論國家語言治理*

王世凱

（天津師范大學文學院，天津 300387）

一、引言

中共十八屆三中全會、十九屆四中全會先后將“推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標和全黨的一項重大戰略任務。2020 年全國語言文字工作會議將“推動語言文字工作治理體系和治理能力現代化”確定為今后一個時期語言文字事業改革發展的目標任務。2022 年全國語言文字工作會議強調，語言文字戰線要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深化體制機制改革，推進語言文字工作治理體系和治理能力現代化。

與之相應，語言學界也開始探討語言與國家治理等相關問題。“學者們真正自覺地從國家和全球治理的視角來系統性探究語言問題和對策是近幾年才出現，準確地說是在黨的十八屆三中全會提出‘推進國家治理體系和治理能力現代化’之后開始的。”[1]總體來看，前期研究主要涉及語言治理的治理實踐和理論探討兩大方面。其中，語言治理的理論研究主要涉及語言治理的界定、語言治理能力、語言治理體系、語言治理現代化、語言治理與國家治理的關系、語言治理與語言規劃的關系、語言治理的路向等不同問題，有共識也有分歧。

當前，作為國家治理重要組成部分的國家語言治理，其體制機制等還存在不夠完備，不完全適應新時代、新形勢和大變局，以及尚未完全轉化為治理效能的問題。理論上的分歧和實踐中的需要，都要求我們及時展開“國家語言治理”研究。本文擬在前期研究的基礎上，以國家治理論為立論依據，以建構新時代中國特色“國家語言治理理論”為目標，提出關于“國家語言治理”及其理論研究的宏觀思考，作為系列研究的一部分，供同行討論，請方家指教。

二、語言管理、語言治理與國家語言治理

可以肯定的是，國內的相關研究中已經隱含了“國家語言治理”的思想，但尚未鮮明地提出和系統地論證“國家語言治理”這個概念。與之相關的問題也有零星的論述，但一方面顯得不夠深入，另一方面也存在針對性不強的問題。筆者認為，“國家語言治理”的界定要基于語言治理和國家治理來進行。

（一）關于“語言治理”

學界目前主要使用“語言治理”和“語言生活治理”兩個概念，有“通過語言進行的治理”和“針對語言進行的治理”兩種解讀。

通過語言進行的治理是將語言作為治理的工具或資源，重視語言在社會治理中的工具價值，而非將語言作為治理問題看待。語言治理工具論認為，“語言治理就是指語言或語言形式跨越不同的機構（如法律、教育、衛生)，通過使用不同的工具（如書籍、法規、考試、論文)規定了不同人、群體、組織語言的使用及其思想行為的過程”。[2]

語言治理資源論認為，“語言不僅是對話交流的工具，而且是社會治理不可忽缺的資源；話語體系不僅是話語權的展現載體，也是國家軟實力的外化象征。社會治理必須注重發揮語言特殊的對話溝通、整合引領、傳承文明、外塑形象的功能作用”。[3]還有一種觀點，可以稱之為語言治理途徑論，認為“語言治理是指政府與社會為了共同價值，多方互動、參與和合作，共同推動語言的演化和發展來實現社會有序發展的努力與追求”。[4]可見，通過語言進行的治理，其治理對象首先不是語言或語言生活，而是針對社會治理問題并將語言作為治理工具而進行的治理。這種語言治理觀強調“語言除了‘工具’性作用外，還與社會治理存在著內在的邏輯關系，不僅是現代社會治理必須導入的重要資源，而且是現代社會治理必須借助的重要載體和抓手”。[3]

針對語言進行的治理將語言治理問題作為治理客體，將語言治理作為社會治理的一部分，但也不否認語言作為治理工具的價值。這從我國語言治理研究的系列論述中可見一斑。陳章太認為，“語言治理就是要面向廣大基層群眾，聚焦大眾的話語，解決大眾語言運用中遇到或可能遇到的種種問題。大眾的話語問題成為語言治理的中心問題”。[5]郭龍生持相近觀點，認為“語言治理是語言規劃理論在發展過程中產生的一種學派，也是一種具體實施語言規劃行為的途徑、手段或方法……大眾的話語問題成為語言治理的中心問題”。[6]張日培認同語言生活治理的說法，認為“語言生活治理應理解為治理理論視角下的語言規劃，多元化的參與主體為了解決（或者說是為了更加有效地解決）語言生活遇到的各類問題，通過開展合作、持續互動，以各種成文的和不成文的、正式的和非正式的、強制的和非強制的制度、協議等采取集體行動的過程”。[7]王春輝認可過程觀，認為“語言治理是指政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等多種主體通過平等的合作、對話、協商、溝通等方式，依法對語言事務、語言組織和語言生活進行引導和規范，最終實現公共事務有效處理、公共利益最大化的過程”。[1]總的來看，針對語言進行的治理將語言或語言生活作為治理客體，將治理過程歸入語言規劃范疇，注重語言治理對社會治理的積極作用，體現的是一種新語言規劃觀。

雖然對“語言治理”有兩種不同的解讀，但從最終指向來看，都是服務于社會治理或國家治理，殊途但是同歸。關于“針對語言進行的治理”的討論中或多或少隱含了“國家語言治理”的思想，但是這個概念未及提出，也沒有明確。

（二）關于“國家語言治理”

國家語言治理是在承認語言具有治理工具價值的基礎上，將語言問題及語言生活問題作為治理客體而進行的治理過程，是針對語言進行的治理。國家語言治理是國家治理的重要組成部分，是指以語言問題、語言貧困、語言資源、語言生活、語言權利、語言生態等語言治理問題為治理對象，由政黨、政府、社會組織、個人等組成多元共治主體，采取強制、協商、教育、引導、政治、經濟等多樣化手段，通過法治與德治結合，立法、政策、規劃、規范、標準結合，“政”（立法規范）與“策”（鼓勵激勵）結合的多層多元治理方式，依照黨委領導、政府主導、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、德治先導、科技支撐的治理模式，管理語言事務，調控語言資源，以解決語言問題、消除語言貧困、提高資源效益、和諧語言生活、保障語言權利、提升語言活力、保護語言生態，實現語言治理現代化的過程。

理解“國家語言治理”，應該關注這樣幾個問題：首先，國家語言治理是國家主導的語言治理，既注重國家在語言治理中的共治主體地位，更強調其主導作用；其次，國家語言治理是“針對語言進行的治理”，是以語言治理問題為治理客體的治理行為或過程；最后，國家語言治理承認語言作為治理工具或資源的價值，承認其在經濟治理（如發展語言產業、創新語言技術等）、社會治理（如解決各種社會矛盾、社會問題等）和政治治理（如提升領導干部的話語水平、建構與治理現代化相適應的話語體系、建設話語強國等）中的工具性，重視其在國家治理中所起到的不可替代的作用。

三、國家語言治理的內涵

對“國家語言治理”的理解涉及諸多方面，其中的關鍵包括：第一，如何看待“國家”與“語言治理”的關系；第二，如何理解“語言管理”與“語言治理”的關系。語言與國家、國家治理密切關聯，表現在“（1）語言治理是國家治理的有機組成；（2）語言因素助力國家治理；（3）國家治理影響語言的發展和使用”。[1]目前，語言學界對語言治理和語言管理的區分基本借助政治學、行政學的研究成果，未及從語言治理角度深入分析。郭龍生區分治理和管理，并認為治理“強調多元主體管理，民主、參與式、互動式管理，而不是單一主體管理”。[6]張日培進一步區分語言管理和語言治理，認為“‘語言管理’是‘自上而下’的政府對社會的管理，‘語言治理’則要求大多數人主動參與、‘自上而下’與‘自下而上’良性互動”。[8]李宇明則從語言規劃學建構視角指出兩者的差異，認為“‘管理’‘治理’一字之差，卻反映著兩種行政理念，從‘語言管理’走向‘語言治理’，既是國家治理體系、治理能力現代化的要求，也是語言規劃學的時代課題”。[9]

科學認識國家語言治理，首先要明確其中“國家”的含義、國家與語言治理的關系，其次還需要區分語言治理和語言管理，確定兩者之間的邊界。

（一）“國家”與“語言治理”的關系

國家語言治理不是“國家”與“語言治理”的簡單相加，需要厘清其中“國家”的含義，需要明確“國家”與“語言治理”的關系。

“由領土、人民、文化和政府等要素組成的國家，不僅是一種擁有治理一個社會的主權政治概念，也是一個集語言文字、習俗信仰、服飾佩飾、建筑風格、飲食習慣、忌諱等文化元素的價值范疇”。[10]“國家語言治理”的“國家”可以從主權政治概念和價值范疇兩個角度去理解，可以從三個層面進行分析：第一，作為語言治理共治主體的國家。張日培、王春輝、戴曼純等均論及語言治理的主體問題，強調語言治理主體多元化，治理主體可以涵蓋執政黨、政府部門、社群團體、企業、媒體、個體公民等。從多元共治主體的層面看，作為治理主體的國家主動積極參與語言治理，國家與其他不同治理主體之間是良性互動、友好合作的關系；第二，作為語言治理主導的國家。筆者認為，國家語言治理要形成黨委領導、政府主導、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、德治先導、科技支撐的治理模式。也就是說，國家不僅作為共治主體，而且要在其中發揮主導作用，這是由我國的國體、政體和國情、黨情決定的。充分發揮國家在語言治理中的主導作用，有利于發揮集中力量辦大事的制度優勢，實現語言治理體系和治理能力的現代化；第三，作為價值范疇的國家。語言既是人類最重要的交際工具，也是重要的文化要素、文化載體，還是國家價值范疇不可或缺的元素。從這個角度講，語言文字的治理就是國家的治理，而國家的治理觀必然影響對語言文字的治理。這也就涉及“國家”與“語言治理”的關系的問題。

概括地講，“國家”與“語言治理”的關系包括兩個方面：一是國家語言治理是國家主導的語言治理。國家主導的語言治理將面對國內治理和全球治理兩個治理，兩個治理都要高度重視和充分發揮國家在語言治理中的主導作用；二是國家的語言治理必將在國家治理范圍內進行并反饋國家治理。也就是，國家語言治理是國家治理重要且不可或缺的組成部分，語言治理既要服務語言治理體系和治理能力的現代化，最終也要服務國家治理體系和治理能力的現代化。

（二）語言治理與語言管理的差異

“語言治理對于語言規劃和管理而言，不是排斥，而是拓展和延伸，是豐富和兼容。”[11]那么，區分語言管理和語言治理，確定二者的邊界特征，就是十分重要和必要的。概括地講，語言管理和語言治理在目標、主體、組織結構特征、運行方式、法治依據、實施基礎等方面存在差異。

就目標而言，語言管理的“直接目的是干預、引導相應管理域個體或群體的語言行為、語言習慣，傳播語言價值觀，最終目的是豐富域內語言生活、繁榮語言生活、保證語言生活健康和良序”。[12]語言治理的直接目標在于解決語言問題、消除語言貧困、提高資源效益、和諧語言生活、保障語言權利、提升語言活力、保護語言生態，最終目標在于實現語言治理體系和治理能力的現代化，服務國家治理現代化，實現良法善治。

就主體而言，語言管理主體“既包括政府，也包括社會機構或有影響力的個人”。[12]從主體間關系角度看，強調主體的領導地位、專職專業身份、不同類型的權威，以及政府對社會的管理，是一種單向型的關系。與語言管理不同，語言治理主體呈現多元化特征，“涵蓋執政黨、政府部門、司法機關、社群團體、企業、媒體、個體公民等不同主體”，[1]不同主體之間是一種雙向互動的關系。也就是說，治理主體不僅包括管理主體，還包括所有利益相關者；治理主體強調的是利益相關性，而不一定必須是權威性。

語言治理和語言管理在組織結構方面表現出扁平化與科層制、非線性結構與線性結構的差異。語言管理的科層制是以“分部—分層、集權—統一、指揮—服從”等為特征的組織形態，強調下級接受并執行上級的管理指令，關注管理人員的專職性和組織成員的專業性，從而形成自上而下的線性結構，是一種垂直的單向運行的管理模式。語言治理是一種扁平化管理，由利益相關的政黨、政府、社會組織、媒體、個人等構成一個多元共治的共同體，不同主體之間除主導關系（主要表現為黨委領導、政府主導、社會協同、個人參與）外，主要呈現出分工合作、平衡互動的非線性特征。

語言管理的組織結構特征決定了其運行方式的走向是自上而下為主，“就是國家制定語言政策，做出語言規劃，地方來執行和實施”，[13]大部分決策權掌握在最高層部門，由其負責配置資源、組織協調等工作。語言治理則要求大多數人主動參與、“自上而下”與“自下而上”良性互動，[8]具有“雙向”性，既有傳統的“自上而下”（up-bottom），也有當下提倡的“自下而上”（bottom-up）。[13]語言治理所采取的這種自上而下、自下而上、橫向互動的縱向到底、橫向到邊的運行方式，便于不同主體形成協同、整合、創新效應。

語言治理和語言管理的法治依據不同，主要在法效位階及依法模式上表現出來。語言管理的法治依據是以下位法為主，不同的管理域依據不同的下位法或者依法制定的政策、規章、制度等進行管理，不同的管理域往往也都有特定的下位法或政策、規章、制度與之對應。語言治理的法治依據是以“上位法”為主或上位法、下位法和同位法共同作用。語言治理的主體是多元多層的，針對一個共同的語言治理問題，不同層面的治理主體可以依據位于不同法效位階上的立法作為法治依據進行治理活動，從而其依法治理模式也呈現多層性多樣性。

語言管理主要通過權威管理和權力管理的方式來實施。權威管理主要通過語言制度體現出來，不同方面的權威通過語言立法、語法政策、語言規劃、語言規范、語言標準等的制定和修訂實施語言管理；權力管理則是發揮政府的管理價值，通過發布語言制度以及進行檢查、監督等方式實施語言管理。語言治理不僅重視充分發揮權威、權力的作用，更關注調動不同治理主體的治理意識、治理智慧，積極參與到治理過程中，實現治理效能的提升。

四、我國語言治理的國家邏輯

20 世紀90 年代，為解決“政府失靈”和“市場失靈”的問題，治理理論替代新公共管理理論開始在西方興起。強調國家退場是西方治理理論基本一致的訴求，“國家的回退（rolling back）”也成為西方治理理論的基本特性。正是這種消解治理體系國家邏輯的立場，使得西方治理理論“很少討論國家治理機構、體制及其價值指向等問題”。[10]任何一國的國家治理除需要借鑒其他國家先進的治理經驗外，首先要將治理實踐和理論建構奠基于自己的歷史、文化、經濟社會發展之上。與西方強調治理的國家退場觀不同，我國的國家語言治理必須凸顯國家邏輯。

（一）治理主體角度的國家邏輯

現代治理理論強調治理主體的多元化和多元主體之間的協同共治關系。“在中國特色社會主義條件下，社會治理主體主要包括黨委、政府、社會組織以及公眾”，[14]構成一個多元集合體，多元集合體內部的各個治理主體相互協調，在社會治理中形成合力。

國家語言治理主體當然也是多元的，多元主體之間也是協同共治的關系。但協同共治并不是說各個主體所發揮的作用是均等的、相同的。概括地說，黨委在語言治理中擔負頂層設計職能，發揮著領導作用；政府負責執行黨的方針路線、制定具體政策、履行治理職能，發揮著主導作用；社會組織以獨立的角色參與語言治理，發揮著協同作用；公眾在語言治理中反映個人訴求、反饋自身需要、監督其他治理主體，發揮著參與作用。國家語言治理必然是多元主體的協同共治，但這種共治是不同主體為著共同的治理目標而進行的協同，并不是主體的地位及作用的等同，更不是不同主體的平均主義、平等主義。同其他領域的治理一樣，我國的國家語言治理主體中，“中國共產黨領導的社會主義國家由于其具有先進性、純潔性、代表性，在國家治理實踐中肩負著領導職責，這種領導職責來源于公眾，并始終受到公眾的監督”。[10]這表現為治理主體角度的國家邏輯。

（二）治理客體角度的國家邏輯

當前，關于語言治理客體的分析主要從國家治理和全球治理兩個視角展開。國家治理視角的研究認為，語言治理就是要解決大眾語言運用中遇到或可能遇到的種種問題。其中，語言生活治理是將“語言生活”作為對象與客體的治理，實際上包含了指向語言本體的“語言治理”；全球治理視角的研究認為，作為治理對象的“全球語言生活中的主要問題體現在語言沖突、語言瀕危、英語獨大、信息邊緣化、語言智能、語言資源建設等方面”，[15]“包括人類語言自身演化與發展中的問題、由語言所引發的社會語言問題、語言的使用和功能所引發的社會問題”三種類型，[4]可以分為“本體治理和應用治理兩大類”。[1]從國家語言治理角度考察，筆者認為，國內治理和全球治理可以作為國家語言治理的兩個視角，其客體主要包括語言問題、語言貧困、語言資源、語言生活、語言權利、語言生態等語言治理問題。

國家語言治理是目標導向的治理行為，在治理客體角度也體現了鮮明的國家邏輯。首先，語言文字是國家概念中不可或缺的文化元素。因此，對語言文字的治理當然就是國家治理；其次，語言文字作為社交工具、文化資源、經濟資源、治理資源，必然在國家的政治治理、經濟治理、文化治理、社會治理等方面發揮作用，也就是說，國家語言治理實際上參與或覆蓋了國家治理的各個方面。從這個意義上說，“國家語言治理”就是“國家治理”；最后，語言不僅作為治理對象，而且作為國家治理的工具，這也要求，國家語言治理必須突出國家邏輯。

（三）治理機制角度的國家邏輯

2020 年全國語言文字工作會議明確提出，將“推動語言文字工作治理體系和治理能力現代化”作為今后一個時期語言文字事業改革發展的目標任務。推動語言文字工作治理體系和治理能力現代化內含于推進國家治理體系和治理能力現代化，而“推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化”。[16]也就是說，語言文字治理現代化需要一套科學的治理機制。

創新構建國家語言治理的體制機制、法律法規，需要依照相應的程序進行，從而使其達到制度化、規范化和程序化。而在這個過程中，只有充分發揮政黨的領導作用、政府的主導作用，才能使社會組織積極協同、使社會公眾有效參與，才能實現治理效能的最大化。因此，國家語言治理制度的創新、體制機制的改革、治理現代化的實現，必然要求突出語言治理的國家邏輯，發揮政黨和政府的領導和主導作用。

五、結語

國家語言治理是基于語言治理和我國國家治理提出的概念，是針對語言進行的治理，是國家治理的重要組成部分，是指以語言問題、語言貧困、語言資源、語言生活、語言權利、語言生態等語言治理問題為治理對象，由政黨、政府、社會組織、個人等組成多元共治主體，采取強制、協商、教育、引導、政治、經濟等手段，通過法治與德治結合，立法、政策、規劃、規范、標準結合，“政”與“策”結合的多層多元治理方式，依照黨委領導、政府主導、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、德治先導、科技支撐的治理模式，管理語言事務，調控語言資源，以解決語言問題、消除語言貧困、提高資源效益、和諧語言生活、保障語言權利、提升語言活力、保護語言生態，實現語言治理現代化的過程。

國家語言治理是國家主導的語言治理，在國家治理范圍內進行并反饋國家治理。國家語言治理也在目標、主體、組織結構特征、運行方式、法治依據、適應性特征、實施基礎等方面與語言管理存在差異。

基于我國歷史、文化、經濟社會發展形成的國家語言治理理論，與西方強調治理的國家退場觀不同，我國的國家語言治理必須強調國家邏輯。我國國家語言治理的國家邏輯在治理主體、治理客體、治理機制等方面都有鮮明體現。

以上是對“國家語言治理”的宏觀思考，是關于中國特色國家語言治理理論體系建構的初步嘗試。國家語言治理研究關涉的問題很多，如：1.治理主體、治理客體、治理目標、治理本質、治理手段、治理范圍、治理模式是國家語言治理的基礎問題；2.治理體系和治理能力的系統化及其現代化是國家語言治理的核心問題；3.國家語言治理的結構體系、功能體系、制度體系、方法體系、運行體系構成國家語言治理體系的主體；4.語言資源與語言生活的普查與監測能力，語言制度形成、實施、調適與創新能力、創新語言治理方式優化治理結構的能力、構建先進國家語言治理服務平臺的能力、提升國家語言治理的價值引導力的能力構成了國家語言治理能力的主體；5.構建主觀客觀參證、橫向縱向互補的立體、科學的評估指標體系是保證實現國家語言治理現代化的有效手段；6.完善語言制度、優化治理結構、創新治理方式、借助先進技術、淬煉治理主體是國家語言治理現代化的實現路徑。這些問題是我們優先關注的重點，作為對本文的深化和系統化，我們將進一步持續討論。