極端天氣災害的應急響應分析
——中德兩地特大洪災比較

祖嘉緯 劉澤照

引 言

隨著全球氣候變化深度影響，近年來世界各地極端天氣的出現頻率明顯增加。因極端天氣造成的各類自然災害愈演愈烈，對受災地區造成嚴重經濟社會損失和人員傷亡。根據世界氣象組織統計數據，2021 年，極端天氣在全球不同區域造成超過10 起重大自然災害，嚴重威脅當地生產生活秩序。

受北極寒流影響，2021 年2 月強風暴席卷美國得克薩斯，導致得州大面積電網崩潰，電價飆升突破10 美元/kW·h（約合人民幣65 元/kW·h），近乎平常電價的200 倍。2021 年6 月，巴西經歷了該國史無前例的干旱，部分地區水庫平均蓄水量只有同期水平的10%，超過750 萬民眾面臨缺水乃至斷水窘境，居民用電價格最高上漲了40%。

除了風暴和干旱外，全球多地遭遇了強降水極端天氣。3 月中旬，澳大利亞本土受強降水影響部分地區陷入洪水危機，迫使政府發布多道禁令，新南威爾士州2 萬人被緊急轉移。7 月中旬，特大洪水橫掃西歐，德國遭遇歷史罕見的洪災，百余人殞命，另有1300 人失蹤。與德國同時段經受強降水天氣災害的還有中國河南，自7 月17日起河南大部分地區出現連續強降水天氣，全省10 地市遭遇特大暴雨，省會鄭州經歷了“千年一遇”的極端強降水襲擾，24 小時累計降雨量高達610.5 毫米，最大小時降雨量突破200 毫米，單日降雨量和小時降雨量均創下鄭州氣象站建站以來的歷史紀錄。10 月，強降水天氣侵襲山西省，全省平均降水量達119 毫米，最大降水出現在臨汾大寧縣，平均降水量達285.2 毫米，直接經濟損失50.29 億元，175.71 萬人受災。2022新年以來，極端天氣頻發的狀態似乎沒有扭轉的跡象。元旦當日，美國阿拉斯加州遭遇強風暴天氣，數千戶家庭在零下37 度的極寒天氣里失去電力供應。

近年來因極端天氣造成的嚴重自然災害席卷全球，不得不引起全人類的關注與警惕。本文基于對2021 年發生在中國和德國的兩起同期災害事件進行比較，分析總結極端天氣災害應對能力的不足，提出建設性思考。

中國鄭州“7·20”特大暴雨事件

（一）基本背景

2021 年7 月中旬，河南省大部地區遭遇罕見的持續性特大暴雨襲擊，多地出現城市內澇，其中以鄭州災情最為嚴重。據鄭州市氣象局統計，7 月17 日到20 日3 天時間，鄭州總降雨量達到617.1 毫米，已接近常年平均全年降雨量。這場特大暴雨造成鄭州水庫超汛線，多個區域斷電斷水斷網，公共道路交通嚴重中斷，多處基礎設施損毀出現重大險情。其中，鄭州地鐵5 號線（海灘寺—沙口路）路段因積水漫入行車區間中途被迫停運，大批乘客滯留于封閉的行車區間，調度室緊急下達全網停運的指令。即使搜救工作迅速展開、八方力量及時馳援，這場特大暴雨依舊給鄭州帶來了巨大經濟損失和人員傷亡。據國務院災害調查組的報告，河南全省因災死亡失蹤398 人，其中鄭州市380 人，占全省因災死亡失蹤人數的95.5%。全省共有150個縣（市、區）1478.6 萬人受災，直接經濟損失1200.6 億元，其中鄭州409 億元，占全省34.1%（圖1、圖2）。

圖1 洪水漫入鄭州地鐵

圖2 消防員在鄭州解救被困市民

（二）應急響應行動

1.政治領導

黨的領導是中國應對重大自然災害的“定海神針”和堅強制度優勢，災害應急響應是從全國及地區整體大局出發，統一協調、統一調度。以河南特大暴雨事件為例，河南省委省政府先后召開12 次全省調度會，主要領導親赴一線指揮調度，按照黨中央國務院的指示要求落實相關工作部署。7月20 日下午，河南省啟動防汛1 級應急響應，先后下達了2 個指揮長令，下發13 個緊急通知，成立7 個工作專班，向災情最重的5 個省轄市派出督導組。

2.社會動員

高效的社會動員是災害治理能力過硬的前提條件和我國的制度優勢。鄭州特大暴雨災害中，河南省堅持依靠全民動員、全民參與、全民配合的總體方針，快速跟進扭轉前期失序不利局面。針對此次險情，國家應急管理部、水利部、發展改革委、財政部等有關部委派出工作組具體指導河南省的抗洪救災工作，并在人力物力財力等方面全方位給予支持。軍隊中部戰區在河南設立前線指揮所，共出動駐軍和武警部隊66680 人次、民兵預備役93652 人次、各型車輛裝備10161 臺次、直升機61 架次參與搶險救災；此外，來自全國10 個省（市）消防救援總隊的4859 名指戰員、532 艘舟艇、256 套大型排澇設備緊急馳援鄭州及河南其他區域。社會各界力量也以不同方式提供支援，政企合作、政社合作、協同救災模式在此次河南特大暴雨災害中得以全面展現。

3.信息賦能

鄭州暴雨災害事件中，網絡成為生死攸關的求救信息“傳送站”。有大量被困人員在官媒報道下發布評論進行求助；有臨時組織集眾人之力將海量求助信息匯總成表，定向進行物資的匹配和對接，更有微博、抖音、快手、百度、今日頭條等平臺第一時間開通暴雨求助通道、發布暴雨自救指南。騰訊官方還推出了智能小程序“河南汛情互助信息快速反饋通道”，借助于手機定位，為被困群眾提供穩定的救援渠道。

4.群眾安置

自然災害發生后，受災群眾的生命安全，救援、疏散、轉移、安置等工作至關重要。河南作為中國人口大省，省會鄭州有超千萬的常住人口，此次極端天氣災害影響范圍廣、強度大，需要轉移安置的群眾數量多、分布廣，加之新冠肺炎疫情疊加影響，對洪災應對構成極大挑戰。鄭州市堅持兩手抓，以分散為主、集中為輔，保障安置群眾每人每天100元補助，對無能力分散安置的則由屬地政府征用學校、機關、辦公場所等進行集中安置。據統計，災害中河南全省共設置安置點374 個，集中安置人員達7.43 萬人。每個安置點均設有領導工作專班，并配備若干名醫護人員、公安干警，確保安置群眾的正常生活需求。

5.災后重建

災害不是孤立存在的，往往形成“原生—次生—衍生”復合型災害鏈條，任何忽略都可能帶來嚴重后果。河南省是中原核心，交通網絡密集，省會鄭州更是國家級綜合鐵路樞紐。受暴雨影響，京廣線部分高鐵停運。為此，省政府制訂了支持災后重建的一系列政策舉措，先期下達7.44 億元恢復重建資金，迅速開展了鐵路、民航等交通網絡的搶修工作。截至8 月1 日，河南全省鐵路、民航、高速公路和國省干線公路全部恢復通行。除對交通網絡進行搶修外，河南省還對1580 處水利工程、40 座變電站、2000 余條輸電線路進行了修復，恢復了絕大多數因災停工停產的工礦商貿企業。

（三）短板與不足

1.城市保底電網規劃欠缺

電力系統作為跨地域的重要基礎設施，對維持城市各功能的正常運行起重要作用。由于大部分電力設施必須設置在室外，因此諸如風暴、強降水、干旱高溫等極端天氣對室外的電力設施造成直接影響，極有可能導致大范圍電力供應中斷。鄭州此次經歷的強降雨災害直接導致太陽能電站停發、低洼地區的發電廠被洪水淹沒，全市范圍8 座變電站被迫停止供電，近500 個小區受到影響。同樣受到斷電影響的還包括鄭州市多家醫院。鄭州大學第一附屬醫院由于地處重災區，電力供應遭受重創，隨著降雨增強，區域供電系統徹底崩潰，院區全范圍停電，正進行的幾十臺手術被迫中斷。由于斷電，醫護人員對需要供氧的病人不得不轉為一對一手動供氧，近3000 名醫護人員在電梯停運的情況下冒雨轉移了所有危重病人。以上情況反映出重大自然災害背景下醫院系統應急供電體系的短板和欠缺，也映射出鄭州城市電網急需提升改造。

2.救援力量缺乏靶向性

極端暴雨災害城市救援工作是一項龐大的工程，八方馳援來的救援力量必須做到“有的放矢”才能最大程度發揮其作用。暴雨切斷城市電力供應的同時也切斷了網絡信號，求助求救或是報平安都受限于網絡信號問題而無法向外傳遞。關鍵時刻如何集結各方力量去拯救一座孤島？這對城市的災害治理能力無疑是一項巨大的挑戰。7 月20 日暴雨之后，鄭州城內那些幸運地尋到信號的人們在網絡上發布了一條條求救信息。為了幫助外界救援力量準確對接受困人員，全國各地網友自發地在網絡上創建共享文檔、在線編輯等程序，收集、匯總、整理上千條求救信息，并劃分緊急程度轉接給前去救援的志愿者。雖然發揮了“人多力量大”的社會動員優勢，但信息準確性、時效性很大程度上無法保證，最終可能造成救援力量的浪費與缺失，延誤受困群眾的黃金救援時機。因此，在極端天氣災害嚴重影響到城市電力供應和網絡信號的情況下，亟待提升“快、準、巧”的應急救援信息收集機制。

3.防災思維模糊

極端天氣造成的自然災害預報難度大、破壞力強，防患于未然十分必要。近年來我國在防災減災領域取得了很大進步，但鄭州“千年一遇”特大暴雨刷新了人們對極端強降水災害的認知，對城市管理者更是一場嚴峻考驗。

盡管鄭州暴雨前期已發出預報預警，但應急行動與預報預警信息明顯脫節。在某種程度上來說，這種罕見極端天氣的發生存在一定偶然性，短期內城市防洪防澇系統可能無法承受如此極速強烈的沖擊，必須建立對同類極端天氣的全新風險認知和防范思維。對政府相關人員來說，首先要了解氣象災害知識，其會對生產生活產生怎樣影響，是否有必要提前做好停工、停學、轉移疏散的準備。當社會對極端天氣防范意識普遍模糊情況下，地鐵正常運行，隧道涵洞沒有采取封閉措施，民眾受災臨險也就難以避免。

德國洪澇事件

（一）基本背景

2021 年7 月以來，受低氣壓持續影響，歐洲西部的法國、德國、比利時等地經歷了大范圍降雨，導致萊茵河等多流段發生洪災。其中德國災情尤為嚴重，甚至24 小時降雨量達到154 毫米，這一數字已經打破了德國氣象歷史紀錄。氣象部門沒有做出提前預警，以至于當地政府和民眾對這場突如其來的洪水沒有任何心理準備。破紀錄的大暴雨引發了山體滑坡、數百個地窖被淹、鐵路和公路交通中斷。《華盛頓郵報》7 月16 日報道稱，一些村莊里洪水漲至房頂，直升機盤旋在屋頂上進行救援，潛水員在洪水中打撈尸體。很多去地下室排水的居民直接被淹沒，更有成千上萬人因擔心洪水漫延而從家中自行撤離到體育館等臨時避難所過夜。德國氣象局發言人聲稱，這場給德國帶來重大經濟損失和人員傷亡的強降雨是“一場百年不遇的極端天氣”。德國電視臺稱此次強降雨災害是“自德國統一以來最慘痛的人員傷亡事件”。另據報道，截至當地時間16 日傍晚18 時，106 人在此次洪災中喪生，1300 余人失蹤（包括手機網絡癱瘓失聯），約4 萬名居民家中斷電，112 個市鎮受災，數千民眾被迫轉移。截至7 月17 日，德國聯邦國防軍800 多人和德國救生協會約840 名志愿者參與救災（圖3、圖4）。

圖3 德國暴雨洪水沖塌多所房屋

圖4 德軍出動裝甲車在北威州哈根市救災

（二）災害應急響應缺失

1.居安思危意識明顯不足

一段時期以來，德國等歐洲國家一直被外界宣傳為“抗災榜樣”，甚至我國不少民眾崇尚19 世紀末德國殖民當局在青島建設的城市排水管道。大部分歐洲地區屬溫帶海洋性氣候，極端天氣非常少見，但隨著全球氣候變化，如今的歐洲也飽受自然災害折磨，“抗災榜樣”的神話也就不攻自破。德國國土總面積的70%是平原，被稱為全世界最為平緩的國家之一，加之平日里風調雨順，大部分民眾從未經歷過如此強大暴雨，一直被安逸的環境所麻痹。事實上。德國這次強降水的總雨量遠不及我國中東部許多城市，但對于習慣了溫帶海洋性氣候的當地民眾來說，對洪水的認知嚴重不足、毫無設防，最終導致災難發生。

2.城市規劃落后，基礎設施老舊

雖然西歐大部分地區氣候溫和、降水均勻，但由于地勢過于平緩，河中水位一旦突破臨界值就會四溢，因此西歐各國排水系統近年來頻繁大修。德國素來以完備的排水系統聞名于世，其城市排水管網的建設可追溯至19 世紀70 年代，到2010 年，德國的排水管道達到了可以繞地球13.5 圈的長度，并且還能夠對不同的水種進行分類，不會造成環境污染。雖然德國擁有強大的排水系統，但城市土地硬化導致洪水滯留城內的問題一直未能徹底解決。加上國內民眾對降水并未做足準備，各項基礎設施老化不經更新，暴雨前長期陰雨使土壤和山地含水量早已飽和，自然難以抵抗破紀錄的極端天氣，最終導致嚴重的城市災害。

中德極端天氣災害應急行動思考

從災害程度上來說，德國7·16 洪災和我國河南鄭州7·20 特大暴雨都屬于“千年一遇”極端天氣，面對突發性重大自然災害，兩國應對能力均面臨著挑戰。在災害發生前，兩國都對極端天氣做出了一定預測，但由于技術的限制，對暴雨中心的位置預測精確度明顯不夠；災前準備工作不充分，一定程度加重了災害損失程度；德國被視為擁有強大的城市排水系統，我國海綿城市建設近年來也如火如荼進行，但極端天氣災害來臨時兩地現有的城市防洪系統在實踐中被紛紛擊垮，值得深刻反思。災害發生過程中，無論是德國北威州還是中國鄭州都出現了電力供應中斷、網絡信號阻隔、交通運輸停滯、災區人員被困等狀況。對此，應當汲取經驗教訓，提高綜合性響應能力，增強城市全災種應對效能。

（一）強化全民防災思維

根據世界氣象組織的預測，因氣候變暖而導致的極端天氣將在未來幾十年中繼續保持頻發態勢。河南特大暴雨災害更是刷新了人們對極端天氣的認知。面對極端天氣可能增多的形勢，必須首先做到未雨綢繆。地方政府要提高政治站位，堅持“人民至上”原則，增強各級領導干部的風險意識。其次要提高全民防災意識，增強國民應對自然災害的能力。在綜合性防災減災指導思想下，2021 年我國正式啟動實施了全國第一次自然災害綜合風險普查。再次，要向社會民眾普及科學的氣象知識，提升對當代極端天氣災害事件的理性認識，提高公眾基本的防災自救技能。

（二）發揮災害保險“兜底”作用

資金是救災和災后重建的重要保障。目前我國的救災資金主要來自政府公共財政并輔之以社會捐助等方式，除此之外，氣象災害保險在分攤災損方面也扮演著不可替代的角色。所謂氣象災害保險，其本質屬于巨災保險，是將因極端天氣或自然災害造成的人員財產損失以保險形式進行經濟補償。然而據統計，氣象災害保險在河南省暴雨災害中賠付占比僅10%，與國際發達國家30%～40%的普遍水平相比有較大差距，表明當前我國氣象災害保險狀況無法滿足現實需求，亟待健全完善相應政策。此外，民眾對于氣象災害保險的購買意愿不強也導致了我國氣象災害保險發展滯緩，對此需要社會各方持續協同發力。

（三）用科技牢筑應急“防火墻”

高精度的氣象預報預警技術有助于防患于未然，也為災后的救援工作贏得了寶貴時間。充分利用衛星導航、大數據分析等現代科技手段，是提高自然災害監測、增強應急響應政策精準度的重要保障。基于此，未來要特別加強對暴雨、臺風、洪水、高溫等極端災害研究及風險評估，為長期防災減災戰略規劃、救災措施制定以及基礎設施建設提供科學依據。7·20 特大暴雨災害過后，河南洛陽率先建成了首個市級地質災害氣象風險預警系統，該系統涵蓋了全市原有的531 個地質災害隱患點，省級預警圖預警尺度由原先的縣（區）級精確至鄉（鎮）級，并對預警災害區域做了更加精細化的調整，這一科技舉措有力支持了洛陽市地質災害預警和風險防范工作，也給其他地區同類工作提供啟示。

結語

極端天氣災害是全球氣候變暖背景下國家應急治理的重要議題。近年來世界各地頻發的極端天氣災害已經造成嚴重人員傷亡和財產損害。面向極端天氣災害，應急響應效能的一個重要評測內容是風險管控及領導指揮水平，其核心是基于一定制度環境的權責配置和多主體網絡行動。融合應急決策、組織安排和應急資源生產、調度、監控等過程，反映了特定國家和區域的應急體系適應性并很大程度上決定了應急行動成敗。在當代，各類極端災害交叉衍生，極端天氣災害的發生演化愈加復雜，凸顯國家應急響應效能與韌性治理的應用價值。對此，既要保持樂觀的認知態度，也要居安思危，警惕全球氣候變化可能帶來的各類極端天氣災害，健全完善自然災害預報預警系統，在復雜災害預防、預報以及風險治理方面持續提升系統能力。