提升平臺經濟監管效能

陳兵　程前

2022年3月16日，國務院金融穩定發展委員會召開專題會議，研究當前經濟形勢和資本市場問題。

對于平臺經濟治理問題，會議要求“有關部門要按照市場化、法治化、國際化的方針完善既定方案，堅持穩中求進，通過規范、透明、可預期的監管，穩妥推進并盡快完成大型平臺公司整改工作，紅燈、綠燈都要設置好，促進平臺經濟平穩健康發展，提高國際競爭力”。

黨中央、國務院對平臺經濟規范發展的持續關注，反映出資本無序擴張在推動平臺經濟高速增長之余，已顯露出較為嚴重的違法違規風險。其中有兩類典型行為值得高度警惕：

其一，在數據與算法、技術、資本等資源上占據優勢的頭部平臺企業實施“二選一”“大數據殺熟”“自我優待”等違法競爭行為，或不公正交易行為，嚴重擾亂了市場的公平競爭秩序。

其二，大量資本涌入消費金融、基礎教育、公共交通、新聞媒體、數據算法等關乎國計民生的平臺經濟細分領域，實施或涉嫌違規經營，對國家安全、社會公共利益以及人民群眾的日常生活等造成了不同程度的危害，甚至是無法挽回的損失。

故此，中央提出為平臺經濟規范發展設置“紅綠燈”，旨在敦促平臺主體合法經營，在法律框架下，鼓勵和保護競爭，引導資本發揮積極作用。

值得肯定的是，自中央提出強化反壟斷以來，經過一年多來的專業性、集成性及系統性的平臺經濟領域的競爭治理，以平臺為主要對象的新經濟、新業態、新產業領域內的市場監管，已經取得了不錯的成效。

但同時，平臺經濟領域也因為前所未有的監管力度，引發了相關市場經營者對強化反壟斷與防止平臺壟斷之間合理界限的混淆。部分平臺主體誤認為，反壟斷的目的是為了約束自身乃至整個行業的發展，一定程度上降低了相關從業者的市場信心，間接影響了中國平臺經濟發展增速。

為有效實現“監管規范保障發展和促進發展”的目的，避免由“強監管”走向“硬監管”而對市場主體發展形成過度干預。2021年3月召開的中央財經委員會第九次會議明確，要“堅持發展和規范并重，把握平臺經濟發展規律，建立健全平臺經濟治理體系”。

同年8月召開的中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過了《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，重申“堅持監管規范和促進發展兩手并重、兩手都要硬”，以監管規范保障發展和促進發展。

2022年1月18日，國家發改委等部門聯合發布《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》（下稱《意見》），細化了2021年底中央經濟工作會議有關精神，即要正確認識和把握資本的特性和行為規律，堅持發展和規范并重。力爭構建平臺經濟的協同治理體系，為平臺經濟規范發展設好“紅綠燈”。持續激發市場主體活力，提振市場主體信心。

由此可以看出，規范是發展的前提，發展是規范的目標。

基于此，如何在2022年市場監管更加專業化、規范化、常態化的大趨勢下，將平臺經濟領域的競爭執法置于國家統一大市場建設的大局之中，為其設好“紅綠燈”，已經成為監管部門、平臺企業和社會公眾重點關切的問題。尤其是如何在兼顧“促進發展提振信心”與“穩中求進規范監管”的價值目標基礎上，依法明確底線，進一步完善公平競爭的制度規則，不斷健全充實多層次競爭監管的法律規章、指南體系，運用法治思維和法治方式提升平臺經濟監管效能等方面，亟待深入剖析、因應化解。

設置“紅綠燈”的目的之一，是為了保障資本、數據、勞動力等要素能夠在平臺經濟領域更好地“綠燈行”，而非“紅燈停”。圖/視覺中國

根據2021年中國信通院發布的《平臺經濟與競爭政策觀察（2021年）》報告，截至2020年底，中國平臺經濟在全球疫情沖擊下仍然保持了較快增長，國內市值超過10億美元的數字平臺企業達197家，較2019年增加23家;價值規模達3.5萬億美元，同比增長56.3%。

近年來，中國數字平臺企業發展迅猛，已經能夠與美國共同引領世界平臺經濟發展趨勢：2020年，中美百億美元以上平臺企業數量合計達64家（中國36家），在全球占比84.2%;兩國平臺企業市值總額高達12萬億美元，占據全球總量的96.3%。

作為數字經濟中的代表性業態，平臺經濟為中國經濟社會高質量發展提供了強大動力、創造了海量就業機會，是國民經濟體系中不可或缺的一環。

中國平臺經濟的快速發展離不開資本的大力支持，但過快的發展速度也令部分平臺企業能夠借助資本吸納數據資源加速向自身集中。個別平臺企業在某一細分市場成為寡頭后，便濫用市場優勢，實施壟斷行為或不正當競爭行為，破壞公平競爭秩序、侵害用戶權益;亦有少數企業為謀取私利，過度采集用戶數據甚至國家數據，對個人乃至國家的信息安全產生嚴重威脅。

因此，2021年平臺經濟領域受到了力度空前的集中監管，阿里、騰訊、美團、滴滴等頭部平臺相繼受到多部門的調查處罰：阿里因濫用市場支配地位被罰182.28億元、騰訊因違法實施經營者集中被責令解除網絡音樂獨家版權、美團因“二選一”被處罰34.42億元、滴滴被七部門聯合展開網絡安全審查等。

一方面，以往平臺經濟的粗放式發展經由上述監管活動得以有效規制。另一方面，密集的監管也在一定程度影響了相關產業市場主體信心。但需要認識到，此輪集中監管絕非是針對特定市場主體的運動式執法，其本質則是體現了新時代市場監管執法的常態化與規范化要求。監管部門在對平臺經濟進行“大刀闊斧”治理的同時，也在“刀刃向內”對整個監管體系同步升級。

為此，在2021年中央經濟工作會議指導下，由國家發改委牽頭發布的《意見》不僅肯定了平臺經濟“在經濟社會發展全局中的地位和作用日益凸顯”，更表達出國家對平臺經濟規則制度的完善導向、監管治理的優化導向、服務創新的支持導向。

針對前述平臺經濟領域反映強烈的關鍵點，《意見》旨在引導各級部門錨定主要問題，將治理重心進行靶向投放、精準下沉。在合法合規的大前提下，放手讓平臺主體在各自行業領域內進行大膽創新，鼓勵和保護市場主體規范競爭，引導資本發揮積極作用。

新時期平臺經濟領域的市場主體應做到有所為、有所不為。

無論是《意見》中提出的通過完善規則制度劃定平臺經濟治理監管的整體框架，通過建章立制約束權力、放權市場，還是近期不斷提速的反壟斷法、數據安全法、個人信息保護法等重要立法的修訂和配套工作，均是為了營造良好的平臺經濟發展環境，降低平臺經濟主體經營成本，建立有序開放的平臺經濟市場生態。

可以說，設置“紅綠燈”的目的之一，是為了保障資本、數據、勞動力等要素能夠在平臺經濟領域更好地“綠燈行”，而非“紅燈停”。

平臺經濟市場主體需要及時跟進中央在平臺經濟規范健康持續發展上的政策導向，充分理解監管部門出臺的正面和負面經營行為清單，為自身合法合規經營排除疑慮、松綁減負，從而穩定市場信心、提振創新意愿。

完善平臺經濟領域法律法規、依法依規開展市場監管，既是設好“紅綠燈”的前提和基礎，也是規范平臺經濟健康持續發展的必經之路。

從2021年開始，平臺經濟領域已呈現出密集立法與執法齊頭并進的狀態。2021年2月7日，國務院反壟斷委員會印發《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，隨后反壟斷執法機構對平臺企業開展了一系列執法活動，2021年也因此被外界稱為平臺經濟的“反壟斷元年”。此外，數據安全法和個人信息保護法相繼施行，平臺企業無疑是這些法律的重要規范對象。

以上執法案件、法律和規范性文件的發布，集中反映了平臺經濟的復雜性與多面性，其中所涉及的利益主體繁多，監管部門應當嚴格按照2021年中央經濟工作會議及《意見》中“依法加強有效監管”的要求，踐行各司其職、各負其責、相互配合、齊抓共管的協同監管思路，力爭早日形成監管合力、高效約束資本，保障平臺經濟規范健康持續發展。

目前，隨著《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》等新規征求意見稿的發布，監管規則與工具已經在不斷更新。

未來，需要完善不同規章間、多個監管部門間，以及不同監管環節上的具體協同和銜接機制，避免新規和新的監管舉措的效果受到抑制。同時，通過明確監管基準和底線，防止為資本留下尋租空間并產生負面影響。尤其需要注意的是，各監管部門出臺的規范性文件間需要保持一致性和延續性，以防立法資源被虛耗，進而被資本“權力俘獲”而削弱制度權威。

為回應上述問題，國家發改委牽頭發布《意見》，使得平臺經濟監管的基準與思路逐漸清晰——以“合力監管、系統監管、整體監管”為總體原則，推動平臺經濟“監管執法個案對接”向“深層次制度對接”轉變，構建符合平臺經濟發展規律的全方位、多層次、立體化監管體系。

在此之前，2021年12月17日的中央全面深化改革委員會第二十三次會議就曾指出“要從制度建設著眼，堅持立破并舉，在完善市場基礎制度規則、推進市場設施高標準聯通、加快要素和資源市場建設、推進商品和服務市場高水平統一、提升監管治理水平等方面出臺有效的政策舉措，不斷提高政策的統一性、規則的一致性、執行的協同性”。同時“要統籌推進市場監管、質量監管、安全監管、金融監管，加快建立全方位、多層次、立體化監管體系，實現事前事中事后全鏈條全領域監管，堵塞監管漏洞”。

換言之，就是要在法治規則框架內，從宏觀經濟全局和行業發展整體出發，進一步形成平臺經濟依法監管、協同監管的規制合力。

具體來說，第一，做好政策、法律、法規等的“互聯互通”，強化法治觀念，提升規則意識，明確監管權力邊界;第二，推進市場準入、行業監管和競爭監管等緊密銜接，注重各監管機構組織、權限及方式方法的協同，逐步扎實新時期平臺經濟監管的基準線。

以“紅綠燈”為抓手釋放監管效能

為平臺經濟規范發展設好“紅綠燈”，除了要不斷健全相應的法律法規規則體系、依法明確協同監管基準底線，根據中國平臺經濟市場競爭現實情況，參照國際競爭執法有益經驗，加快釋放監管活動的實踐效能無疑是重中之重。

步入數字時代，全球范圍內的知名企業均在積極推動數字化轉型升級，在這一過程中大多數企業都趨向數字平臺化與平臺數字化相融合的發展模式。以“GAFA”為代表的歐美科技巨頭憑借信息通信技術和數字數據技術的創新發展，不斷優化商業模式，呈現出高強度的動態性特征。中國的阿里、騰訊、字節跳動等大型平臺效仿國際上成熟的商業模式，積極地向相關或相鄰市場擴張，其所實施的各類市場競爭行為，可能對多個市場的多個領域、多個層次以及多個群體產生顯性或（和）隱性的影響。即便是相同行為，在不同市場甚或在同一市場的不同場景下，所產生的競爭效果也可能存在較大差異。

因此，如何有效應對當前中國具有高強度動態性和跨行業、跨市場運行特點的平臺經濟業態，保證現有公平競爭法治規則切實落地，避免執法實踐中監管部門“各自為政”“層層加碼”，已然成為眼下設好“紅綠燈”所要面對的重要命題。

鑒于上文中設好“紅綠燈”對穩定和提振市場主體信心、依法筑牢規則意識和監管基線具有不可替代的作用和價值，應以此為抓手，在黨中央、國務院指明的“市場化、法治化、國際化”大方針下，可從以下三點著眼進一步釋放平臺經濟監管效能：

第一，聯通平臺經濟監管法律制度規范。實踐中，由于資本的靈活性，加之平臺經濟具有多邊市場結構，平臺企業實施的行為可能會涉及民法典、反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權益保護法、數據安全法、個人信息保護法中的多個法益，將之放入單部法律的框架中加以審視，可能其涉嫌違法違規的行為并不明顯，但綜合多法益考量后，或許會發現較大風險。

為此，需要在監管過程中對法律的選擇與適用建立聯通機制，實現多法協同。通過司法解釋或法律規定，明確平臺企業市場經營行為在涉及多部法律時的適用規范，或在關聯緊密的法律間構建協同機制，進一步削減資本利用法律制度漏洞的空間。同時，需明確多法適用情形下的懲罰規則，避免對企業同一行為進行重復處罰。

第二，聯動平臺經濟多種市場監管工具。為避免“一管就死、一放就亂”，提高監管工具在面對平臺經濟高強度動態特性時的適用性和靈活性，監管部門應依法依規全面、系統地協調多種監管工具，有效發揮合力。

根據《意見》《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》等規則，具體步驟可分為兩步：首先，讓事前監管工具與事中、事后監管工具間形成聯動，如在對平臺主體采用分類分級的事前監管時，針對不同業務類型和體量級別的平臺，匹配相應的事中、事后監管銜接機制，以便明確監管重點、精準施策、貫通監管流程、防范監管漏洞、分配監管資源，形成事前事中、事后的精準聯動;其次，讓剛性監管工具與柔性監管工具結合，對短時間內難以判斷的資本運用及市場經營行為設置一定的“觀察期”。若平臺企業在“觀察期”內出現問題，則監管部門可先行采用柔性工具，對企業行為進行引導和糾正。若該行為潛在風險較大、可能造成嚴重不良后果，則應即刻啟動剛性監管工具，對有關平臺企業采取相應的矯正和處罰措施。

第三，暢通平臺經濟監管多元共治共建渠道。實踐中可以分為兩個層面：

其一是監管體系的內部協調層面。平臺經濟具有跨區域、跨行業、跨市場等特征，監管部門間的協調聯席機制應根據《意見》中提出的“探索建立案件會商和聯合執法、聯合懲戒制度”相關要求，及時健全多部門聯合監管機制，提升跨區域、跨部門協同監管行動力。通過建立健全多部門的會商制度，完善信息共享、共商共研、重點輿情聯合應對等聯動機制，加快從以個案監管執法合作為主的協調機制向深層次制度對接方式轉變，打通準入、生產、流通、消費等監管環節，建立健全跨部門、跨區域、跨國境監管執法聯動響應和協作機制，形成以深層次制度對接為基礎和保障的協同監管合力。

其二是平臺經濟的外部參與層面。首先，加強市場監管與行業自律的互動。在相關部門的引導和支持下，充分發揮平臺經濟各細分市場中行業協會的作用，推動相關平臺主體自覺遵守公平競爭秩序;其次，暢通市場監管與社會監督的溝通渠道。充分發揮社會監督作用，依托反壟斷法、反不正當競爭法等鼓勵和支持企業、組織、個人對不正當競爭行為、不公正交易行為，以及違法排除限制競爭行為進行監督舉報;再次，根據數據安全法、國際商事規則等相關規定，有關部門應提供便捷的域內外競爭執法投訴維權機制，及時核實侵權事實、保護國內外平臺企業的合法權益。

總而言之，過往基于平臺經濟粗放發展的監管方式需要升級，今后的平臺經濟監管應在法治劃定的紅線內，在協同監管的基線上，約束資本、搞活經濟、保障競爭。

以設好“紅綠燈”為契機和抓手，經平臺經濟監管規范的協調聯通、監管工具的高效聯動、共治主體的積極參與來充分釋放監管效能。以此，穩定和提振平臺經濟市場信心，筑牢規則意識與監管基準，有力保障平臺經濟規范健康持續發展。

（編輯：朱弢）