石漠化地區“以地養老”模式現實困境及消解

韋彩玲 陳茜 藍飛行

當前我國“以地養老”的發展速度較快，有學者從概念界定為切入點，提出“以地養老”是指在承包關系存續期間，在合法的前提下，農民以自愿為原則，政府通過一定手段將農民的閑置土地進行集中流轉，通過產業引導，進行統一化的規模經營，并支付高于市場價的經濟補償作為老年農民的養老保障。與此同時，政府出資建設村集體養老服務中心，老年人可以選擇分開居住、集中照料的養老模式，享受物質及心理上的全面照料。“以地養老”目的是解決農村兩大困境：一是在家庭養老保障功能弱化的情況下，解決農村老年人養老難問題；二是在土地資源空置率日趨嚴重情況下，打破農村沉睡土地資源。但農業收入降低和養老費用不斷提高限制了“以地養老”可能性，且受到區位因素影響，土地養老保障水平呈現差異性，不同區位的集體土地養老保障水平不均衡，土地收益呈現兩極分化的現象。盡管現階段土地養老保障功能逐漸弱化，但在未來相當長一段時間內，土地仍然承擔農民基本養老保障。

面對石漠化地區耕地細碎、地塊分散、流轉困難的現實境況，本文深入展開石漠化地區“以地養老”研究，探討石漠化地區“以地養老”模式運行的制約因素，針對其制約因素的特殊性，提出解決對策，對推動農村“以地養老”實踐，解決農村養老困局有重要意義。

一、以地養老的基本做法

本文的“以地養老”主要指的是農村老人依照合法自愿原則，將土地承包經營權交付予集體，由集體進行統一流轉開發，換取一定的價金作為補償，置換集體養老服務。“以地養老”在保障農村老人土地所有權歸屬不變的前提下，由農民將其承包地、宅基地（含地上建筑）使用權交給村集體或他人，由村集體進行規模化流轉。通過現代化的農業生產，將流轉土地所得收益返還給老年人，由村集體向這些老年人提供養老保障。

現階段“以地養老”模式探索依托于新土改政策，結合宅基地退出和農地流轉政策，形成農地流轉換養老模式、宅基地換養老模式以及農地+宅基地混合模式。農地流轉換養老模式：以云南晉寧為例，由村委會統一建立農村養老服務中心，將農戶承包田統一流轉，使用流轉高價金用于養老，剩余部分全部返還農民。宅基地使用權換養老模式：以山東濱州為例，將新農村社區建設和宅基地有償退出政策有機結合，探索合村并居過程中的“以地養老”模式，農戶放棄宅基地使用權，村集體通過社會資本引入，由企業統一建設養老公寓，并承諾企業享有土地使用權。農戶可以選擇宅基地置換社區住房，以自家宅基地換取城鎮小區樓房的居住權，享受社區養老服務。達到規定年限老人可以免費入住老年公寓，這意味著以前全權由子女負擔的養老錢，現在由三方共同承擔，減輕家庭養老負擔。宅基地+農地混合模式：以寧夏平羅為例，平羅縣將村中閑散集體用地改造成養老院，由社會資本對土地進行統一改造，鼓勵農民自愿有償退出土地承包經營權、宅基地使用權，用換取的現金補償置換養老服務。在一定程度上幫助老人解決目前的養老困境。在“以地養老”模式下，優化、解決農村老年群體養老困境的同時盤活閑置土地，提升農業規模化水平，促使農村經濟向好、向前發展。“以地養老”模式的提出，對健全農村養老保障體系具有積極意義。

二、石漠化地區“以地養老”模式的現實困境

農村老年農民收入來源大部分依靠土地產出，然而隨著城市化進程的推進，種植業成本上升快于農業產出，農民增收緩慢。作為不可再生資源，土地對于農民收入的影響越來越取決于土地流轉增值。然而由于多種因素制約，石漠化地區土地流轉進程緩慢，土地經營碎片化，農業生產效率始終無法提高，農民收入水平難以改善。

（一）產業化進程滯后，農地流轉進程緩慢，“以地養老”難開展

首先，農地流轉的目的是為了實現土地規模化經營，進而實現農業現代化。盡管當前土地流轉呈現多元化模式，但流轉模式依然以小戶分散流轉為主。公司所獲得的流轉耕地面積小、分布在各個條田，難以實現土地大規模、高效率進行規模經營和機械化作業，無法實現流轉后規模經營的目的，間接影響農民收入水平提升。其次，在石漠化地區，農地流轉普遍存在周期短、分散化問題。從農民角度來看，一方面，農民對土地依附性很強；另一方面，由于流轉收益的不確定性與農民對流轉地地租高期望值相矛盾，農民對土地流轉極為慎重，為規避風險，農民傾向于短期流轉。流轉地塊分散限制了現代農業機械化應用，土地承租方需要雇傭大量人員進行田間管理工作，無形中增加了管理成本，較低的工作效率和生產效率增加了生產成本。此外，由于農業經營回報周期長，蘊含高風險及不確定性，轉入主體對投資農業開發極為慎重，大多數企業選擇短期農業經營模式，進而限制了土地的流轉規模和規模報酬，大規模農地流轉難以成功，影響農業經營收益以及農戶增值收益。最后，流轉主體主要是中小企業，生產規模小、發展層次低，農業品種種植結構單一，銷售的農產品大多數以原有形式或經過簡單包裝售出，農產品附加值低，難以在市場中占據有利地位。鑒于上述原因，對于石漠化地區而言，農地流轉呈現流轉周期短、流轉面積分散的特點，難以實現農業規模化、現代化經營，農企經營成本增加，持續性流轉意愿不強。受到農業產業化發展滯后影響，沒有產業支撐，中小農企容易受到市場變動波及，難以實現土地持續性流轉，“以地養老”模式受制于現實條件阻礙難以實施。

（二）農戶流轉收入低，缺乏養老保障，“以地養老”難實現

對于土地轉出戶來說，將耕地轉出的原因主要有兩個：一是由于農產品價格長期保持低位，農業生產成本逐年走高，農業生產收益越來越低，因而，大量農民選擇流轉土地，進入城市打工。二是受到城鎮化影響，農村勞動力人口不足，老年人無法從事農業勞動。農民對土地高依賴性及農村養老保障缺失決定了耕地對于農民兼具經濟保障及養老保障雙重功能。因而農民在進行農地流轉交易決策時，首要考慮的是流轉產生的經濟效益，是否能實現保障權益。在華東、華南南方糧食主產區，地勢平坦，土地面積大，土壤質量高，一畝耕地年流轉費用高達千元。在北方產糧地東北，土地面積廣，適合機械化操作，且以黑土地為主，土壤利于糧食作物種植生長，每畝地流轉費用能達到700元左右。不同于南方糧食主產區和東北平原，石漠化地區山地多，平地少，農業用地人均占有量少，農村家庭人均承包土地的數量也不多。由于農地質量低、面積小，地塊分散等現實因素，導致農地流轉經濟效益低下，農民流轉意愿低。對于石漠化地區農戶來說，由于農地質量和耕作面積的雙重限制，這部分的農地流轉沒有產生經濟效益，流轉出去的土地收入大大低于農戶農地自行耕作獲取的經濟收益，直接導致農戶的經濟收入減少。土地流轉前，農民糧食實現自給自足，富余糧食通過市場買賣換取貨幣，土地完全能夠滿足老年人生活需求，甚至還略有盈余。而在參與土地流轉后，農民只能通過市場購買糧食，在一定程度上可能會增加生活開支。土地流轉出去獲得的土地收益是固定的，不僅不能為農村老年人提供糧食、農作物等，流轉收益對農村老年人的生存及生活的保障都不足。

綜上所述，在石漠化地區通過農地流轉模式進行“以地養老”存在局限性，農村農地流轉價金低且不穩定，農戶難以獲得穩定的流轉收益，難以實現目標收入效益，反而拉大收入差距。此外，許多農民沒有社會養老保險保障，當土地流轉經濟效益低下，收入不足以彌補生活支出且難以實現養老保障，農民流轉土地存在后顧之憂，就有可能選擇放棄土地流轉，“以地養老”模式難以實現。

（三）農企流轉效益低，流轉價金無保障，“以地養老”難持續

隨著農村土地流轉的推進，農業企業不斷涌現。現實中，參與農地流轉的農企多為小型農企或農民個體，小型農企由于缺少政府的引導，對市場需求把握不足，缺乏農戶管理經驗且抗風險能力低，在實際運行過程中，盈利狀況不如預期，農企不同于工業企業，工業企業依靠的是高精度機器平穩運作，農企依賴于農民雇工完成一系列細碎化田間管理工作，具體的施肥、打藥工作高度依賴雇工。從農作物的種植到收成，不僅要依靠種植技術，更依賴管理者高度責任感和使命感。土地流轉后，農企雇傭的農民權屬發生轉換，由種植者（直接受益者）轉變成被雇傭者（間接受益者）。不同于第一管理人和直接受益者，農民將農地視作自己的孩子，有高度責任意識，不遺余力地進行種植管理。由于農企管理存在缺陷，缺少相應掛鉤激勵政策，身為被雇傭者的農民將不再享有農作物的全部收獲，工作積極性及責任意識下降，易造成畝產下降，收益減少。而對于土地流入的個體農戶來說，絕大多數人認為土地撂荒很可惜，租金便宜，而且增加土地面積后能夠提高生產效率，進而獲得穩定的收益，將承包地流轉進來多數是出于農民對于土地的感情，沒有從實現規模經濟、發展多種經營的角度出發，僅根據自身能夠承擔的農業生產強度來轉入土地，土地轉入呈現碎片化，經營收益不高。

綜上所述，一方面，現階段參與流轉小型農企，在很大程度上只是單一性流轉，農企收益與農民脫鉤，因而會造成農民低工作效率、低責任感的情況發生，低效率的田間管理影響農作物收成，最終影響農企收益。農企投入大量資金卻無法從流轉中獲取收益，經營狀況慘烈，資不抵債，無法按時支付農民農地流轉費用，從而陷入“田間管理效率低下-農企收益低-農戶收益缺失”惡性循環，最終將影響農民收入，農民無法從農地流轉中獲取價金收益。另一方面，土地流入個體農戶對于如何提高農業生產率、走多種經營之道并沒有很多的想法，流轉多數出于農民對于土地的樸素情感，流轉呈現碎片化，經濟效益難以提高，農民收入無法滿足其養老生活最低保障。因而，現階段農民無法通過土地流轉從土地上獲取保障，“以地養老”受到阻礙，難持續。

三、優化“以地養老”模式的對策建議

土地是農村養老保障的基礎性資源，在生存、發展、平等和自由維度上保持契合，在現代農村養老保障尚未健全的情況下，土地和養老保障保持“高度統一”，在“以地養老”的過程中，涉及到政府、農戶、村集體和企業等眾多經濟活動主體，其間所涉及的利益關系復雜。不同的主體具有不同的利益需求、意愿和行為取向，然而目前“以地養老”資源配置方式也存在一定的缺點和風險問題。合理把握“土地”和“養老保障”之間的關系，必須以農民的客觀利益需求為行動指南，以保護和實現農民應有權利為基本準繩，建立“利益—能力—權利”支撐點體系。立足當前“以地養老”中各利益相關者的需求、農民權利保護及抗風險能力建設，結合資源配置最優化基本原則，可以考慮從以下幾個方面理性實施和推進“以地養老”工作。

（一）加大政策扶持力度，促進土地流轉，打開“以地養老”局面

鄉村涉農企業作為微觀競爭主體，如果這些鄉村涉農企業起初只是遵循靜態比較優勢而選擇從事那些農業價值鏈低端環節和低端農業，那么很可能長期被鎖定在低附加值、低技術的比較優勢陷阱中，將始終無法具備強勁競爭力。部分鄉村所從事的農業活動正是一種低端農業和農業低端價值鏈環節的農業生產活動，一方面高價采購種子、農藥和化肥等農業生產性資料，另一方面將收獲的初級農產品直接低價出售。土地流轉及農企產業發展的成功離不開政府的支持，首先，政府應該立足實際，牢牢抓住特色揚長避短，把特色產業的比較優勢充分發揮出來，構建利用本地優勢資源的產業結構，引導農企農業種植活動，形成獨具特色的農業產業群，把特色產業優勢轉化為經濟高質量發展的豐碩成果。加快推進特色農業示范區建設，結合自身特色與農業產業優勢，合理布局，逐步打造形成一系列規模連片、輻射區廣的特色示范區。其次，為適應農作物種植投資的長期性和風險性，政府要動員金融機構加大對農作物種植大戶、農作物經濟合作組織以及農作物龍頭企業的資金信貸扶持力度，給農業經營主體提供運作資金，簡化貸款手續，并在貸款利息、還款期限上實施優惠措施。最后，打造優秀農產品品牌。針對農產品品牌長期以來處于小眾化、分散化的局面以及品牌少、知名度低、競爭力弱的問題，重點開發一批特色農產品品牌，打造名優產品，創建地理標志產品。

（二）創新農地流轉模式，構建利益共同體，實現“以地養老”

農地流轉運行方式大多表現為農戶與農戶、農戶與種糧大戶或者企業之間的自發流轉，村集體處于一個無參與無合作的狀態。農戶對村集體基層組織的信任度高，依賴性強，村集體決策影響農戶流轉意愿，因而要推動目前以農戶主導的自發、松散的流轉方式，向村集體-合作社-農企的土地股份制農地流轉方式轉變。以維護土地集體所有為前提，以盤活農地經營權為線索，創建聯合經營模式，推進土地股份合作社、村集體、農業企業等多元主體的共同經營。

1.建立土地股份合作社，構建多元分配主體。所謂入股是指“農戶自愿以土地經營權作股入社，自愿參與聯合農業生產經營；其他農業經營單位（個人）以資金、技術和其他農業生產資料入股組成股份公司。各方以資金、土地、技術等要素轉化為股本展開農業項目開發，從事農業生產經營，農業企業和合作社按照約定比例進行收益分配，農民定期按股分紅”（見圖1）。農民將土地按比例折合成股份通過合作社經由集體進行統一規劃，形成連片作業地，打破土地分散局限性，便于大型農耕機械操作。由于石漠化地區土地細碎化，農民手上的地大多都是小面積插花地，沒有連片土地，而農企進駐從事農業生產經營活動需要大面積連片土地，個體農戶不能滿足這種用地要求。按照“企業+合作社+農戶”股份制經營，條塊分散的農地得以整合，農業企業結合土地情況，對土地空間進行統一化改造、開發建設，農業企業和合作社按照約定比例進行收益分配，農民定期按股分紅。通過合作社運作，改變了原先農民單純性土地租金收入局面，構建了利益聯結體，農民能夠定期得到可觀的分紅收入，豐富農民收入多樣性。農地股份合作制實質上是農民個體勞動資本和企業資金資本相結合的集體經濟，以農企合作經營為原型創新，構建“1+1+1”（村集體+合作社+農企）三位一體的“農業共營制”模式提高了農田水利、道路設施現代化水平，解決土地細碎化問題的同時增加農民經濟收益，提高農民工作積極性。例如浙江徑山，成立土地股份合作社。全村農戶以全部農用地折價入股。土地合作社采取保底分紅和利潤分配雙保險分配制度，先期實行保底分紅，其余的按等級折價，年末經濟收益按股份分紅到戶。租金價格采用與糧價掛鉤的浮動制。土地股份合作社的實施改變了原先個體分散種植的局面，集中管理有效地提高了農業經濟效益，農民能夠定期得到可觀的分紅收入。

圖1 “農業共營制”模式

2.構建“聯合共繳”模式。通過政策激勵，建立“聯合共繳”模式（見圖2），引導農戶拿出部分流轉收入參保繳費，通過農民與政府共同繳納保險費用的方式將參與土地流轉老年農民納入到城鎮養老保障體系中。基本模式可以采取如下方式：對于已達到法定退休年限的農民，可由政府出資，村集體代扣的方式進行。由政府出具一定比例資金，其余部分由村集體按月從土地租金及分紅中代扣，一次性繳納規定年份年養老保障金。由于這部分農民即使沒有參與土地流轉也無法繼續從事農業生產，更不可能從事非農工作，政府承擔照顧這部分老年農民基本生活的責任；對于45周歲以上未達到法定退休年齡的農民，也可以一次性繳納規定年份養老保障金，在達到退休年齡后開始領取基本養老金。這部分農民具備勞動能力，能夠從事勞動生產活動，因此在達到退休年齡之前，可以通過勞動解決生計問題。不足部分由中央政府和省政府根據當地的實際情況共同承擔，可按照一定比例比如7∶3或者6∶4等比例進行分擔。從中央到地方，打通資金渠道，解決養老保障的資金困境與人口老齡化矛盾。

圖2 “聯合共繳”模式

3.集體組織承擔養老補充。村集體作為政策決策人，以集體土地為切入點，運用集體建設空地建設村養老服務中心，引入社會資本，提供專業化、多元化養老服務（見圖3）。鑒于目前農村的家庭養老模式呈現越來越弱化，子女外出導致養老主體缺位的發展趨勢，因此迫切需要在農村地區建立專業的養老機構及專業化的養老服務從業隊伍。村集體與政府合作，通過招商引資，引入社會資本參與農村養老服務，老年農戶使用土地流轉租金及分紅購買社會養老保險及村集體養老服務，滿足農村老年群體多元化養老需求。

圖3 集體組織多元化養老補充

通過土地流轉模式創新，一方面，改變小農家庭分散經營模式，降低農民遭遇自然災害風險及市場風險可能性，保證其收益穩定性。另一方面，對家庭養老保障及社會保障提供支撐，改變農村老人在患病和養老方面的現實困境，通過土地流轉實現農村老人養老保障。

（三）完善農業保險和擔保機制，保障“以地養老”可持續性

1.優化農業保險發展。個體農戶收入來源除農業生產收入外還包括工資性收入等其他收入，農業生產收入占比小，且工資性收入不受自然因素影響，穩定性強，不同于個體農戶，農業規模經營主體資金收入來源主要以農業生產經營為主，遭遇自然災害或意外的話，很容易造成巨額損失，由于農業基礎設施薄弱，規模經營主體抗風險能力弱，一旦遭遇旱澇、病蟲等自然災害，基本處于無保障狀態。因而需要通過農業保險的方式進行風險轉移，將農業經營風險轉嫁于保險公司。政府應做好農業保險引導工作。一方面，因地制宜，適度增加地方農業生產相關險種，拓寬農業保險補貼種類，加大財政補貼力度，優化政策性農業保險費率、補貼額計算方式、補貼撥付手段，加強農業保險保障力度；另一方面，建立利益均衡模式，調動財政、金融、協會、保險企業等各方力量參與農業保險“聯辦共保”，將政策協同與市場競爭相結合，發揮二者協同優勢，構建以政策性農業保險為主導、商業性涉農保險為補充的多元化發展模式。通過農業保險的補充，用集約化手段分散傳統農業保險經營成本；同時，提高農企抵抗自然災害能力，降低農業風險發生概率，降低經營成本，保障農戶及農企雙重權益。

2.成立專門擔保機構，強化土地流轉行為保障。政府成立專門的農村土地產權流轉擔保公司，對農村土地流轉進行“行為擔保”和“信用擔保”。遵循市場化的原則運作，擔保公司承擔企業和村民權益保護方面的義務，每年收取約定數額服務金。作為土地流轉行為的擔保方，擔保公司在土地流入方無力支付流轉費用時，承擔擔保責任，支付土地流出方約定數額流轉費用；而因土地流出方違約，流入方遭受經濟損失，擔保公司也要承擔相應的賠償。通過擔保機構設立，在土地流轉過程中建立損失補償機制。如成都市政府牽頭各區（市）縣農業企業共同參股成立農業擔保公司。該擔保公司是政策性公司，行為擔保及信用擔保費用低于同期市場收費標準。