川渝人大協同立法機制及其優化

摘要：中央財經委員會第六次會議上，成渝雙城經濟圈的部署上升為國家戰略，為使這一戰略落地生根，川渝人大開展了協同立法的實踐工作。協同立法機制是協同立法有效開展和運行的重要依托，機制設置合理性對于立法引領雙城經濟圈的發展至關重要。協同發展要求協同立法機制應當遵循充分協同、靈活協同的標準。以標準為參考，考察川渝人大立法過程，可知兩地尚存在聯系機制不能滿足充分溝通的需求，立法進程不一致，對松散型起草模式的單一選擇以及缺乏協同性立法評估機制等問題，需要建立常態化、深入化的協同聯系機制，完善過程協同，靈活選擇立法起草模式以及建立協同性立法評估機制等解決措施，以求推動川渝人大協同立法機制進一步完善。

關鍵詞：成渝雙城經濟圈;協同發展;立法協同機制

中圖分類號：D901? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2022）02-0042-10

2020年1月3日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第六次會議，作出推動成渝地區雙城經濟圈建設、打造高質量發展重要增長極的重大決策部署。2021年10月20日，中共中央、國務院印發了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）強調打造成渝地區雙城經濟圈要堅持統籌協同，合作共建的基本原則[ 1 ]。雙城經濟圈的建設需要兩地在產業、科技、交通、民生、環保等多方面通力協作，而協同立法則為其提供重要的法治保障。進一步說，實現區域協同發展的關鍵之一是區域協同立法的運行，而這需要從立法實踐中去理解協同立法的機制設置問題，從中汲取到優化協同立法的經驗與教訓。實際上，川渝人大協同立法的實踐剛剛起步，已經開展的協同立法過程是否符合原定的機制設計和要求、協同立法成果是否具有實際的效果，學界尚未就此展開系統的梳理和研究。因此，本文首先以區域協同立法的動因為出發點，引申出協同立法機制的重要標準，在此基礎上，考察已經開展的協同立法過程，總結其中的機制問題并提出優化措施。

一、區域協同立法的動因

區域協同立法的進程由區域協同發展的現實需求所驅動，如何通過頂層立法設計促進協同發展是法學研究的重要命題。與此同時，治理能力現代化與法治發展也為協同立法的開展提出了新的方向與使命。

（一）區域協同發展的需求

區域協同發展是各地區之間，通過加強頂層設計與溝通協調，在經濟、文化、生態等各方面開展合作，進而推動整體協同發展的過程。協同發展強調各地方、各領域的發展。一方面，發展是各地方的協同發展，并非個別中心城市或個別領域的要求。其要求的是整體間的發展，實現發展的途徑并非以犧牲合作方的發展利益為代價，而是通過加強溝通與交流，尋找具有共同利益以及發展相關性的領域開展合作實現共贏。另一方面，發展是各領域間的協調發展，是區域內基礎設施、交通運輸、數字經濟、高效特色農業等方面的通力協作。協同發展不止針對某一領域，而是各個地區在各領域間展開的共同協作，這既是區域發展的表現形式，同時，也只有在各方面實現協同共濟，才能夠解決區域發展的整體問題。

區域協同發展需要協同立法，這體現在兩個方面。第一，區域內各地方的協同發展需要協同立法的保障。區域協同發展，以協同為手段尋求各方的共同發展利益，要實現的是區域內各地方間的發展協同，其本質就在于重整地方間的利益格局，而立法核心作用在于利益的協調與分配。因此，地方立法本應在促進區域協調發展的過程中發揮協調作用，但其囿于地區利益考量，難以跳出原有格局，具有明顯的地方保護傾向，難以完成促進各方發展利益協同的重任[ 2 ]。為克服地方立法的固有障礙，就需要常態化、日常化、充分化的協同機制，使不同的立法主體得以在同一個平臺，在平等互利的共識之下，進行充分協商，以達成協同的效益最大化。第二，區域內重點領域的發展需要協同立法。協同發展體現在經濟、文化、生態等各個重點領域，也只有區域內各重點領域實現協調發展，才能保障協同發展的整體實現。法律是貫穿于各領域的規范和行為準則，各領域當中的法律規則協同與否直接影響著協同效果的實現，立法作為法律的起點，立法的成敗就決定了法律的質量。

（二）治理能力現代化的要求

國家治理體系和治理能力現代化要求提升治理效率與效能，這就要求在中央與地方間進行合理的事權劃分，既要保障中央的統一領導，同時也能調動地方的積極性、主動性。十九屆四中全會對此做出了進一步闡明，即“賦予地方更多自主權”“加強系統治理、依法治理”[ 3 ]。換言之，推動治理能力現代化，需要充分釋放地方活力，關鍵在于加強系統治理、依法治理，只有這樣才能夠建立起一套權責清晰、運轉流暢、充滿創造力的工作體系。

一方面，治理能力現代化要求賦予地方更多的自主權，支持地方開展創造性的工作。這在地方立法方面則可以體現為立法模式的創新，在合憲合法的基礎之上，加強地方立法主體之間的相互溝通與協商。這一創新，既有利于緩解地方立法規范之間的沖突，又能夠實現跨區域事務的統一處置，實現了立法質量提升與立法成本節約的雙重效果。同時，立法的有機互動，也推動了司法與執法端的協同，減少了司法判決與執法層面的實際沖突與矛盾。另一方面，治理能力現代化的關鍵在于堅持系統治理與依法治理。系統治理要求從各方面考慮，發揮諸方積極性與創造力，依法治理則提出了對法治與治理相結合的要求，而協同立法是實現系統治理與依法治理的聯接點。協同立法的本質是各立法主體間的相互協商與協作，助推立法的科學考量與利益權衡，在協商中交流成功經驗與失敗教訓，相互學習集思廣益。這既是系統治理也是依法治理的關鍵一環。總而言之，治理能力現代化需要自主性、創造性與靈活性相結合的地方治理，關鍵步驟在于系統治理與依法治理，這一需求呼喚著協同立法制度。協同立法能夠助推立法主體之間達成共識，相互協作，促進區域內的地方性法規、規章形成一個互不沖突、邏輯融洽、運轉流暢的體系，這是增強地方立法機關解決地方事務能力的重要環節。

（三）法治理念發展的結果

傳統的法治觀念往往與國家主權耦合，而隨著區域一體化這一國家戰略的制定與推行，地方的治理主體依循法治觀念進行決策，使得法治理論得到進一步的延伸與拓展，區域法治的理念逐漸形成并起到重要作用。區域法治的內核在于一定區域為滿足地方和區域社會治理需求，依照憲法原則和精神，根據自然環境、經濟基礎、文化特點、歷史傳統、民族習慣等因素，因地制宜創制法律規則，有效實施區域法律治理或跨區域公共事務治理，開展法治探索，形成具有區域特色的法治運行模式[ 4 ]。區域法治是立法、司法、執法、守法等環節有機結合所形成的體系，立法是區域法治的起點，立法質量的優劣決定了區域法治的成敗。同時，區域法治內含的跨區域治理性質，也要求不同的立法者加強聯系，根據共同的發展需求、歷史背景進行協同立法。換言之，區域協同立法是伴隨著區域一體化國家戰略的實施和推進，法治方法被地方的決策制定者靈活運用的現實結果，是區域法治理論的呈現與發揚。同時，區域法治所內涵的法治基本立場，因地制宜靈活創制的特點，以及跨區域治理的性質應當為協同立法所堅持和發展。

另外，協同立法是法治理念的具體展開與內涵豐富，理應遵守法治的普遍原理，謹防地方主義法治的傾向，防止將其誤解為地方保護主義的擴張或機械的立法趨同論。協同立法的目的在于破除地方之間的保護壁壘，實現區域協調發展，而非將地方保護主義擴張為區域保護主義，形成以區域為單位的利益集團，開啟新一輪的零和博弈。這就要求立法者對協同立法有正確的把握，明確協同立法是法治理念的進一步發展，其所強調的是摒棄原有的地方立法主體之間相互割裂的立法模式，加強立法者之間的有機互動，進而實現區域的協同發展。

二、區域立法協同機制的機制標準

協同機制是立法協同的制度保障，一套目標明確、原則清晰、設計科學、考慮充分的協同機制將有助于立法協同的順利開展。同時，協同機制也是觀測立法協同開展和運行的重要標準，通過對協同機制的觀察和研究可以對目前立法協同現狀加以明確、系統的把握，進而推動協同立法的改進與完善。機制作為立法協同的制度保障，設置的合理與否對于立法引領雙城經濟圈的發展至關重要。從區域協同立法的動因中可以引申出協同立法的機制標準。區域協同發展要求通過充分協同的機制設置，確保各方能夠跳出原有的地方性利益保護格局，達成協同立法共識、尋求共同發展需要。而治理能力現代化與法治理念的更新也對立法協同機制提出了靈活性的要求，強調機制的設置要能夠發揮地方的自主性與創造性。

（一）充分協同

充分協同標準來自于地方間協同發展的要求。在地方保護主義的導向之下，各自存在著利益壁壘致使原有的地方立法難以解決共同發展問題，只有實現各立法主體間的充分溝通，強化彼此間的相互影響、相互作用，促進信息及時、準確的傳達和反饋，才能達成協同立法共識，維護區域共同利益，消除地方保護主義的不利影響。充分協同可以分為深度和廣度兩個方面，一方面，協同深度由溝通的深度決定，強調合作主體的溝通必須要足夠深入，能夠真正實現在重要的立法內容上化解矛盾、達成共識。另一方面，協同廣度要求協同機制能夠貫穿立法的關鍵過程，實現立法前后聯動與主體互動。“充分”協商不是“部分”協商，只有這一溝通的過程能夠貫穿于立法的關鍵過程，才能夠保障協同機制的作用完全發揮，實現立法協同過程前后聯動。同時，也只有立法關鍵過程的進度能夠實現協同，合作主體間的立法才能形成效率更高、準確性更優、成本更低的良性互動。

從協同深度方面看，協同機制要求充分協商。協同機制的本質在于加強各主體之間的溝通交流，進而達成共識，解決共性問題。因此，協同深度主要就體現在溝通的深度上，溝通不能流于表面，要能夠真正起到促進共識達成的作用。實現充分溝通，機制保障應當以滿足主體之間深入交流的需求為導向。協同立法并非一日之功，立法的過程既體現為前期的立法調研、起草，也體現在后期的立法提出與審議、立法通過與公布。全面協同為協同深度提出了新的要求，協同深度不僅僅指向對個別重要環節的深入溝通，也指向了日常化、常態化的深入溝通。這既要求原有的人大聯席機制充分發揮作用，也需要在這一基礎之上，構建常態化、日常化的交流平臺和輔助機構，并通過信息共享，為加強各方的溝通交流掃清障礙。

從協同廣度來看，協同機制要求協同貫穿于立法的重要過程中。換而言之，協同立法的覆蓋面要廣泛，不能遺漏立法過程中的重要環節。同時，主體間的立法過程也需要開展協同，這是協同立法從部分協同走向全面協同重要步驟。第一，協同的廣度要求不能遺漏重要的協同立法環節。廣義上的立法過程包括了立法前的準備、正式立法與立法后的工作，這一過程可以具體為立法項目的選擇與確定，立法起草、提出、審議、公布，立法后的法規清理與評估等環節，立法協同不能僅局限于正式的立法過程中，也應當擴展至立法前的項目選擇以及立法后的清理與評估。相較于立法的審議、通過等環節，立法前與立法后的協同具有不可替代的作用。例如，在確定立法項目前，各主體間通過充分的協商調研，選擇具有協同必要性、重要性和可行性的協同項目。立法的協同性評估對于改進立法機制以及考察文本的協同性具有著重要作用。因此，合作主體也應當重視對立法前與立法后過程中的立法協同。當然，并非所有的立法過程都有較高的協同要求。以草案的審議為例，這一過程是表決者通過投票的方式，表達對于法案同意或是不同意的態度。雖然在整個立法過程中，這是最具決定性和關鍵性的一環，但由于表決法案是各地的表決者根據本地的實際情況獨立作出的判斷，不受其他地區的影響和干涉。這一過程中更應當重視的是立法的獨立性而非協同性。可見，協同立法應當注意對于重點協同程序的把握，也要明確并非所有程序都有較高的協同性要求。在強調各重點立法過程的協同后，也應當注意立法過程自身的協同。第二，協同貫穿于立法過程也內含著立法進程協同的要求。必要的進程協同有助于強化對重點立法環節的把握，拓寬協同的廣度。例如，一方處于項目選擇的調研過程中，原本尚未開始調研或尚不重視項目調研的合作方，出于進程協同的考慮，同步開展項目選擇的協同調研工作，從而防止立法主體重要協同過程的遺漏。另外，進程協同也有其自身的獨立價值，如促進協同效益的最大化。協同立法的程序包括立法項目的選擇、立法草案提出、審議、表決、公布以及立法后的清理與評估，協同程序多，過程較為復雜，一旦立法的進度不一致，實現有效的溝通就將付出更多的時間和精力。而進程協同有助于各方在立法條件允許的條件下，減少不必要的溝通成本投入，實現效益的最大化。

（二）靈活協同

協同發展要求協同機制滿足不同領域的立法需求，治理能力現代化指向協同機制助推地方創造力的釋放，法治理念的發展則強調法治被地方決策者所靈活運用與遵守，三者共同指向了靈活協同的機制標準。其核心在于，明確協同立法機制的多樣化指向，充分尊重地方發展現實與發展領域的差異化需求。例如，在生態環境保護的相關立法過程中，由于生態環境和資源的破壞往往是跨區域流動的，生態的治理往往是統一的，不能以行政邊界為分界線進行割裂的。如嘉陵江干流流經四川省、重慶市，最后作為上游支流匯入長江。一旦嘉陵江的水資源遭到了污染，那么除四川重慶將受災外，其污染也有擴散至長江三角洲的可能。正因如此，對于這一領域的立法就必須齊心協力，采取最為緊密的聯系和起草方式。相較于緊密聯系的生態環境保護領域，文化建設和旅游發展領域對于協同的要求相對較低。旅游業作為具有明確跨地區性質的行業，在山水相連、人文相親的川渝兩地，具有協同立法的必要性。同時，兩地的旅游業側重點各有不同，發展程度也存在著差異。因此，這一領域對于協同的要求并不高，在選擇溝通和起草機制時也可以適當放寬協同的要求。對于協同的方式，不是一味地要求緊密，而應當根據地方發展現狀以及協同立法項目的選擇進行靈活的調整。

總之，從協同的程度上看，充分協同是基本標準;從協同方式上看，靈活協同是重點要求。兩個標準之間相互關聯、相互作用。地方之間的充分協同對協同方式提出靈活性要求。反過來，靈活的協同方式也有助于地方之間的協同深入發展、不斷壯大。在確定基本標準后，下一步便是對實踐中的川渝人大協同立法過程及機制進行具體的觀察和評析。

三、川渝人大協同立法機制現狀及其不足

對于立法機制的討論應當從協同立法的實踐著手，協同立法機制貫穿于立法實踐的全過程，為防止遺漏對重點機制的討論，本部分以充分協同、靈活協同為考察標準，以兩地優化營商環境立法、嘉陵江流域生態立法過程為研究樣本，對協同立法過程中所展現的重點機制運行狀況及其不足加以簡要概括與分析。

（一）溝通協商機制的現狀及其不足

從溝通機制上看，川渝人大多采用臨時會議、座談會的形式，達成立法項目的共同決定。兩地采取了召開專門的立法調研座談會，初步確定立法項目，后簽訂《合作協議》的方式，將項目選擇的共識以文件的形式正式確定下來。《合作協議》中構建了“四層”合作機制，確定了以常委會定期會商機制為溝通中心，以秘書長溝通協商機制為保障，以專委會專項工作交流機制為落實，以市（州）區（縣）人大常委會工作對接機制為配合的人大聯系機制。溝通的深度決定了協同的深度，溝通協商機制是貫穿于協同立法全過程的重要制度設計，其立足點在于滿足主體間的溝通需求，加強各主體之間的溝通交流。從項目選擇的環節中，可以看出溝通協商機制未能達到充分協商的機制標準，尚未滿足充分磋商和工作協調需求。

首先，定期會商式的常委會聯系機制無法滿足常態化的立法磋商要求。以項目選擇為例，常委會的每年定期協商的重要任務就在于確定下一年的合作事項，并交流上一年度協同項目的落實情況。但從兩地項目協商確定的實踐上看，每年一度的會商顯然不足以完成這一目標。雙方在定期會商的常委會協商機制之外，還需要前置臨時性、專門化的座談會或會議加以輔助。實際上，在兩地簽訂《合作協議》前，雙方已經就雙城經濟圈建設開展了協同立法調研座談會，在會議上對營商環境的協同立法項目選擇達成了共識。在鐵路安全管理項目的選擇過程中，兩地人大也專門就這一項目選擇進行了討論并達成一致。可見，定期會商式的常委會聯系機制仍然需要進一步優化以適應常態化、經常化的溝通需求。

其次，秘書長溝通協商機制也存在著與常態化的磋商需求不適配、專業性不足的問題。第一，原有的制度設計，秘書長于開會前一月進行溝通和交流，為10月的常委會會商作準備。在定期會商制能夠完全滿足協商需求的前提之下，這一制度設計是較為合理的。但實際上，除原定的定期會商機制之外，雙方仍舊要安排臨時性、專門性的會議進行溝通，在這一情況之下，原有的秘書長溝通機制就產生了制度設計與常態化磋商需求不匹配的問題。第二，常委會辦公廳的制度設計存在著專業性不足、工作量大的問題。根據兩地人大的制度設計，除秘書長在每年九月定期溝通外，日常合作事項的溝通和交流、跟蹤等事項主要交由人大常委會辦公廳加以落實。人大日常立法協同事項可能涉及到事前的立法計劃、起草、 提出法案、審議、表決、公布，還有事后的交叉備案與立法評估等程序，涉及事項繁多且專業性強。而縱觀兩地人大常委會辦公廳的職能，四川方面承擔會務、會議決定督辦、新聞、日常辦公、議案草案擬定等十二項職能，重慶方面承擔綜合服務、會務、落實決議等十六項職能，其基本內設部門為：秘書、人事、宣傳、保衛以及離退休人員工作處。辦公廳日常事務繁多，且對于協同立法而言專業性不足，難以應對交流密切、專業性強的溝通需求。

最后，專委會專項工作交流機制也存在著對日常化溝通回應不足、溝通成本高的問題。專委會專項工作交流是協同立法過程中至關重要的一環，協同項目的選擇是人大常委會組織專委會進行，項目的起草是由專委會對接與落實，草案的修改和意見征詢由專委會安排。不難看出，專委會的溝通交流機制能否回應常態化的交流需求是決定溝通深度和質量的關鍵要素。從目前的立法實踐來看，專委會專項工作的交流機制并未被過多重視，兩地的專委會交流主要以協同調研、共同研究重難點、相互征求意見為主。兩地雖采用了調研協同、座談會等形式加強交流，但這一形式是臨時性的，而某一立法項目的選擇、起草、審議、修改、出臺是長期性的，不同地區的專委會為某一立法項目的選擇、起草、修改而不斷地組織專家和相關人員召開座談會或共同開展調研，不僅難以深入且需要耗費大量人力物力和時間精力，保障及時、高效的溝通和交流成本也相對較高。

（二）立法起草協同機制的現狀及其不足

根據起草模式的不同，可以將協作方式分為緊密、半緊密以及松散型。緊密型要求協作方能夠成立共同的工作組，進行統一的項目起草;半緊密型相較于緊密型而言，對于合作的要求較低，由一方組織牽頭，其他主體配合，成果共享;各方獨自立法，成果共同分享的松散型是合作要求最低的，也是操作難度較小的協同模式。不同起草模式的選擇，會影響內容協同的深度和層次。在起草的模式選擇上，川渝兩地采取的是松散型模式[ 5 ]。目前，無論是優化營商環境或是嘉陵江流域生態環境保護的協同立法，雙方所采用的均為各自立法、成果由雙方共享的協同模式。盡管松散型起草模式頗具合理性，比較靈活，能夠較快達成共識，合作效率較高，能夠提升立法的效率和可能性。但不顧項目自身的特殊性，僅采取松散型起草模式的行為需要審慎考慮。

一方面，松散型立法協同難以保障后續的立法結果，不確定性較強。正如上文所述，松散型協作方法雖然能夠在短時間內起到顯著的效果，但由于雙方是各自進行的起草，立法協同的合作協議也不具備法律效力，最終難免會出現合作結果不確定、立法文本及其后續難以保障等問題。對于緊要的立法項目，這一立法協同的模式同樣難以保證其協同的效果。例如，兩地在優化營商環境條例這一成果中，存在著內容上的差異。雙方在拖欠賬款行為約束懲戒機制中，對于拖欠市場主體賬款的對象認定中有一些出入，四川方面強調的是“行政機關”，而重慶方面則使用“國家機關”一詞（ 1 ）。根據辭海的解釋，行政機關指的是從事行政管理工作的國家機關。其中既包括各級人民政府，也包括各級人民政府設置的獨立對外行使職權的工作部門，如國務院下設的部、委，地方各級人民政府下設的廳、局等。國家機關一詞則存在兩種解釋，一種在于凡是行使國家權力的機關均為國家機關，這包括但不限于國家權力機關、行政、司法、審判機關等;另一種專指中央一級行使國家權力的機關。鑒于條例的制定主體為地方人大，此時宜采取第一種解釋。由此可見，國家機關的囊括范圍要遠遠大于行政機關。這體現出兩地的立法協同成果在名詞解釋方面存在出入，而這一出入勢必會導致理解差異，進而導致實踐方面的問題，甚至會出現利用兩地理解差異進行牟利的情況。

另一方面，目前成渝地區只采用了松散型的協同模式，過于單一，難以應對多層次的內容協同需求。松散性的立法模式對應的主要是對立法內容的協同層次要求不高、靈活性更強、對于地方特殊性更為關照的立法協同項目，如文化建設與旅游發展等。而對于更具整體性、公共性、內容協同要求較高的項目則適宜采用一方負責組織起草，他方予以配合的模式。對于那些各方需達成共識、協同要求高、重點的立法項目鼓勵采取聯合立法的模式，如環境污染等領域。而兩地現有的立法協同實踐中，均采用了分別起草、分別立法的松散型模式，在立法內容上也出現一些不協調的情況。

（三）過程協同機制的現狀及其不足

過程協同機制體現在協同立法的各個階段。在項目選擇階段，立法進程未充分協同。一方面，在確定立法項目的調研和論證階段，體現出一方主導、他方配合的特點。例如，優化營商環境的項目選擇調研，是由四川省人大常委會單方組織進行的，調研的主體主要有四川方面的專委會及其聘請的立法專家。在這一過程中，重慶市未獨立組織過項目選擇的調研，也未與四川方面聯合進行調研活動，兩地的協同調研主要體現在四川方面在調研的過程中與重慶方展開的“密切溝通聯系”。另一方面，在項目納入規劃的階段中，兩地是不完全同步的。舉個例子，優化營商環境在2019年3月就已經進入四川省人大的立法規劃中，而在重慶，這僅為2020年立法計劃的預備項目。鐵路安全管理的立法也存在這一現象，相較于四川省將鐵路安全管理立法擬列入2021年的立法計劃，重慶方面只是其作為2021年度的預備項目。

在立法起草階段，兩地采取措施保障“立法程序同步推進”。例如，優化營商環境立法過程中，這一立法項目被兩地納入立法規劃的時間并不相同，相較于四川，重慶的立法進度較為落后。為實現兩地進程的統一，重慶市專門采用了“雙組長”的工作方法，分別由人大常委會與政府的重要領導擔任組長，負責領導立法的起草工作，由此加速立法的起草工作。

在立法草案提出、審議、表決、公布階段，由于協同立法的主要載體——草案已經草擬產生，這一過程主要體現的是兩地人大地方立法權的單獨行使，因此，對機制的協同要求不高。在這一階段當中，需要著重注意的是，兩地的立法進程是否總體一致，立法進程的一致性影響到雙方的溝通交流能否順暢進行以及溝通成本的大小。實際上，在優化營商環境的立法過程中，重慶方面為了實現立法進程的一致也做出了努力。由于前期立法項目納入規劃的進程不同，導致重慶方面的立法進程顯著落后于四川，盡管在起草過程中。重慶方面對此加速了立法的進程，但直至2020年8月，四川方面的草案已提請一審，而重慶的草案仍然未成稿。兩地的立法進程真正實現一致是在草案的審議過程中，從2020年8月至2021年3月，四川方面經過三次審議通過了《四川省優化營商環境條例》，而重慶方面則采用程序簡化的方式，從2020年11月至2021年3月，兩次審議通過了《重慶市優化營商環境條例》。至此，兩地實現了草案同步審議、同步公開、同步施行的目標。

以協同廣度為標準，觀察兩地的協同過程，可以發現目前仍然存在著以下兩點不足。第一，合作雙方存在對重要環節的遺漏。如前文所述，在兩地優化營商環境的立法過程中，項目選擇的調研和論證體現出一方主導、他方配合的特點。換而言之，兩地在確定協同立法項目的環節中，并未采取雙方各自調研或聯合調研的方式，而是由四川一方單獨組織調研以及專家參與論證，雙方通過開展座談會的方式，將優化營商環境這一立法項目確定下來。項目選擇的調研是當立法尚未進入到正式環節之時，通過這一手段，對立法項目進行預測與研判，審查項目是否存在共同的協同立法需求。缺乏對于項目選擇調研的環節，極有可能導致對可行性和必要性的評估不足或不到位，導致立法的項目選擇最終只能實現對一方利益的關切，偏離協同立法的項目選擇準心。第二，兩地尚存在重要環節進程不一致的情況。以優化營商環境立法為例，這一項目被兩地納入立法規劃的進度是有所不同的，早在2019年這一項目已經被列入四川省的立法規劃中，一年后，這一項目才被列為重慶立法計劃的預備項目。盡管這一差異出現在兩地開展協同立法進程之前，但這一差異所帶來后續過程不同步以及其他次生問題仍然是值得警惕的。比如，為了追趕進度，重慶方面專門組成“雙組長”以領導、督促項目的加速起草，額外花費了較多的人力物力。

（四）協同性立法評估機制的現狀及其不足

立法評估是考察立法必要性、可行性、可操作性和協調性的重要手段，也是檢驗協同立法的實效的重要途徑。從川渝兩地的立法實踐來看，一般性的立法評估在地方立法的過程中早有安排，但協同性立法評估的機制構建尚不完整，體現出重立法前評估，輕立法后評估的特點。一方面，協同性立法前評估是對于立法項目的必要性、可行性等指標進行判斷和評價，是為了確保項目本身的必要性、合法性與合理性。盡管尚無獨立的立法前評估程序，但其在川渝立法的過程中能夠通過項目選擇的論證、正式立法前的立法規劃、年度立法計劃、草案審理等程序，實現實質性的評估。另一方面，川渝兩地的協同性立法后評估尚未建立。無論從《合作協議》還是《工作辦法》，都未重視協同性立法實施的評估，其立法后的工作重心主要集中于地方性法規清理以及備案審查工作中。但實際上，協同性立法評估機制并未確立，立法的實施情況、社會效果、存在問題等都是不明確的，這不僅影響后續協同立法的優化，阻礙協同立法后的法律解釋、修改和廢止，同樣也不利于地方性法規清理工作的開展。

另外，現有的評估機制中并未對立法協同文本的協同性進行專門的制度設計，而缺乏對文本協同性的評估，又會引發后續的立法文本實施難以協調、協同目的難以實現等問題。如上文所述，兩地的協同性立法前評估已經有所進展，對于立法項目的協同必要性、可行性、合法性等均有所論證，但卻疏于對文本的協同性加以評估。兩地的協同立法成果仍然存在著內容不協調的問題。以《重慶市優化營商環境條例》《四川省優化營商環境條例》為例。首先，兩地存在對同一事項不同術語運用的情況。例如對于事務辦結日期，四川方面使用了“一日內”，而重慶以“一個工作日內”來表達（ 2 ）。對于政務服務實現標準，同一跨省辦理的術語，四川的用法是“跨省通辦”，而重慶則采取“異地通辦”的名詞（ 3 ）。其次，兩地在部分處罰規定上存在著出入。對于在探索創新中出現偏差失誤或者未能實現預期目標的責任人，兩地免除責任的設定不完全一致。四川的法律后果是“可以予以免除責任或者減輕責任”，但重慶的法律后果是“依法免除責任”，重慶方面的責任設定較輕，出現了同事不同罰的情況（ 4 ）。由此可見，兩地的立法成果仍然存在一定程度的內容不協調，而針對內容協同性評估的機制尚未制定，也導致兩地協同立法的成果缺少動態監督和糾正維護機制，不利于協同發展目的的最終實現。

四、川渝人大協同立法機制優化

上文通過梳理川渝人大協同立法的重要機制，考察了協同立法機制的制度設計以及實際運行狀況，對機制的現狀及其不足有了整體的把握。在充分協同、靈活協同的機制標準指引之下，本部分將對協同機制的優化措施做進一步分析。

（一）溝通協商機制優化

溝通協商機制的完善，應當針對現有的不足，依循充分溝通的要求，循序漸進地進行。第一，轉化思路，以常態化、深入化的溝通為導向。協同立法功在平時，每年定期一會的常委會協商機制不僅談論合作方的立法協同事項，也需要對助力雙城經濟圈建設的其他事項進行討論，時間緊任務重，定期會商機制只能夠保障雙方的協商成果最終確定，完成常態化、深入化的溝通要求仍然需要人大常委會專門組織的會議或座談會。因此，必須轉換思路，明確常委會定期會商機制只是溝通的制度保障而非主要渠道，將溝通交流的重心放在專項性、常態化、深入化的協商中去。第二，在聯系會議之下，專門的協同立法聯絡小組，減輕秘書長與常委會辦公廳的工作壓力[ 6 ]。面對人大常態化的交流趨勢，秘書長溝通協商機制的制度設計無法滿足這一要求，同時協同立法的性質本身也帶來了專業化不足的難題。對此，可以建立專門的協同立法聯絡小組，由秘書長領導，在人員構成上可以選擇兩地人大法制委、專委會的工作人員以及專家學者，必要時可以邀請政府部門的工作人員加入，最大程度上實現專業化、高效化、科學化的立法協同[ 7 ]。任務主要是協調各方以及完成會議交辦的專業技術工作事項。第三，在專委會的具體立法協同過程中，面對日常化溝通回應不足、溝通成本高等問題，可以采取合署辦公模式。這一協作方式早在2018年為長三角區域所首先采用，三省一市設立了長三角區域合作辦公室，采用了專門機構合署辦公模式，處理長三角協同發展的相關問題[ 8 ] 28。當項目面臨周期較長、分歧較大、難度較高的過程，如共同起草法律文本、共同調研時，雙方可以通過固定一地合署辦公，能夠降低溝通成本、提高效率，更好地處理立法中的分歧與差異。

（二）靈活抉擇立法起草協同模式

靈活協同要求起草協同機制應當充分尊重立法項目本身的特殊性與實際發展情況，對不同性質的項目應當采取不同的起草模式。針對川渝目前只采取松散型立法模式的基本情況，筆者建議在此基礎之上，參考東北三省的立法協同模式，根據項目本身的目的與特點，采取緊密型、半緊密型以及松散型等多樣的立法模式。但相較于東北三省所采用的根據重要程度排序而進行的模式分配，筆者認為，立法協同模式的選擇應當根據項目本身的目的、特點以及兩地具體的合作基礎來靈活地作出決定，而非一味地將重要、困難或較為熱門的立法項目帶入到緊密型的立法模式當中去。其原因在于，三種立法模式最大的不同點在于起草模式不同，從起草模式的不同中可以體現出立法主體的協同深度。而項目的重要性排序與協同深度的要求并無內在關聯，并非越重要、越緊急、越困難的立法項目，就需要越深入的協同。正如川渝首先采用了松散型的立法模式進行了優化營商環境的立法，協同的深度是由立法項目本身的目的和特性所決定的。在這一過程中，根據情況的不同靈活地選擇不同的立法模式是相當重要的。對于協同要求越高、內在關聯越強、相互聯系越緊密、內容越深入的項目則越需要采取緊密型的立法模式。而內在關聯不強、內容協同要求不高、體現地方特殊性的立法項目則傾向于采用松散型的立法模式。與協同內容深度相關的另一因素則是地方的合作基礎，合作基礎越深厚的情況下，采取緊密型立法的可能性和可行性就越大，反之亦然。

（三）完善立法過程協同機制

進程同步來源自充分協同標準中協同廣度的要求，而進程同步的前提性要求就在于雙方必須切實實踐了同一立法環節，如果一方遺漏了重要的立法環節，那么進程協同就是空中樓閣，無從談起。首先，完善立法過程協同機制的前提是雙方重視對立法環節的參與，不遺漏重要的立法環節。對于立法前項目選擇調研此類，對整個協同立法過程起重要作用，對協同發展大局緊密回應的立法環節，應當予以充分的重視，可以采取雙方聯合調研或各自調研聯合討論的模式，而不能只由一方調研，以他方的調研成果作為己方決策的主要依據。

第二，注重立法過程協同。一方面，過程協同有其機制必要性，有助于實現信息溝通順暢、減少溝通成本以及誤差、方便協同工作對接、實現協同效益的最大化。例如，統一提出草案、審議，便于在草案公示的過程中，集中收集社會公眾的意見，協同反饋，同時這樣也有利于在草案的修改過程中，相互溝通協作，最大程度上地減少因提出草案的時間不同而引發的內容出入。統一生效的時間能夠保障立法實施的程序一致，避免其在法律效力、協同工作對接、后續規范性文件制定上存在差異，影響立法協同的推進[ 8 ] 30。另一方面，協同不是相同，立法過程協同應當考慮到雙方協同立法的實際情況，不可一味地強調過程的完全一致。當某一立法項目具備協同必要性，但這一項目在兩地的立法緊迫性不同，具體來說，一地的物質基礎條件已經充沛，而另一地尚未滿足立法出臺的基本條件時，可以在協商充分的情況下，一地先行，另一方適當放緩立法進程。

（四）建立協同性立法評估機制

根據評估時間的不同，可以將立法評估劃分為立法前評估與立法后評估。立法前評估主要針對立法必要性、合法性、協調性以及可操作性，而立法后評估，重在評估立法實踐，評估法律法規對經濟、社會和環境的實際影響，評估社會執法、司法和守法的具體問題[ 9 ] 60。如果說立法前評估側重于是否要立法以及立法的可行性和立法文本的質量，那么立法后評估則重在觀察立法的社會效果以及在實踐中的具體問題。

第一，在立法前評估的層面，應當注重對文本的協同性評估。理論上說，立法前評估應當包括合法性、必要性以及法律文件的協調性與制度設計的可操作性。對于立法項目的必要性、合法性等內容是學界的研究重點。同時，立法的可操作性評價與一般的立法評估區別不大，筆者在此不過多闡述，只強調立法前評估中的協調性評估。一般的協調性評估包括新法與舊法、同位法律之間、上位法與下位法、政策或規范性文件與法律法規的協調[ 9 ] 65。審查的目的在于保障立法文本在制度設計時不出現與上位法沖突、抵觸或其他違反《立法法》的問題。在協同性立法評估機制中，協調性評估的內容還應當包括合作雙方之間的立法內容協調。其目的在于保障兩地立法文本的一致性，保證立法實施環節能夠真正實現效果上的協同。

第二，重視協同性立法后評估的思想和制度雙重建設。從上文分析中可以得知，學界雖較少以立法前評估為主體進行專門研究，但其主要內容已經為不少學者所討論，實踐中，立法前評估也被正式立法前的立法規劃、年度立法計劃、草案審理等程序所吸收。相比之下，立法后評估機制在制度設計方面不為立法主體所重視，在實踐層面也未曾真正落實。但實際上，任何法律文本都存在其立法目的，能否實現立法目的是決定法律文本成敗的關鍵，協同立法的目的在于通過雙方達成共識，制定協同性的法律對策，進而實現立法引領協同發展，解決共同的發展問題。進行協同性立法后評估的意義就在于考察立法是否真正起到了引領協同發展，解決共同的發展問題的作用，進而總結立法經驗，為后續的改廢釋法提供依據，為后續的地方性法規清理工作提供條件，為立法的進一步發展和完善提供參考。因此，有必要對這一機制在思想上加以重視，在制度上加以保障。

在思想方面，應當充分重視協同性立法后評估對于協同立法的重要作用，重視機制構建和具體實踐。在制度建設方面，主要在于評估主體、種類、對象以及內容[ 10 ]。

首先，立法評估的主體可以分為責任主體與實施主體[ 11 ]。在川渝協同立法的實踐中，責任主體較為明確，其應為立法文件的制定主體，即兩地人大及其常委會，而評估主體的范圍則較為寬泛，既可以是兩地的人大及其常委會、專委會，也可以是其委托的第三方機構。相較之下，第三方機構作為客觀中立的組織，憑借其專業的學術研究以及公正的立場展開評價，對立法的質量和社會效果有較為真實客觀的評價。其缺陷在于，第三方機構作為獨立于立法主體的外在組織，在當前的信息公開條件之下，對于內部的立法信息可能存在一定的獲取障礙，進而影響評價的全面性和科學性。

其次，立法評估方式也可依據協同與否，劃分為獨立評估與聯合評估。獨立評估在于一方立法主體單獨進行立法評估，這一方式效率高、操作便捷，但要注意的是，一方主體對于評估的成果應當積極主動地與其他主體進行共享。2018年，京津冀通過的《京津冀人大立法項目協同辦法》已經明確了這一制度，要求協同立法項目施行一段時間后，三方各自組織立法后評估的，評估結果應當通報其他兩方[ 12 ]。其原因在于，協同發展立足于區域內部的整體提升，單獨實現某一地的協同能力提升不足以實現整體協同的目標。

再次，立法評估的對象在本文的研究范圍內，應當是兩地所協同制定的法律文件及其實施過程。最后，立法評估的內容主要包括協同立法的基本實施情況、立法的實際影響以及具體實施問題等，尤其應當著重對立法是否真正發揮了相互協同作用，進而推動成渝雙城經濟圈建設等方面進行重點考察。

五、結語

機制是運行的保障，協同立法的機制設置是衡量協同立法運行效果的重要指標。通過對兩地協同立法機制的考察，可以看出川渝兩地人大正處于協同的起始階段。溝通協商、過程協同、起草協同、協同性評估等各項機制初步建立，但仍然存在人大聯系機制難以滿足日常化、常態化需求，立法協同過程不同步，對松散型起草模式的單一選擇以及協同性評估機制不完善等問題。以充分協同、靈活協同為導向，本文提出了建立常態化、高效化的立法協同聯系機制，完善過程協同，靈活選擇立法起草模式以及建立協同性立法評估機制等對策。希望能夠借此幫助川渝人大建立起一套目標明確、原則清晰、設計科學、運轉流暢的立法協同機制，從而推動協同立法的進一步完善，真正發揮立法引領成渝雙城經濟圈建設的作用。

注釋：

（1）《四川省優化營商環境條例》第二十八條規定，縣級以上地方人民政府及其有關部門應當探索建立拖欠賬款行為約束懲戒機制，通過預算管理、績效考核、審計監督等，防止和糾正行政機關、事業單位拖欠市場主體賬款。《重慶市優化營商環境條例》第三十五條規定，市、區縣（自治縣）人民政府及其有關部門應當加大對國家機關、事業單位拖欠市場主體賬款的清理力度，并通過加強預算管理、跟蹤審計、績效考核、嚴格責任追究等措施，建立防范和治理國家機關、事業單位拖欠市場主體賬款的長效機制。

（2）《四川省優化營商環境條例》第二十三條規定，申請人可以通過“一窗通”平臺一次性辦理營業執照、印章、發票、就業社保登記等業務。材料齊全、符合法定形式的，有關部門應當當場辦結;不能當場辦結的，待申請人提交全部補正申請文件、材料后，應當在一日內辦結。《重慶市優化營商環境條例》第十八條規定，申請人可以通過政務服務平臺一次性申請辦理營業執照、印章、發票、就業社保登記、住房公積金繳存登記等業務。材料齊全、符合法定形式的，有關部門應當即時辦結;不能即時辦結的，應當在一個工作日內辦結。

（3）《四川省優化營商環境條例》第六條規定，加強與其他省、自治區、直轄市交流合作，加強省內毗鄰地區交流合作，形成要素自由流動的統一開放市場，持續優化區域整體營商環境。按照成渝地區雙城經濟圈建設國家戰略，與重慶市協同推進以下優化營商環境工作：（二）推進政務服務標準統一、跨省通辦、監管聯合、數據共享、證照互認。《重慶市優化營商環境條例》第九條規定，本市加強與其他省、自治區、直轄市交流合作，加快形成統一開放的要素市場，持續優化區域整體營商環境。按照成渝地區雙城經濟圈建設國家戰略，本市與四川省協同推進以下優化營商環境工作：（二）推進政務服務標準統一、異地通辦、監管聯合、數據共享、證照互認。

（4）《四川省優化營商環境條例》第九條規定，在探索創新中出現偏差失誤或者未能實現預期目標，但未違反法律、法規的強制性規定，符合國家和本省確定的發展改革方向，且勤勉盡責、未謀取私利的，可以予以免除責任或者減輕責任。《重慶市優化營商環境條例》第七條規定，在探索中出現偏差失誤或者未能實現預期目標，但未違反法律法規的強制性規定，符合國家和本市確定的發展改革方向，且勤勉盡責、未謀取私利的，依法免除責任。

參考文獻：

[1]成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要[N].人民日報，2021-10-21（01）.

[2]張旭.成渝經濟區立法協同研究[D].重慶：西南政法大學，2019

[3]中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[J].中國民政，2019（21）：6-16.

[4]戴小明. 區域法治：一個跨學科的新概念[J]. 行政管理改革，2020（5）：65-73.

[5]王臘生.地方立法協作重大問題探討[J].法治論叢（上海政法學院學報），2008（3）：69-75.

[6]馮玉軍.京津冀協同發展立法研究[M].北京：法律出版社，2019：256.

[7]毛新民.上海立法協同引領長三角一體化的實踐與經驗[J].地方立法研究，2019，4（2）：50-59.

[8]汪彬彬.長三角區域立法協同研究[J].人大研究，2021（3）：24-32.

[9]席濤.立法評估：評估什么和如何評估（上）——以中國立法評估為例[J].政法論壇，2012， 30（5）：59-75.

[10]丁賢，張明君.立法后評估理論與實踐初論[J].政治與法律，2008（1）：131-137.

[11]焦洪昌，席志文.京津冀人大協同立法的路徑[J].法學，2016（3）：40-48.

[12]河北人大.京津冀協同立法制度匯編（2019年8月）[EB/OL].（2019-08-09）[2021-11-10]. http：//www. hbrd.gov.cn/ztzl/ jjjxtlf/index.shtml.

Research on the Optimization of the Coordinated Legislation

Mechanism of Chongqing and Sichuan Peoples Congress

FU Jiaping

（Administrative Law School ，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China）

Abstract： In the Sixth meeting of the Central Committee for Financial and Economic Affairs， the deployment of the Chengdu-Chongqing economic circle became a national strategy. In order to achieve this goal， the People's Congress of Sichuan and Chongqing carried out coordinated legislation. The mechanism plays an important role in coordinated legislation， and the rationality of the mechanism setting is very essential to guide the Chengdu-Chongqing economic circle. The coordinated development requires that the mechanism should follow the standard of full coordination and flexible coordination. Taking the standard as reference， the investigation of the legislative process of the two places shows that there are still some problems， such as the contact mechanism can not meet the needs of full communication， the legislative process is inconsistent， the repeated selection of loose drafting mode and the lack of coordinated legislative evaluation mechanism. In order to promote the further improvement of the coordinated legislative mechanism， it is necessary to establish a normalized and in-depth collaborative linkage mechanism， improve process coordination， flexibly choose the legislative drafting mode and establish a coordinated legislative evaluation mechanism.

Key words： Chengdu-Chongqing economic circle;coordinated development;coordinated legislation mechanism

收稿日期：2021-11-17

基金項目：重慶市研究生科研創新項目“川渝地區協同立法的邏輯進路與機制優化研究”（CYS21176）

作者簡介：傅佳萍（1998-），女，浙江金華人，西南政法大學行政法學院碩士研究生，主要從事法學理論研究。