應對收縮型城市的人口流失

張寒

2022年2月13日，763名湖南花垣籍務工人員搭乘“十八洞返崗專列”順利抵達浙江金華站。圖/中新

近年來，中國城鎮化進程中的人口流動趨勢映射出不同區域的吸引力變遷，也彰顯著不同城市的擴張與收縮。一些收縮型城市頻頻出現人口流失、“空心化”等現象，正是源于人們“用腳投票”的自由式遷徙。

在3月15日舉行的中國城市百人論壇2022冬春論壇上，中國社科院人口與勞動經濟研究所所長、研究員張車偉表示，過去，中國人口從農村向城市集聚，各節點的城市人口都在增長，但是今后這樣的趨勢或將發生變化。有的城市人口繼續增長，但有的地區人口持續下降，從而引發新的經濟社會現象。

多位參會專家總結分析，雖然當前中國的收縮型城市還未廣泛存在，但是隨著中國經濟增速趨緩，城市收縮的深度和廣度將有所拓展。城市收縮可能會催生產業萎縮、住房過剩、債務攀升等相互疊加的經濟現象，帶來多重壓力和潛在的負面影響。對于中國區域經濟發展而言，城市收縮是需要直面的新挑戰和新問題，有必要未雨綢繆，及早探尋應對收縮型城市的辦法。

根據張車偉提供的研究數據，東北地區人口從2010年就開始減少，比全國大概提早15年，所以東北人口問題可看成是中國整體人口變化的縮影。從全國范圍來看，人口收縮的地級市數量占總地級市數量比例大約是13.4%，人口收縮的縣城占全國縣城總數的15.2%，人口收縮的鎮區占比為29.8%。

近年來，東北地區的人口收縮有哪些特點？張車偉表示，東北地區城鎮人口流失具有全域性，300萬以下城鎮節點普遍出現人口收縮。從地級城市來看，2010年-2020年東北地區有將近60%地級城市的市轄區出現人口收縮問題，東北地區縣城和縣級市、小城鎮人口收縮的個數占比大大高于東部、中部和西北地區。

東北地區人口收縮城市類型特點比較鮮明，主要是資源型城市、老工業基地城市和邊境城市。以資源枯竭型城市——黑龍江鶴崗為例，按照清華大學建筑學院副教授龍瀛的研究結果，鶴崗過去短短五年時間，空地面積已經翻倍。龍瀛預計20年之后，在人口流失的城市會有大量廢棄建筑物出現。目前，也有一些網紅帶貨主播、翻譯，以及從事遠程辦公的人，在鶴崗買了房子。

同時，東北地區人口的流出具有趨勢性，戶籍人口流出、常住人口減少加速。從GDP占比來看，東北地區GDP占全國份額在1960年的時候，達到最高，隨后呈逐步下降趨勢。改革開放后下降加速。遼寧和黑龍江兩省呈逐步下降態勢，吉林省呈穩中有降態勢。分產業來看，東北地區第一產業占全國份額保持穩中有升態勢，第二產業急速下滑，第三產業穩定下降。

2010年之后，人口因素和經濟因素相互疊加，使東北地區城鎮節點人口收縮成為一個普遍性、全域性的問題。東北地區人口問題的關鍵，不在于東北地區總體人口的減少，核心在于城鎮節點人口全域的收縮。

張車偉認為，東北現在的狀況，可能是中國20年以后的狀況。但是針對東北的現狀，張車偉建議，有幾個優勢要繼續保持，一是糧食生產進一步增長;二是老工業基地要抓起來，比如沈陽、大連、長春幾個大城市在國民經濟發展或工業基地建設方面，力度要加大;三是保證邊境安全，東北邊境的城市要出臺一些特殊政策，把人留住。

不過，對于東北地區下一步的城鎮化和工業化如何推進，專家學者的觀點和看法不盡相同。

中國社科院農村發展研究所所長、研究員魏后凱指出，要以縣域為重點破解東北的人口外流。2010年-2020年，東北三省87個縣常住人口減少了將近700萬，占東北三省常住人口減少的63.2%。特大城市人口是增長的，小城市人口基本上全部是下降的。

根據魏后凱測算的結果，東北農村人口不是流向了東北的城市，72.6%流向東北以外的地區。因此他認為，東北人口流失主要是縣域人口流失，縣域人口流失是因為沒有產業支撐，城鎮化比較滯后，所以應以縣域為重點來破解東北的人口外流。

中國城市規劃設計研究院教授級高級規劃師李曉江認為東北地區縣域城鎮化很難推進，因為東北人口密度太小，縣級單元人口規模太小，很難有效組織工業化路徑，所以東北縣級單元更重要的是提供服務，包括提供農業現代化的生產性服務和農民的生活性服務。

多位學者在東北人口數據的基礎上分析：只有讓人民幸福的城鎮化，才能留得住人。因此，解決城市收縮，要從提高人民幸福感入手。李曉江強調，新型城鎮化關鍵看家庭，能安放家庭的城鎮化才是好的城鎮化。健康的城鎮化既應該有城市的繁榮，也應該有鄉村振興;既有大城市的快速發展，也有中小城市、縣域經濟的長足進步。

當前，中國的城市收縮處于何種歷史階段？

中國宏觀經濟研究院研究員、中國區域科學協會副會長肖金成認為，目前城市收縮在中國只是少數地區存在的現象。

肖金成的研究顯示，城市人口絕對額下降大多發生在資源枯竭型城市。但是城市化水平不斷提高所導致的人口流動，與資源枯竭、人口老齡化等問題引發的城市收縮完全不同，不能混為一談。

根據上海財經大學城市與區域科學學院副院長、教授張學良的觀察，從地級市的樣本來看，目前中國樣本中330多個地級市，有140多個地級市的人口是在持續下降，這是廣義的城市人口下降，但是應當更加關注的是經濟意義上的城市。目前來看，有80個城市不僅市轄區人口下降、經濟中心區的人口下降，而且全市人口也在下降，這說明這些城市的農村人口和縣域人口持續轉移，中心城區的人口也在持續轉移。

南京大學空間規劃研究中心主任張京祥的研究顯示，中國中西部地區的很多欠發達縣城都在收縮，即使在特大城市的內部，一些局部地區也會出現收縮。少數三四線城市還出現“鬼城”等衰退現象。東部沿海城市群和城市群之間的空隙地區，也出現了廣泛的收縮。資源型的城市在收縮，還有廣大的小城鎮和廣大的鄉村也在收縮，即使在經濟總體比較發達的長三角地區，最近通過調研看，小城鎮和鄉村都是在收縮的。

中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛帶領團隊從230個樣本城市中，按照國際標準，識別出有22個收縮的城市。但是倪鵬飛認為，中國潛在的城市和區域人口的收縮，可能會比數據反映的情況要嚴重。

倪鵬飛的擔憂是，一些城市有可能面臨多重挑戰，包括人口流失、產業萎縮、住房過剩、債務攀升的相互循環，并且由于這樣的循環，可能會加劇幾方面情況的惡化。他認為，從空間上來說，中國住房過剩有“水漫金山”的趨勢。從農村到小城市、中等城市，再到大城市，住房先飽和、后過剩，程度越來越強，規模越來越大。尤其是個別大城市也出現了住房過剩的問題。

倪鵬飛團隊的測算顯示，全國2017年平均的地方政府債務率是311%，非收縮型城市債務率是295%，收縮型城市是465%。城市財政自給率方面，收縮型城市財政自給率遠低于非收縮型城市，用2017年-2018年數據，非收縮型城市的財政自給率是43%-44%，但收縮型城市財政自給率僅略高于31%。

關于地方債，倪鵬飛分析，中國地方債規模較大，2018年，簡單估算大概59.3萬億元。2019年有所下降，但2020年、2021年由于疫情，杠桿率很難下降。債務更多的城市顯然是人口流出的城市。

由于中國城鎮化進行大規模超前土地開發和借錢透支，與此同時，住房用地又實行供給壟斷和拍賣，使得住房價格過高，土地價格、住房價格上升促進實體產業收縮。中國制造業本來非常好，但近年來，制造業比重的下降過早。在制造業下滑過程中，尤其在人口流出的中小城市，出現就業機會減少和財政收入下降，引發人口流失，又導致進一步的土地、住房和基礎設施嚴重過剩。由于財政收入減少，未來還債壓力更大，形成了惡性循環。

因此，倪鵬飛認為，雖然中國現在還未面臨城市大規模收縮，但這個問題在未來的一些城市中有可能發生，所以要引起高度重視。

中國科學院院士、中國科學院地理科學與資源研究所研究員陸大道表示，中國城鎮化已從粗放式大開發向高質量發展轉變。在此背景下，部分城市需要做“減法”，不能一味貪大求快，應依據當地人口、就業、交通、水利、教育、能源、福利保障等支撐要素的實際情況，規劃城市建設發展，避免形成“空心城”。

多位參會學者提出，隨著中國城鎮化由過去的高速城鎮化轉向高質量城鎮化，包括收縮型城市在內的所有城市需要進一步優化體制機制，破解高速城鎮化時代歷史遺留問題。

魏后凱認為，首先，要加快實現“兩率”的并軌。過去很多學者提出，到2020年中國戶籍人口城鎮化率達到45%，常住人口城鎮化率達到60%，“兩率”差距不斷縮小，但從實際結果來看，差距不但沒有縮小，反而在不斷地擴大。2015年，“兩率”差距是17.4個百分點，到2020年差距擴大到18.5個百分點。

出現這種現象主要有兩大原因：一是農民進城的意愿大幅度下降，只有大約30%。由于農村的權益增加，基本公共服務均等化，農民不愿去城鎮落戶了。二是城市落戶壁壘與落戶意愿的矛盾。大城市沒有放開，小城市雖然放開了，但是農民不愿意落戶。

其次，多途徑破解農村的養老問題。鄉村人口的老齡化不可避免，可以看出，2020年，農村60歲以上的老齡人口比重是23.8%，比城市高8.3個百分點。65歲以上的比重是17.7%，比城市高6.9個百分點。農村早已進入深度老齡化社會。現在農村養老的需求大，但是農村的養老基礎設施嚴重滯后。

再次，優化村莊和公共設施布局。隨著城鎮化推進，鄉村人口減少、村莊的空心化和數量減少是自然的過程。未來，中國村莊將會越來越少，2007年-2020年，中國行政村減少7.9萬個，平均每年減少6000個。

下一步需要解決三個問題，一是要對村莊布局進行規劃調整。二是要根據常住人口優化基礎設施和公共服務布局。三是根據城鄉人口分布和常住人口，對公共設施硬件進行再利用。

肖金成指出，當下，最重要的是探索推進農業轉移人口的市民化。現在中國有2億農民工在城市，但是沒有城市戶籍。現在最大的風險，就是這2億人回到農村，造成低水平的平衡。一旦這部分人的收入下降，其消費水平就會下降，中國就有落入低水平均衡發展，即“中等收入陷阱”的風險。

中國城市規劃研究院院長、教授級高級規劃師王凱在發言中表示，中國大量基層縣級單元的基礎設施和公共服務短板嚴重，部分縣城污水處理廠沒有管網配套，開工運行只是為了應付檢查。從這個角度來看，加強縣級單元公共服務能力，統籌縣城、中心鎮、中心村的行政服務體系，促進返鄉農民安居樂業，這是中國新型城鎮化過程中的重要工作。

目前看來，持續關注和研究人口流動趨勢、抑制地方政府GDP沖動、在全國范圍內進行政策統籌協調，是解決收縮型城市問題的必由之路。

張學良的研究認為，從產業結構維度來看，第一產業人口居多的城市，人口流失反而嚴重;二三產業的人口比例較高的城市，人口的流失現象比較弱。開放很重要，開放程度越高的城市，人口流失就會更緩慢。城市之間聯系密度比較高的城市，收縮不嚴重，人口流失也不嚴重。因此，在新發展格局背景下，城市如何成為節點，如何成為不可或缺的紐帶，對城市人口的集聚特別重要。

張學良還指出，要多尺度、多領域、常態化地看待人口下降問題，不要把增長性的規劃作為必然前提，而是要更加關注高技能勞動力和健康勞動力流動情況。最終，還是要因地制宜、分類指導，做相對精準、適應地發展，這對于地方政府來說，顯得格外重要。要防止經濟增長沖動，籌謀更合適的人口空間分布、更精準的城市建設和更高效的土地利用規劃。

龍瀛認為，城市收縮具有多重影響：人口流失可能帶來經濟下行、城市空置增多、犯罪率上升和失序嚴重等。但是第四次工業革命的技術可以為應對收縮城市提供機會，比如遠程辦公、數字游牧等。同時，中國現在正在建設智慧城市，未來應對城市收縮的手段將會更加多元。

張京祥表示，雖然中國已經出現了局部衰退或者收縮的現象，但是城市收縮并不等同于城市衰退，兩者在機制上有很多不同。在應對城市收縮的策略方面，中國有比較優勢：一是城市收縮可以帶來轉型新契機。比如，早年東莞主動采取“騰籠換鳥”的方式，帶來了新一輪的升級。二是中國城市發展還保持著較大潛力。中國經濟增長還處在較高速的過程中，城鎮化進程也沒有完成。三是政府的主動和有效的干預能力，包括調配行政、土地、金融、稅收等資源能力非常強，所以政府在面對城市收縮的時候，有強大的干預能力。

張京祥提醒，中國城市收縮機制的成因和類型遠比西方國家復雜。中國過去采取增長主義體制，也導致中國城市收縮面臨的壓力更大，現在的財政負擔更大。當然，挑戰和機遇是并存的，獨特的體制和機制也決定中國應對城市收縮的手段可能比西方國家會更豐富。其中，首先要解決的問題，就是政府是否已經在意識上根本地放棄了增長主義模式？同時，國土空間規劃是不是從理念、理論和方法以及實施路徑等方面，為城市收縮做好了準備？

倪鵬飛建議，對于客觀存在的問題，要回到尊重規律的軌道上來，要主動改變。一是順序規律。要在收縮中實現高質量發展，學習西方過去一些的成果經驗，發展緊湊型城市，讓人口活動、經濟活動更緊湊。要創造差異化公共產品，支撐差異化的具有比較優勢的產業。要繼續促進經濟增長，即使是客觀上存在收縮的城市，也要想盡辦法發展產業，滿足當地留守人口的福利。

二是調整公共產品的布局，大城市和特大城市在疏解人口的同時，更重要的是要把優質的公共服務向外疏解，不僅向周邊疏解，而且要向縣城疏解。要完善縣城基礎設施，完善商業服務體系。尤其是大都市周邊的縣城、城鎮，要改善它們的體系。只有這樣，才既能夠阻止這些地區過度收縮，又能解決大城市、特大城市過度擁擠的問題。

三是統籌化解城市收縮的風險，把人口、經濟、住房、債務一起考慮，把人口流入城市和流出城市聯動起來進行考慮。一個重要的問題是土地指標，現在人口流出地土地指標已經出現大量過剩，顯然要減少它們的指標。不是無償減少，而是通過準市場的辦法進行有償轉讓。人口流出地區土地指標轉出來給流入地區，流入地區支付一筆轉讓費，可以緩解或者克服人口流出地區的債務攀升問題。還可采取環境方面的碳交易，以及其他公共產品指標交易等空間上有償轉讓的辦法，來緩解人口流出地區的壓力。