是檔案開放有據可依、有章可循的根本保障，是檔案治理能力和水平提升的重要表現。

2.1 構建銜接順暢的檔案開放制度框架

檔案開放制度體系不僅包含若干制度，還包含了制度間的關系。在過去，我國的檔案開放制度銜接不夠、制度間關系不暢，造成檔案開放工作無法順利開展。因此，構建銜接順暢的檔案開放制度框架，對確保制度體系高效運轉具有關鍵作用。

首先，檔案開放制度間的有效銜接和關系順暢尤為重要。檔案自身的復雜性，決定了檔案開放必須面對多主體、多節點、多因素，因時、因事、因地制宜。避免因制度不銜接而導致的檔案開放中文件形成單位與檔案管理部門的職責推諉、因制度規定不一致而引發的具體開放過程中的無所適從、因條文模糊不具有可操作性而導致實際檔案開放工作成效不顯著等。

其次，確保制度的一致性與連續性。制度的一致性與連續性要求不因制度制發主體等的不同而對同一事物的規定產生矛盾。比如，《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）規定，行政機關公開政府信息采取主動公開和依申請公開的方式，并設專章具體規定了主動公開的范圍和要求。對于屬于主動公開范圍內的政府信息，在移交檔案管理部門后，其公開的范圍和方式不應被改變，在開放制度中的相關內容應與條例相呼應。再如現行的《各級國家檔案館開放辦法》等一系列的規定，在后續修訂中，不僅要參照新修訂《檔案法》中的相關規定，還要注意與《保守國家秘密法》《數據安全法》《網絡安全法》《個人信息保護法》等相關內容相銜接。

再次，實現制度間內容的互補。完整的檔案開放制度體系既包括檔案專門法律法規、檔案開放相關規范，也包括其他各類法律規范中涉及或影響檔案開放的規定。一方面，新修訂的《檔案法》為檔案開放工作提供了根本的法律遵循，在此基礎上，還需要制定一系列的與之相配套制度對檔案開放加以細化，形成結構合理、內容完備的檔案開放制度體系。另一方面，對于其他各類制度規范中與檔案開放相關的內容，應當列出具體要求，避免相關制度中“按照有關規定執行”條款因職責推諉、銜接不恰而導致“規范真空”。比如《國家秘密解密暫行辦法》要求對已經依法移交到各級國家檔案館的屬于國家秘密檔案的解密工作，按照國家有關規定執行，其中的“有關規定”包括涉及國家秘密、檔案管理、信息公開等一系列的規定。有效銜接的制度體系，需要“有關規定”具有互補性與互相支撐性，以保證具體檔案開放活動可推進可實現。

2.2 以制度創新彌補檔案開放制度體系的缺失

制度隨時地而適應，不能推之四海而皆準，正如其不能行之百世而無弊。[5]制度創新是立足于當前環境，結合時代發展要求，通過創設新的及更行之有效的規范來推動和實現社會發展的有效途徑。對于檔案開放，制度創新是彌補當前檔案制度體系缺陷的重要方式。

首先，制度創新是豐富檔案開放制度體系內容的必然要求。當前檔案工作內外環境都發生了深刻變化，但是，“這些都要求我們根據發展變化的新形勢新任務，從戰略和全局的高度對全國檔案事業發展作出規劃、指導和引領，認真研究謀劃檔案工作變革與轉型、創新與發展問題”。[6]“檔案領域現行有效的行政法規和一半以上的部門規章都是20年前制定的”，[7]涉及檔案開放的制度更是如此，比如《檔案館工作通則》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》《各級國家檔案館開放檔案辦法》等多為30年前制定。面對新變化，此類規章制度的修訂已不能僅停留在淺層。只有通過制度創新，豐富制度體系內容，才有助于解決檔案開放中的新老問題。

其次，以制度創新延伸檔案開放的廣度。近年來，我國檔案開放制度體系不斷完善，《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國保守國家秘密法》、國家秘密定密解密的相關規定、《中華人民共和國政府信息公開條例》的修訂以及政務服務相關規定的出臺直接影響著檔案開放廣度。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出，要做好新修訂檔案法配套法規、規章、行政規范性文件的立改廢釋工作，加快檔案開放利用等方面的制度和政策供給，及時修訂、清理與現實需要不相適應的法規、規章和行政規范性文件，加大法規制度解釋力度。在檔案開放廣度方面，尤其是對檔案開放范圍的規定，比如對檔案館藏的控制使用范圍的劃定，需要融入上述一系列制度規范的原則，通過新制度的創設、不合理制度的變革與改進、詳盡全面的制度解釋，加強制度和政策供給，確保應被公眾利用享有的檔案可及可用。

再次，以制度創新拓展檔案開放的深度。數據時代，激活并最大化釋放數據價值，是推動數據強國建設的重要任務。檔案開放制度應該面向數據開放的目標和途徑，形成有利于激活檔案資源價值的制度規范。比如，為保障數據利用效果，政府數據開放制度往往將確保開放數據的質量作為重要原則，提出準確性、完整性、描述性、可機讀等要求。檔案開放制度也應該包含開放檔案數據質量、數據安全等的相關規范，通過制度創新，拓展檔案開放的深度，推動檔案數據融入社會經濟發展的大潮，同時滿足各領域對檔案深層開發利用的需要。

3 檔案開放行動的深入與優化

檔案開放行動的深入與優化，是對檔案開放理念與制度的落實。在檔案開放過程中，我們可將館藏檔案分為存量和增量兩部分進行有針對性的探討。因為存量部分和增量部分在檔案開放中所處境況不同，面臨的問題不同，在開放中的著力點和策略也有所不同。

3.1 對于增量檔案，要在借力中形成合力

在借力中形成合力是指，對于增量檔案開放工作，檔案部門要將檔案開放的任務與要求融入檔案自產生到進館所涉及的每一個環節。在政府信息公開、公共數據開放的大環境中，形成單位對其產生的相當一部分檔案，在是否開放、何時開放、如何開放等問題上已作出了明確規定。比如《條例》中規定，“對涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關應當主動公開”；“行政機關應當建立健全政府信息發布機制，將主動公開的政府信息通過政府公報、政府網站或者其他互聯網政務媒體、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等途徑予以公開。”可見，這些檔案在進館前已“自帶身份”。同時，新修訂《檔案法》中也規定，“尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見”。

因此，對于增量檔案，一方面，應該將檔案開放工作融入立檔單位日常文檔工作全過程，注重在檔案開放前和開放過程中與立檔單位或移交單位的溝通與合作，及時提供相應的業務指導。另一方面，抓住“入室”和“進館”兩個關鍵節點，嚴格把關，按照《檔案法》《機關檔案管理規定》等法規制度中的相關要求將檔案開放任務落到實處。

3.2 對于存量檔案，注重在情境分析中打破瓶頸

長期以來，我國多數綜合檔案館因種種原因在檔案開放工作中遺留的老問題頗多；加之近年來檔案資源體系建設使館藏資源日趨豐富，檔案開放的工作量不斷增大，且新修訂《檔案法》將檔案封閉期限由30年縮短至25年，更是直接增加了檔案開放審核的工作量。[8]新修訂《檔案法》規定，館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。在實際操作過程中，如何使檔案開放審核工作形成常態化長效機制成了亟待解決的問題。

因此，對于存量檔案開放，一方面，檔案館應注重情境分析，即結合已有的開放鑒定工作的進展情況、工作難點、本區域檔案工作生態、人財物條件等，制定切實可行的工作方案。比如上海市檔案館在1994 年便成立了檔案鑒定委員會，2004 年在新調整設立的整理編目部中設立檔案鑒定工作崗位，形成了專職人員——責任部門——鑒定委員會的檔案開放三級鑒定、審查與復核機制，[9]為快速、深入地推動檔案開放審核奠定了堅實的基礎。又如北京市平谷區檔案館，通過優化工作流程，實行“雙初審”的運轉機制，有力推動了檔案開放的進程。各檔案館應在積極借鑒其他檔案館工作經驗的同時，對自身優勢、短板以及工作情境做具體分析，制定出針對性強并行之有效的檔案開放工作策略。另一方面，各檔案館應善于學習和分享檔案開放工作中的專業知識，以提升檔案開放工作成效。檔案開放鑒定是以檔案鑒定標準、檔案來源背景特征、檔案內容特征、檔案鑒定專業知識等多種信息為支撐，并從認知層面對檔案作為客體的特征及其開放的必要性進行評估和判斷的過程，本質上是一項“知識密集型”工作，[10]檔案鑒定工作者應善于總結經驗、積累相關知識，形成諸如《檔案開放常見問題及解決方法手冊》《檔案開放鑒定操作流程注意事項》等關于開放鑒定工作的知識參考，并通過交流分享提高工作效率，繼而推動檔案開放工作的持續深入開展。

4 結 語

不同的時代賦予了檔案開放不同的內容與使命，檔案開放研究可以從不同維度、不同層面展開。結合數字經濟社會發展的時代背景，通過對檔案開放的科學理念、制度體系、具體行動等方面進行分析，總結出新形勢下檔案開放的關鍵著力點，有助于未來檔案開放工作的深入推進。

*本文系國家社科基金項目“雄安新區檔案治理研究”（項目編號：21BTQ087）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

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[9]張慧.關于檔案開放鑒定工作的分析和思考——以上海市檔案館為例[J].黑龍江檔案，2019（06）：76-77.

[10]楊茜茜.我國綜合檔案館檔案開放鑒定研究：方法框架構建[J].檔案與建設，2020（09）：11-16.