個(gè)人外匯管理政策中存在的問(wèn)題與革新思索

沈卉平

在我國(guó)涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升的時(shí)代背景下，我國(guó)居民個(gè)人外匯收支規(guī)模不斷增加，現(xiàn)行的個(gè)人外匯管理政策難以完全滿(mǎn)足個(gè)人外匯資金配置需求，個(gè)人跨境資金流動(dòng)需求日益擴(kuò)大與部分項(xiàng)目外匯收支管理不完備之間的矛盾逐漸增大，迫切期待改革并完善個(gè)人外匯管理體制以實(shí)現(xiàn)與新發(fā)展格局相適應(yīng)。為此，本文以個(gè)人外匯管理政策中存在的問(wèn)題為切入點(diǎn)展開(kāi)分析，并提出相應(yīng)的優(yōu)化對(duì)策。

《個(gè)人外匯管理辦法》和《個(gè)人外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》自2007年正式頒布實(shí)施以來(lái)，對(duì)于促進(jìn)個(gè)人外匯業(yè)務(wù)有序開(kāi)展和強(qiáng)化監(jiān)管等方面起到了積極作用，2020年為進(jìn)一步深化外匯“放管服”改革，提升個(gè)人用匯便利度，外匯局對(duì)《個(gè)人外匯管理辦法》及《個(gè)人外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》中部分條目進(jìn)行了修訂，并將主要政策分別整合至《經(jīng)常項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)指引（2020年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指引》）和《資本項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)指引（2020年版）》中。但就目前我國(guó)外匯管理工作的開(kāi)展情況分析，其中仍存在一些亟待解決的問(wèn)題。

一、現(xiàn)行個(gè)人外匯管理制度基本內(nèi)容

在我國(guó)現(xiàn)行的外匯管理制度框架下，個(gè)人外匯業(yè)務(wù)按照交易性質(zhì)分為經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目性質(zhì)管理。經(jīng)常項(xiàng)目項(xiàng)下的個(gè)人外匯業(yè)務(wù)按照可兌換原則管理，實(shí)現(xiàn)完全可兌換，而資本項(xiàng)目項(xiàng)下的個(gè)人外匯業(yè)務(wù)按照可兌換進(jìn)程管理，遵循部分可兌換管理原則。經(jīng)常項(xiàng)目個(gè)人結(jié)售匯實(shí)行年度總額管理，個(gè)人結(jié)匯和境內(nèi)個(gè)人購(gòu)匯享有每年等值5萬(wàn)美元的便利化額度，在便利化額度內(nèi)居民可憑借有效身份證辦理業(yè)務(wù)。超過(guò)額度的用匯，則需要提供有交易額的真實(shí)性證明材料。資本項(xiàng)目個(gè)人外匯業(yè)務(wù)仍存在一定限制，政策明確規(guī)定境內(nèi)個(gè)人辦理購(gòu)匯時(shí)，不得用于境外買(mǎi)房、證券投資、購(gòu)買(mǎi)人壽保險(xiǎn)和投資性返還分紅類(lèi)保險(xiǎn)等尚未開(kāi)放的資本項(xiàng)目。個(gè)人外匯管理政策要求銀行應(yīng)對(duì)辦理的個(gè)人外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行合理審核，確保交易真實(shí)合規(guī)。同時(shí)應(yīng)切實(shí)履行自身服務(wù)職責(zé)，保障個(gè)人真實(shí)合理的用匯需求。

另外，《指引》特別強(qiáng)調(diào)個(gè)人不得以分拆等方式規(guī)避便利化額度管理及真實(shí)性管理，規(guī)避管理的個(gè)人將會(huì)被外匯局納入“關(guān)注名單”管理，不得享受年度便利化額度。目前，外匯局依托個(gè)人外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)加強(qiáng)了對(duì)分拆結(jié)售匯業(yè)務(wù)的監(jiān)測(cè)和管理，通過(guò)設(shè)置指標(biāo)進(jìn)行篩查，結(jié)合銀行反饋信息，將符合分拆特征的個(gè)人進(jìn)行分類(lèi)管理[1]。

二、個(gè)人外匯管理政策中存在的問(wèn)題

（一）個(gè)人跨境外匯收入真實(shí)性審核難以把握

為防范異常資金跨境流動(dòng)，必須同時(shí)對(duì)資金流入、流出的真實(shí)性進(jìn)行審核。銀行在執(zhí)行政策中，反映存在以下問(wèn)題。一是跨境外匯收入審核無(wú)章可循。目前個(gè)人外匯管理單證審核主要放在結(jié)售匯環(huán)節(jié)，相對(duì)于外匯匯出，外匯收入則沒(méi)有明確的規(guī)定，大額外匯收入可利用近親屬便利化額度分別結(jié)匯而規(guī)避真實(shí)性審核;二是真實(shí)性審核難以落實(shí)。一方面是因?yàn)殂y行真實(shí)性審核能力不足。現(xiàn)行政策在資料審核方面給予了銀行一定的自主性，仍有部分銀行工作人員根據(jù)過(guò)去習(xí)慣，僅僅考慮資料形式上“有沒(méi)有”，而未從實(shí)質(zhì)上把握“全不全”，從而使審核流于表面化[2]。另一方面是因?yàn)殂y行工作人員合規(guī)意識(shí)不足，部分銀行工作人員在為居民提供個(gè)人外匯服務(wù)工作時(shí)，考慮到自身的工作績(jī)效，往往更關(guān)注交易是否達(dá)成，而非材料本身的真實(shí)性和完整性，甚至?xí)椭鷤€(gè)人拼湊審核資料，從而導(dǎo)致材料的真實(shí)性存在瑕疵，難以為個(gè)人跨境外匯收入真實(shí)性的把控提供充足依據(jù)。

（二）個(gè)人資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)限制與個(gè)人外匯資產(chǎn)配置需求矛盾凸顯

隨著個(gè)人資產(chǎn)的增加，個(gè)人對(duì)其資產(chǎn)的保值增值需求日益提升，而個(gè)人境內(nèi)投資渠道和收益有限，于是高凈值人群紛紛將目光投向海外。當(dāng)前我國(guó)的個(gè)人外匯管理制度對(duì)于個(gè)人資本項(xiàng)目尚未完全開(kāi)放，仍存在諸多限制，難以滿(mǎn)足市場(chǎng)主體的現(xiàn)實(shí)需求。在這種政策背景下，部分居民可能通過(guò)分拆和虛構(gòu)資金用途等方式，將資本項(xiàng)目性質(zhì)下的資金，通過(guò)經(jīng)常項(xiàng)目渠道進(jìn)行兌換，變相實(shí)現(xiàn)境外購(gòu)房、投資、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移等目的[3]。還有部分個(gè)體可能會(huì)通過(guò)地下錢(qián)莊等路徑，實(shí)現(xiàn)資金跨境的非法轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重?cái)_亂外匯市場(chǎng)秩序。

（三）個(gè)人對(duì)外貨物貿(mào)易管理存在較大完善空間

我國(guó)個(gè)人外匯管理改革方向是為各市場(chǎng)主體提供一定的便利，以激發(fā)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的活力。近年來(lái)，個(gè)人貨物貿(mào)易發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，外匯局也在不斷地推出便利化措施以滿(mǎn)足市場(chǎng)主體用匯需求。如目前我國(guó)對(duì)跨境電商所采取的個(gè)人外匯管理制度，不強(qiáng)制要求開(kāi)立結(jié)算賬戶(hù)，對(duì)于年度貨物貿(mào)易收匯或付匯累計(jì)金額低于等值20萬(wàn)美元的小微跨境電商可免于名錄登記等[4]。這些舉措的實(shí)施存在較為明顯的兩面性，有利的方面是可以推動(dòng)電商發(fā)展，讓更多的人參與到跨境交易中，給我國(guó)的建設(shè)和發(fā)展創(chuàng)設(shè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。不利的方面是部分個(gè)人可能會(huì)成為監(jiān)管的中空地帶，如部分電商經(jīng)營(yíng)者可能既未到工商管理部門(mén)進(jìn)行登記，也未獲得對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)權(quán)，也未到外匯局辦理貨物貿(mào)易“名錄登記”，因此可能會(huì)出現(xiàn)逃稅漏稅、違規(guī)經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題，而外匯局和銀行因無(wú)法及時(shí)掌握主體的基本信息及貨物貿(mào)易進(jìn)出口與收付匯相關(guān)情況，不能有效開(kāi)展核查工作。

（四）個(gè)人“關(guān)注名單”管理政策仍有待完善

“關(guān)注名單”的構(gòu)建和共享為外匯局就個(gè)人分拆管理問(wèn)題的改善和優(yōu)化提供有效的助力。但就目前個(gè)人“關(guān)注名單”的產(chǎn)生時(shí)間來(lái)看，其屬于事后監(jiān)管模式，個(gè)人在完成分拆后外匯局才能發(fā)現(xiàn)并將其納入到“關(guān)注名單”中，限制其結(jié)售匯行為，而無(wú)法有效的在事前防止違法行為的發(fā)生。另外，就“關(guān)注名單”的運(yùn)用領(lǐng)域來(lái)看，只是對(duì)“關(guān)注名單”中個(gè)體便利化結(jié)售匯額度進(jìn)行限制，并未對(duì)其他外匯交易或經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行有效的延伸，從而削弱了“關(guān)注名單”監(jiān)管效力。

（五）電子渠道個(gè)人外匯業(yè)務(wù)管理不規(guī)范

外匯業(yè)務(wù)的電子化發(fā)展，增加了個(gè)人外匯管理工作的難度。一是身份識(shí)別較難。部分電子銀行在構(gòu)建時(shí)，只會(huì)在賬號(hào)注冊(cè)時(shí)進(jìn)行操作人身份的核實(shí)。在后期的業(yè)務(wù)中，銀行為方便客戶(hù)進(jìn)行操作便會(huì)減少身份識(shí)別的審核手續(xù)，無(wú)法保證個(gè)人外匯業(yè)務(wù)本人原則落實(shí)到位;二是分拆防控較難。部分個(gè)人可以借助電子渠道的隱蔽性和便捷性強(qiáng)的特點(diǎn)，利用他人額度分拆結(jié)售匯，達(dá)到規(guī)避限額監(jiān)管的目的[5]。而銀行尚無(wú)完備的措施能夠及時(shí)對(duì)個(gè)體分拆結(jié)售匯的行為進(jìn)行預(yù)判和遏制，使得電子渠道成為違規(guī)資金的避風(fēng)港;三是信息申報(bào)準(zhǔn)確性不高。外匯政策專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，個(gè)人在缺乏銀行工作人員指導(dǎo)的情況下，通過(guò)電子渠道自助辦理業(yè)務(wù)，往往在填報(bào)信息時(shí)具有隨意性，影響了個(gè)人外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析的準(zhǔn)確性，也加大了核查難度。

三、個(gè)人外匯管理政策的革新對(duì)策

個(gè)人外匯管理制度的建設(shè)，其目的在于提供便利、依法引導(dǎo)以及科學(xué)監(jiān)督三個(gè)層面，提供便利要求銀行根據(jù)《指引》的要求，規(guī)范各項(xiàng)工作的流程和內(nèi)容，盡可能的提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)[6]。依法引導(dǎo)則是要對(duì)各層級(jí)工作人員進(jìn)行引導(dǎo)，使其能夠科學(xué)、規(guī)范、有效的參與到實(shí)際工作中，以滿(mǎn)足個(gè)人外匯管理工作的需求。科學(xué)監(jiān)督則是要外匯局、銀行等工作主體建立起完善的工作制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)參與者的有效監(jiān)督，從而營(yíng)造出一個(gè)良好的外匯市場(chǎng)環(huán)境[3]。為此，筆者對(duì)完善個(gè)人外匯管理提出如下設(shè)想：

（一）明確規(guī)定個(gè)人跨境外匯收入真實(shí)性審核要求

在個(gè)人外匯管理政策革新過(guò)程中，根據(jù)均衡管理原則，需要對(duì)個(gè)人跨境外匯收入真實(shí)性的審核要求提出明確規(guī)定。從目前外匯管理工作實(shí)踐中存在的問(wèn)題分析，外匯局在采取工作策略時(shí)，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面入手。一是明確資料審核的要求。當(dāng)個(gè)人當(dāng)日跨境外匯收入累計(jì)超過(guò)等值5萬(wàn)美元時(shí)，應(yīng)憑本人有效身份證件、有交易額的相關(guān)材料辦理跨境外匯申請(qǐng)。銀行在辦理收匯及結(jié)匯業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)進(jìn)行收結(jié)匯資金屬性一致性審核。二是加強(qiáng)銀行服務(wù)質(zhì)量考核管理。擴(kuò)充“真實(shí)性”審核內(nèi)涵，要求銀行堅(jiān)持“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，兼顧“完整性”和“必要性”，不僅要提升個(gè)人跨境外匯收入的真實(shí)性，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)盡可能的簡(jiǎn)化審核手續(xù)，真正為我國(guó)居民提供用匯便利[7]。同時(shí)應(yīng)督促銀行加強(qiáng)人員思想建設(shè)，正確履行自身的職責(zé)，維護(hù)外匯市場(chǎng)運(yùn)行穩(wěn)定。

（二）循序漸進(jìn)開(kāi)放個(gè)人對(duì)外直接投資政策

順應(yīng)對(duì)外發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，對(duì)個(gè)人對(duì)外直接投資需求開(kāi)展實(shí)際調(diào)研工作，結(jié)合對(duì)外直接投資開(kāi)放后給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的影響程度以及風(fēng)險(xiǎn)可控程度，對(duì)各類(lèi)對(duì)外直接投資開(kāi)放次序進(jìn)行判定，在有條件的地區(qū)或有條件的金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)妥有序開(kāi)展試點(diǎn)。在試點(diǎn)成熟后再全面鋪開(kāi)，在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善開(kāi)放對(duì)策，合理制定相關(guān)政策實(shí)施方案，確保風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，研究開(kāi)放境外證券投資、擴(kuò)大投保險(xiǎn)種、購(gòu)買(mǎi)自用商品房等業(yè)務(wù)，進(jìn)一步滿(mǎn)足個(gè)人合理的投資需求，提升個(gè)人對(duì)外直接投資管理水平。

（三）優(yōu)化個(gè)人對(duì)外貨物貿(mào)易管理的措施

為了進(jìn)一步發(fā)揮跨境電商發(fā)展所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，外匯局應(yīng)當(dāng)推出更多便利化措施，以滿(mǎn)足跨境電商外匯資金結(jié)算的需求。同時(shí)應(yīng)更多參與到跨境貿(mào)易的工作流程中，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)跨境電商的有效監(jiān)管，還能為不同的跨境電商提供個(gè)性化的外匯服務(wù)，促進(jìn)其健康規(guī)范地發(fā)展。

首先，進(jìn)一步完善跨境電子商務(wù)監(jiān)管制度，增加監(jiān)管的針對(duì)性，進(jìn)行差異化管理和服務(wù);其次，豐富系統(tǒng)數(shù)據(jù)來(lái)源，探索通過(guò)技術(shù)手段與物流行業(yè)建立信息對(duì)接，將未通過(guò)海關(guān)報(bào)關(guān)的郵寄快遞等方式的物流信息引入外匯局系統(tǒng)，以此與資金流進(jìn)行匹配監(jiān)測(cè);再次，強(qiáng)化業(yè)務(wù)真實(shí)性審核。銀行和第三方支付機(jī)構(gòu)應(yīng)按展業(yè)三原則的要求，對(duì)相關(guān)個(gè)人及境外交易開(kāi)展盡職調(diào)查，確保交易主體具有相關(guān)資質(zhì)并經(jīng)營(yíng)合法業(yè)務(wù)。同時(shí)應(yīng)加大處罰力度，明確違規(guī)行為特征和處罰標(biāo)準(zhǔn)，第三方支付機(jī)構(gòu)存在疏于審核，甚至協(xié)助個(gè)人騙匯逃匯的，應(yīng)予以重罰，防止跨境電子商務(wù)成為外匯資金異常流動(dòng)的渠道[8]。

（四）完善個(gè)人“關(guān)注名單”管理政策

首先，增加預(yù)警功能，擴(kuò)大“預(yù)關(guān)注”監(jiān)管功效。借助大數(shù)據(jù)及時(shí)完成居民個(gè)人結(jié)售匯及收付匯動(dòng)態(tài)化監(jiān)管系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)有存在分拆行為的可能，及時(shí)進(jìn)行預(yù)警，銀行進(jìn)行初步真實(shí)性審核后仍無(wú)法排除規(guī)避監(jiān)管嫌疑的，應(yīng)向個(gè)人發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)提示函并進(jìn)行相關(guān)政策傳導(dǎo)，同時(shí)根據(jù)內(nèi)控制度要求采取相關(guān)措施。其次，加強(qiáng)后續(xù)管理，擴(kuò)大個(gè)人“關(guān)注名單”的使用范圍。一旦居民被歸納至“關(guān)注名單”中之后，應(yīng)對(duì)其資金流動(dòng)狀態(tài)和交易行為進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的監(jiān)管，防止分拆行為的再次出現(xiàn)或通過(guò)其他非法路徑完成資金轉(zhuǎn)移。同時(shí)也可和其他監(jiān)管部門(mén)聯(lián)動(dòng)，共享監(jiān)管信息，如錄入個(gè)人征信記錄等，增加個(gè)人外匯違規(guī)成本，提高監(jiān)管威懾力。

（五）進(jìn)一步規(guī)范電子渠道個(gè)人外匯業(yè)務(wù)管理

一方面外匯局應(yīng)完善電子渠道個(gè)人外匯業(yè)務(wù)管理措施，明確個(gè)人通過(guò)電子渠道規(guī)避監(jiān)管、辦理違規(guī)業(yè)務(wù)時(shí)銀行的責(zé)任，嚴(yán)格對(duì)新開(kāi)通電子渠道的銀行接口驗(yàn)收要求。另一方面，要求銀行通過(guò)應(yīng)用信息化技術(shù)手段，完善對(duì)個(gè)人電子渠道異常外匯業(yè)務(wù)辦理的預(yù)警和攔截功能，加強(qiáng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)和低信譽(yù)人群的識(shí)別，對(duì)于臨時(shí)性集中開(kāi)卡、集中結(jié)售匯、頻繁小額收付、資金規(guī)模和用途與身份職業(yè)信息明顯不匹配等可疑交易，系統(tǒng)可自動(dòng)甄別并進(jìn)行篩查，尤其要對(duì)一定時(shí)期內(nèi)多個(gè)賬號(hào)同一IP地址訪(fǎng)問(wèn)電子銀行系統(tǒng)的使用進(jìn)行特別關(guān)注，一旦出現(xiàn)多個(gè)不同賬戶(hù)對(duì)某賬戶(hù)進(jìn)行結(jié)匯資金劃轉(zhuǎn)，或者多筆購(gòu)匯資金均來(lái)自同一賬戶(hù)轉(zhuǎn)賬等行為，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行真實(shí)性審核，采取有效措施阻止異常資金進(jìn)一步流動(dòng)。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平不斷提升的背景下，外匯管理應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)新發(fā)展格局，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人外匯管理政策的研究，找出管理政策中存在的不足，并有針對(duì)性的進(jìn)行思考，統(tǒng)籌發(fā)展，全面提升我國(guó)個(gè)人外匯管理工作的質(zhì)量。

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作者單位：國(guó)家外匯管理局湖南省分局，經(jīng)濟(jì)師