對改革轉隸期公安機關從事消防工作的法律思考

劉道良

摘要：國家機構體制改革以來，消防工作機制發生了很大的變化，部門間職能劃分也進行了諸多的調整。文章從消防工作行政權力的來源展開研究，區分消防救援機構和公安派出所從事消防工作的權力異同，分析其合理性和合法性，探究解決當前困境的思路，推演公安派出所從事消防工作的合理模式和合法方式。

關鍵詞：改革轉隸期;公安機關;消防工作;法律思考

隨著改革轉隸的推進，消防法律體系也進行了大的調整。公安機關基層執法單位對日常消防工作的監管，或多或少存在著“名不正，言不順”的情況，在法律層面面臨著一定的風險，也給現有消防法律體制機制的調整帶來了挑戰。

一、公安機關是否具有消防工作權力不夠明確

（一）行政機關行政權力的來源方式

國家行政機關由全國人民代表大會產生，對全國人民代表大會負責，受全國人民代表大會監督。全國人民代表大會是最高國家權力機關，全國人民代表大會通過國家法律的形式將國家管理的某一部分權力授予某一個特定的行政機關具體實施。行政機關必須遵照法律的規定行使權力。法律沒有明確規定的，行政機關不得從事相關工作，即所謂的行政權力“法無授權不可為”，否則就是越權，“亂作為”。

（二）法律中未對公安機關給予明確的從事消防工作的授權

2021年4月29日《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）第一章總則第四條規定“國務院應急管理部門對全國的消防工作實施監督管理。縣級以上地方人民政府應急管理部門對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由本級人民政府消防救援機構負責實施”，明確將消防工作的監督管理權力授予應急管理部門及消防救援機構，未有涉及公安機關的相關明確授權。

（三）法律中涉及公安機關消防工作權力的部分內部表述不清楚，有自相矛盾之嫌

《消防法》第六條第七款規定村民委員會、居民委員會應當協助人民政府以及公安機關、應急管理等部門，加強消防宣傳教育。本條款是明確村（居）民委員會的職責，重心在于村（居）民委員會，要求其協助公安機關。但公安機關是否有此職責呢？全文上下未有明確。類似于沒有要求公安機關去做，但卻要求其他人要協助公安機關做，公安機關被其他人找上門的時候肯定會“丈二和尚摸不著頭腦”，覺得莫名其妙。

二、公安派出所從法律中取得的消防工作權力存在瑕疵

（一）行政權

行政權是行政機關從事國家管理的權力，具有強制力，包括對外和對內，才能確保國家機器正常運轉。行政權權責高度統一，包括權利和義務兩個要素，不得擅自放棄，法有授權的情況下，行政機關必須為，否則就是“不作為”。

（二）法律授予公安派出所的行政權要素不完整

一方面《消防法》第五章監督檢查第五十三條指出，公安派出所可以負責日常消防監督檢查、開展消防宣傳教育。“可以”措辭的含義是可以為，也可以不為，過于隨意，缺少義務的要素。權利才是可以享受也可以放棄的，義務是不可以放棄的。另一方面，此處授權只明確了消防監督檢查的權力，卻未提行政處罰權。《消防法》第七十條對公安機關行政處罰權的規定引用的是《中華人民共和國治安管理處罰法》。說明公安派出所沒有得到消防行政處罰權的授權。只有監督檢查權，卻沒有行政處罰權，缺少行政權的剛性。缺少行政處罰權的支撐，又沒有部門間案件移交的法律依據，公安派出所在從事消防監督檢查的過程中發現存在消防違法行為的，制作詢問筆錄等取證行為是否還有合法性也值得商榷。

（三）公安派出所獲得的權力和應當承擔的責任不對等

《消防法》第七十一條僅明確住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構的消防工作法律責任，卻未明確公安機關或公安派出所的責任，也未明確公安機關對公安派出所的約束責任。造成了公安派出所只享有權力，卻不需要承擔責任。沒有相應的義務，又缺少了合理的約束，此種權力難免不發展成脫韁的野馬。

（四）公安派出所不能直接從法律取得授權

公安派出所是公安機關的派出機構，不具備獨立的行政主體資格，在得到公安機關授權的情況下，公安派出所可以代表公安機關從事某種社會管理事務，但不是一級國家行政機關。法律無法將國家的管理權限授予一個不具備主體資格的機構。行政授權有一個特征是逐級授權，不能越權。法律直接對公安派出所授權，導致其上級單位即公安機關境地尷尬。特別在部分特殊的地區和行業，如上海的化學工業區，只有化工區公安分局，卻無下設派出機構公安派出所。

三、公安派出所未從其他途徑獲得消防工作權力

（一）行政授權

行政授權是上級行政機關將部分管理權限授予其下級機關具體實施。得到授權的下級機關以授權機關的名義對外從事管理工作。行政授權是行政機關內部行政權力的再分配。行政授權要想成立，有一個前提條件，上級行政機關必須有這項權力，或者說這項權力必須是合法的，法律是不會容忍將一個不合法的東西拿過來私相授受的。

（二）行政委托

行政委托是行政機關將其享有的行政權力委托給有關行政機關代為履行，受委托機關必須依法成立，具有法人資格，具備實施行政權力的現實條件。

（三）公安機關沒有也不能將消防工作權力授予公安派出所

公安機關沒有從《消防法》中明確取得從事消防工作的權力，更加不可能將一個自己都不具備的權力授予公安派出所。

（四）公安派出所不能直接從消防救援機構獲得權力

第一，如上文所述，公安派出所是公安機關的派出機構，不具備獨立的主體資格，消防救援機構不能直接將消防工作權力委托給公安派出所。二是公安派出所和消防救援機構隸屬于兩個不同的部門，沒有上下級關系，消防救援機構也無法對其進行授權。

（五）應急救援機構的令不應對公安派出所的行為進行約束

作為消防救援機構上級機關的應急管理部門的令是對其負責監督管理的消防工作和其內部工作人員的指導和約束。公安派出所不屬于應急救援機構的下屬單位，其從事消防工作的權力也不來源于應急救援機構。

四、解決思路

思路一：法律給予公安機關授權，公安機關在機關內部授權給公安派出所執行。

思路二：法律給予消防救援機構授權，消防救援機構將部分權力委托給公安機關，公安機關再授權給公安派出所。

思路三：法律僅給予消防救援機構授權，不再和公安機關或公安派出所發生關系。

比較：目前處于改革轉隸期，新的編制體制和監管模式尚未完全到位或充分發揮作用，也尚未得到社會面的普遍認同，短時間內消防工作和公安機關完全脫鉤，社會面消防安全形勢面臨的風險較高，所以思路三不考慮。思路一給予公安機關直接權力，國家兩個部門行使同一種權力，容易導致國家機構之間的職能劃分模糊，也容易導致機構改革中消防部門從公安機關轉隸應急救援機構實際效果的落空。且一旦在法律中正式給予授權，承認公安機關消防工作的法定職責，過渡期結束后，再想從法律中撤除相關權力，則難度較高，費時費力，法律在短時間內發生原則性的變來變去，會失去嚴肅性，形同兒戲。思路二中法律給予消防救援機構授權，消防救援機構通過其他規范性文件將部分權力委托給公安機關，公安機關通過內部文件授權給公安派出所具體執行。一方面消防工作的局面能夠基本保持現狀，不影響眼前的公安派出所繼續從事消防工作;另一方面，一旦條件成熟，過渡期結束，需要和公安機關脫鉤時，僅需要撤銷消防救援機構對公安機關的委托，而不需要對法律作出修改，相較于修法要容易得多。

五、衍生問題

如按照思路二進行推演，公安派出所從事消防工作的權力來源于公安機關的授權，公安機關從事消防工作的權力來源于消防救援機構的委托，則公安派出所的權力根源在于消防救援機構從法律中取得的授權，兩者是同一個權力。那么，兩者必須具有同樣的屬性，按照同樣的方式實施，執行同樣的紀律約束。再者，公安派出所在從事消防工作時，是以其權力來源機關的名義進行，其天然具有其權力來源機關（即消防救援機構）工作人員的身份，在從事消防工作的行為當時，就必須執行消防救援機構工作人員在消防工作方面的全部規定，包括《消防法》第七十一條，包括應急管理部門制定的消防監督管理規定，包括日常監督檢查中的“雙隨機、一公開”的監督管理模式，而不需要在消防監督管理規定內單獨再增設一章公安派出所日常消防監督檢查。

參考文獻：

[1]全國人大法工委，公安部消防局.中華人民共和國消防法釋義[M].北京：人民出版社，2009.

[2]公安部消防局.消防監督執法手冊[M].北京：群眾出版社出版，2008.