基于風險管理視角構建非營利性、公益性組織內部控制體系分析

張秋穎

摘要：隨著我國經濟體制改革的不斷深化，非營利性和公益性組織不僅能夠改善我國民生問題，還能夠促進經濟可持續發展。我國農業科研單位作為一個典型的非營利性和公益性組織，在提升我國農產品種植及化肥農藥研發等農業科學中發揮了關鍵的推動作用。隨著近年來我國對于農業科研事業重視的提升及財政資金的大量投入，農業科研單位的科研能力和科研規模都在不斷提升。根據我國農業科技發展規劃，農業科技改革是我國農業現代化建設的首要任務。因此，我國農業科研單位是促進我國農業種植技術變革、改善我國農產品加工水平及推進我國現代化農業生態建設進程的不可或缺的中堅力量。然而，目前我國農業科研單位并沒有建立完善內部控制體系，這使得我國科研單位的風險不斷增加，進而直接影響我國農業科研單位的可持續發展。我國農業科研單位目前并沒重視對財政劃撥的科研資金的一體化管理，沒有在內部控制體系中建立全面預算管理機制以提高科研資金的使用效率、降低科研單位的財務風險。文章深入探究我國農業科研單位的內部控制建設現存的問題，并基于風險管理視角提出我國農業科研單位構建內部控制體系的建議。

關鍵詞：非營利組織;風險管理;農業科研單位;內部控制

非營利性、公益性組織是我國當下社會高速發展進程中不可或缺社會力量。我國目前城鎮化進程、社會民生事務及社會基礎建設都離不開非營利性組織的貢獻。近年來，我國農業改革的進程不斷加快，農業科研單位作為非營利性、公益性組織在打造我國農業現代化新生態中發揮著關鍵作用。我國農業科研事業不僅具有非營利性、公益性的特點，還具有資金投入大、研發周期長等特點，離不開國家的財政資金支持。在農業改革的大背景下，我國農業科研單位財政補助的科研資金規模不斷加大，綜合的農業科研能力也在不斷提升。21世紀以來，國家對農業科研的發展高度重視，截至2017年，農業科研專項資金已由2007年的2億元增長到36億元。國家設立了多個專項基金以支持農業科研工作的開展，例如，“公益性科研院所基本科研業務費專項資金”、“基本科研業務費專項”等。然而農業科研單位目前還是以農業科研工作為主，并未引入現代化的內部控制體系對單位內部的科研經費管理、預算管理、審計工作等進行一體化把控。使得農業科研單位的財務風險大大增加，進而影響農業科研工作的穩定開展。當下農業科研單位并沒有建立全面預算管理機制對農業科研單位的科研項目進行全生命周期的管理，還未建立財務風險識別預警機制對農業科研單位的潛在風險進行管理。因此本文探析了我國農業科研單位的內部控制問題，并提出基于風險管理視角的農業科研單位內部控制體系的構建策略。

一、農業科研單位內部控制體系建設的意義

（一）促進科研工作穩定開展

農業科研單位具有非營利性和公益性特征，所獲得的科研資金大部分來源于國家財政劃撥，因此，科研單位對科研資金的全程跟蹤式管理是必不可少的。全面的內部控制體系能夠從科研預算編制開始對科研資金的使用進行嚴格把控。完善的內部控制體系能夠在農業科研單位內部形成一體化的預算管理流程，從而保證了農業科研單位預算編制的科學性及預算執行管理的有效性，最終使得農業科研單位的研發工作能夠穩定開展。此外，全面內部控制體系還能夠最大化平衡科研單位的財務收支情況，從而避免因財政資金不正當使用帶來的財務危機。

（二）提升農業科研單位風險管理能力

農業科研單位建立全面的內部控制體系能夠提高風險識別和管理能力。內部控制體系的缺失不僅使得農業科研單位無法對潛在風險進行準確識別，也不能實現農業科研單位對風險進行適當的事前和事后管理。合理的科研資金分配是農業科研單位保障科研進度的經濟基礎。而全面的內部控制體系不但能夠提升農業科研資金的配置效率，還能夠規避科研資金收支失衡帶來的嚴重風險。此外，全面內部控制體系對財務風險識別的指標進行了全面設定，從而能夠對農業科研單位的風險進行準確識別。同時內部控制體系還能使農業科研單位在面對風險沖擊時，合理降低風險損失，保障農業科研單位的可持續發展。

二、我國農業科研單位內部控制建設存在的問題

（一）全面預算管理機制不健全

內部控制體系的主線是預算管理機制，只有全面預算管理工作得到落實，農業科研單位才能夠實現合理的資金配置。全面預算管理機制是保障農業科研單位實現科研資金和科研項目精準對接的保障。全面預算管理包括預算編制、預算執行及預算監督。然而目前我國農業科研單位在內部控制體系建設的過程中并沒有認清全面預算管理機制的重要性。客觀科學地編制預算是指導農業科研單位進行科研工作的基礎。但是目前農業科研單位在科研項目預算編制過程中尚未建立全面的科研項目評估指標，這使得科研項目的資金需求評估結果不客觀，進而使得農業科研單位預算編制的科學性喪失。同時農業科研單位并沒有針對科研項目進行全生命周期的預算執行管理，從而使得預算執行結果和預算編制出現較大偏差，最終導致農業科研單位收支出現不平衡。農業科研單位全面預算管理機制不健全將直接降低農業科研單位資金的使用效益，并且大大增加農業科研單位的財務風險。

（二）內部審計工作的獨立性不足

內部審計是農業科研單位內部控制體系構建的重要組成部分。缺乏內部審計的農業科研單位無法對預算管理、財務管理、會計核算工作進行全過程有效監督，從而降低農業科研單位的內部管控能力。目前我國農業科研單位并未重視內部審計工作的開展。大多數農業科研機構將內部審計部門歸屬于財務部門或檢察部門，并未建立獨立的內部審計部門開展審計核查工作。這使得審計結果受到內部多個部門的影響，從而降低了審計結果的客觀真實性。部分農業科研單位并沒有對審計工作的經費進行單獨劃撥，審計經費需要經過多級的審批。這直接影響了農業科研單位內部審計工作的獨立性，使內部審計工作受到較大約束，使審計工作結果的可靠性不足。

（三）財務風險識別和預警機制缺失

財務風險識別和預警機制是內部控制體系應對風險的最后一道防線。完善的財務風險識別和預警機制使農業科研單位能夠對內外部因素導致的財務風險進行客觀準確地識別和處理，使農業科研單位能夠實現科研工作可持續開展。目前我國農業科研單位尚未在內部控制體系中建立全面的財務風險識別和預警機制，使得農業科研單位無法對潛在風險進行全面管理。多數農業科研機構沒有根據單位科研項目的歷史風險水平及發展規劃設定合理的風險指標，使農業科研單位對科研項目風險的把控能力不足。此外，由于項目評估能力不足及招標機構設置不合理，目前我國農業科研單位存在比較大的自行招標的風險。但是農業科研單位并沒有針對自行招標風險設置相關的風險識別指標，這就導致了農業科研單位無法對風險進行準確識別和處理。

三、基于風險管理視角構建農業科研單位內部控制體系的建議

（一）建立科研項目全生命周期的預算管理機制

近年來不論是宏觀財政層面，還是微觀政府部門層面，國家都強調預算管理的一體化建設。在農業科研單位的內部控制體系的構建中，全面預算管理也是最為重要的一部分。全面預算管理的缺失不僅使農業科研單位無法保障預算編制的科學性，還使農業科研單位科研補助的經濟效益降低。因此，建議農業科研單位重視全面預算管理機制的建設，對預算編制、預算執行及預算監督實現全過程管理。首先，農業科研單位應該對科研項目的資金需求和風險進行全面、合理地評估，并且基于當年國家農業科研補貼政策合理編制預算。其次，農業科研單位應該對科研項目實行全過程預算執行管理，嚴格管控科研項目的收支情況，從而平衡農業科研單位的財務收支。農業科研單位還應該對預算執行的異常結果進行全面調查分析以控制可能產生的財務風險，從而使得農業科研單位的研發項目能夠穩定推進。

（二）開展一體化的內部審計工作

一體化的內部審計工作是內部控制體系發揮監管作用的關鍵環節。內部審計工作獨立性的缺失將直接導致審計結果的客觀真實性。因此，農業科研單位應該建立獨立的內部審計部門，并將內部審計工作與財務會計工作、預算管理工作嚴格分離以保障審計工作的獨立性。此外，農業科研單位應該為內部審計部門設定單獨的經費劃撥方式，避免多級的經費審批方式影響審計工作的正常開展。農業科研單位應該規定各個部門在審計工作過程中義務，使審計部門能夠獲取審計工作所需的全部信息及必要的幫助。

（三）建立健全風險識別和預警機制

全面的財務風險識別和預警機制是農業科研單位內部控制體系對風險進行精確管理的必要基礎。農業科研單位在農業技術研發過程中面臨著研發失敗風險、招標風險、財務風險、預算管理風險及審計風險，因此，建立全面的風險識別和預警機制對于農業科研單位而言至關重要。首先，農業科研單位應該根據歷史風險水平及潛在的風險事件制定全面的風險識別指標，從而對農業科研單位經營過程中的風險進行準確識別。其次，農業科研單位應該制定標準化的風險處理流程以對風險進行規范化的事后管理，從而降低農業科研單位的損失。

四、結語

農業科研單位作為非營利性組織是我國農業科研創新的中堅力量，不僅能夠加快我國農業技術的變革，還能夠促進我國現代農業生態建設。在我國農業科技創新改革不斷深化的背景下，我國農業科研單位的發展也在不斷加快，農業科研單位的研發能力得到了較大的提升。然而，目前我國農業科研單位對于內部控制體系的構建還不夠重視，使農業科研單位內部缺乏有效的內部控制體系。我國農業科研單位在內部控制體系的建設過程中還存在全面預算管理機制不健全、內部審計工作缺乏獨立性及財務風險識別和預警機制缺失等。這些內部控制問題影響了農業科研單位履行農業科研創新職能，提升了農業科研單位的綜合財務風險水平。因此，建議農業科研單位建立科研項目全面預算管理機制以平衡科研項目的收支。農業科研單位應該開展一體化內部審計工作對單位的財務會計工作進行監督管理。此外，農業科研單位還應該建立全面風險識別預警機制，對科研項目開展過程中的風險進行準確識別和有效管理。

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【作者單位：沈陽市現代農業研發服務中心（沈陽市農業科學院）】