云南地震預警信息發布應急處置的發展策略探析

吳艷梅 賈召亮 鄭川 趙至柔 許瑞杰 壯延

引言

云南地震頻度高、強度大、分布廣、災害重，高效的防災減災救災一直是民之所盼、政之所向。在中國地震局黨組和云南省委省政府的高位推動下，作為全國示范運行的云南地震預警系統已于2021年6月投入試運行，初步形成多渠道、多受眾、全覆蓋的地震預警信息服務體系。本文通過回顧云南地震預警信息發布體系的建設歷程和云南漾濞6.4 級地震預警信息發布應急處置情況，分析云南地震預警信息發布應急處置的現狀并結合其特點和不足，針對其發展提出應推動應急處置機制化、應急預案要素化、信息發布標準化、宣傳培訓常態化四點對策建議。這對深化云南地震預警信息發布應急處置、健全云南地震預警信息服務體系、優化云南防震減災公共服務都具有重要意義。

云南地震預警信息發布體系的建設歷程

（一）云南地震預警項目建設情況

云南地震預警項目是國家烈度速報與預警工程的重要組成部分。國家地震烈度速報與預警工程于2017 年2 月獲國家發展與改革委員會批復，總投資18.7 億元，其中云南子項目投資1.4522億元。通過在云南境內建設國家地震烈度速報與預警系統，提升云南省地震監測能力，為政府應急決策、公眾逃生避險、重大工程地震緊急處置以及相關科學研究提供及時豐富的地震預警和速報信息，服務于云南省經濟社會安全發展。2018年7 月20 日，國家地震烈度速報與預警工程項目法人單位中國地震臺網中心組織召開項目實施啟動會議，正式啟動國家地震烈度速報與預警工程項目，計劃于2022 年底在全國形成秒級地震預警能力。2018 年8 月10 日，云南省地震局召開國家地震烈度速報與預警工程云南子項目實施啟動會議，標志著云南地震預警項目進入全面實施階段。

為貫徹落實2019 年6 月18 日習近平總書記對四川長寧6.0 級地震做出的重要指示，2019 年6 月24 日云南省人民政府第41 次常務會議要求“全面加強地震監測預警工作，盡快在云南形成地震預警能力”。2019 年7 月15 日，云南省人民政府成立“國家地震烈度速報與預警工程云南子項目建設領導小組”，和良輝副省長任組長，省政府分管副秘書長、省應急廳廳長、省地震局局長任副組長，省政府配套資金4310 萬元。經省政府向中國地震局行文，商請支持加快云南預警項目建設，中國地震局于2019 年7 月31 日復函，明確將云南子項目納入國家地震烈度速報與預警工程先行先試范疇，并提出2021 年底在云南全省全面形成地震預警能力，這是云南地震預警項目的第一次提速。2021 年1 月全國地震局長會議工作報告要求，“加快建設中國地震預警網，確保6月份在京津冀、四川、云南實現預警功能建設目標”，這是云南地震預警項目的第二次提速。云南省地震局頂住了“先行先試”和技術攻堅兩次提速以及突如其來的新冠疫情壓力，于2021 年6 月如期實現了烈度速報和預警試運行服務能力。

圖1 中國地震局黨組和云南省委省政府高位推動云南地震預警信息發布體系建設

（二）云南地震預警信息發布體系的形成

云南地震預警項目初設是通過預警終端進行地震預警信息發布，由中國地震局下達經費建設326 套預警終端，同時省里配套經費建設420 套，總共建設完成746 套預警終端。2020 年7 月27 日，和良輝副省長主持召開云南地震預警信息發布工作推進會，要求建立云南地震預警信息發布工作聯席會議制度，對預警信息發布工作的順利推進起到了重要保障作用。2020 年8 月，云南省地震局成立國家地震烈度速報與預警工程云南子項目攻關部，下設信息服務技術組，主要負責完成預警終端安裝建設、管理維護和操作培訓；負責與第三方預警信息轉發單位進行技術對接。由此，云南省地震局開始不斷拓展地震預警信息發布的渠道。

首先，順利完成云南地震預警信息發布演練。2020 年9 月25 日，經過多方研討、多輪溝通、多次測試，云南省地震局搭建完成預警信息演練發布系統，從實戰出發，模擬云南省紅河州某縣發生破壞性地震，地震預警系統通過預警終端、手機App 和電視向政府部門、學校和家庭發送地震預警信息，接收到信息的各地緊急開展相應的應急處置、緊急避震與疏散工作。和良輝副省長出席發布演練并講話，肯定了本次地震預警信息發布演練取得的成效，并要求要瞄準目標合力攻堅克難，建立地震預警信息發布機制，全力以赴加快推進地震預警工程項目建設。

其后，依托云南地震預警信息發布演練的實踐經驗，以完成攻關任務為目標導向，信息服務技術組采取同步建設、同步調試、同步試運行的工作模式，主動適應新形勢新要求，以中國地震臺網中心編制的《地震預警信息發布技術指南》為指導，歷時3 個月完成全省746 套預警終端的安裝部署，于2021 年6 月開通全省預警終端的試運行服務和全省電視預警試運行服務。經過2021 年5 月21 日漾濞6.4 級地震、6 月10 日雙柏5.1 級地震、6 月12 日盈江5.0 級地震的首批實震檢驗，全省預警終端和電視預警均正常響應，取得較好的減災實效，得到了政府、學校、相關單位以及社會公眾的一致好評。

同時，云南省地震局還積極配合中央人民廣播電臺國家應急廣播中心進行地震預警信息發布測試，積極配合云南省廣播電視局進行應急廣播播發地震預警信息的測試。2021 年8 月19 日，和良輝副省長率省廣電局、地震局工作組到應急廣播地震預警試點武定縣調研，要求部門聯合、整合資源推進地震預警信息播發工作。

至此，云南省初步構建形成了預警終端預警、電視預警、應急廣播預警、手機App 預警的多渠道、多受眾、全覆蓋的地震預警信息服務體系，具備向全省超1000 萬預警終端、電視、應急廣播、手機App 等用戶提供地震預警信息的能力，初步解決地震預警信息發布的“最后一公里”問題。

云南漾濞6.4 級地震預警信息發布應急處置情況

發布預警信息是防災減災和應對突發事件的關鍵和有效環節，是各級政府保障公共安全、做好公共服務的重要內容。2021 年5 月21 日云南漾濞6.4 級地震發生后7 秒，云南省1.4 萬余電視預警用戶和679 套預警終端就收到了地震預警信息，震區附近的學校、政府部門、地震行業部門、生命線工程單位以及社會公眾迅速響應、緊急避險。這次對云南地震預警信息發布的首次實震檢驗取得了較好的減災和宣傳實效，受到廣泛的關注。

（一）聞令而動，迅速響應

漾濞6.4 級地震時，大理州人民政府、大理州應急管理局安裝的預警終端響應烈度為4 度，預警倒計時3.5 秒，打響了地震應急響應的“第一槍”。中國鐵路昆明局集團有限公司廣通車務段安裝的預警終端響應烈度為2 度，預警倒計時為48 秒，廣通車務段收到預警信息后迅速通知附近人員核查情況，并對管轄區的設備進行檢查巡視。云南省抗震救災指揮部成員單位安裝的預警終端響應烈度為1 度，各單位收到預警信息后及時做好抗震救災響應準備，核實震情后立即啟動應急響應：云南省地震局立即啟動二級應急響應，向應急管理部、中國地震局，省委、省政府匯報震情和初步查明的災情，有關人員迅速就位，即刻開展災情收集和應急處置工作；云南省應急管理廳、云南省民政廳、云南省通信管理局等單位迅速啟動相應級別響應行動，相關應急救援力量趕赴震中開展抗震救災工作；省抗震救災指揮部指揮長、副省長和良輝率相關部門組成的省政府工作組緊急趕赴地震災區。

圖2 漾濞6.4級地震后預警終端和電視用戶收到地震預警信息

（二）有序疏散，緊急避險

漾濞6.4 級地震發生后，大理州安裝了預警終端的中學在收到預警信息后有序組織師生疏散到安全地帶，及時避免了可能造成的人員傷害。其中永平縣高平外國語學校（距震中44 千米，預警倒計時為5.2 秒）、巍山縣第二中學（距震中45 千米，預警倒計時為5.6 秒）、洱源縣職業高級中學（距震中56 千米，預警倒計時為8.7 秒）、云龍縣民族中學（距震中58 千米，預警倒計時為9.2 秒）預警終端響應烈度為4 度。大理州巍山縣第二中學的教室監控和預警終端的監控視頻顯示，地震波在預警終端倒計時結束時到達，學生迅速躲避到課桌下，震動結束后全體師生立即撤離教室，3 分鐘內在教學樓前集結完畢，實現了“教科書式”應急避震。預警終端發布的地震預警信息為學生、老師提供了緊急避險的寶貴時間。

家住昆明市官渡區云路中心的張女士在地震發生時，剛好看到電視上發出地震預警彈窗，顯示58 秒后地震將到達所在地。由于家住36 樓，樓層較高，讀秒過后，樓房開始晃動。張女士說，“因為提前得知了地震預警，烈度不高，所以并沒有特別驚慌，隔壁沒有看到電視預警的鄰居感到晃動厲害就很害怕。”哪怕不在震區，及時發布的地震預警信息也安撫了人心。

圖3 漾濞6.4級地震后巍山二中學生緊急避險

云南地震預警信息發布應急處置的現狀

早在2016 年10 月20 日，云南省人民政府就頒布了《云南省地震預警管理規定》（以下簡稱《規定》），云南成為全國第二個正式頒布地震預警相關管理地方性規章的省份。《規定》明確了云南地震預警信息的發布主體是省地震工作主管部門，發布內容應當包括地震震中、震級、發震時間、破壞性地震波預計到達時間、預估地震烈度等要素，發布的條件、范圍、方式等應當符合國家、行業和地方有關標準，發布覆蓋范圍應包括地震重點監視防御區的學校、醫院等人員密集公共場所，并細化了地震預警信息發布應急處置的相關內容。《規定》為云南地震預警工作順利推進提供了重要的法制保障，目前云南地震預警信息的發布及應急處置均符合相關要求。

（一）云南地震預警信息發布應急處置的特點

1.渠道廣、模式多。目前云南地震預警信息發布主要有預警終端、電視、應急廣播、手機App 等渠道，并不斷探索通過其他第三方轉發單位進行地震預警信息播發。不同的發布渠道播發地震預警信息的模式也不同，如預警終端和手機App 是通過互聯網傳輸地震基本信息，由各接收端自行計算破壞性地震波預計到達時間、預估地震烈度等地震預警信息后以彈窗或聲音的形式進行顯示；電視和應急廣播是通過專線傳輸地震基本信息，由電視機頂盒或播控系統計算破壞性地震波預計到達時間、預估地震烈度等地震預警信息后，再以彈窗或聲音的形式通過電視屏幕顯示或應急廣播播發。預警終端和手機App 預警的服務器部署在云南省地震局，而電視和應急廣播預警的轉發服務器需部署在運營商機房。

2.用戶數量大、需求雜。云南地震預警信息發布已覆蓋1000 余萬用戶，包含示范中小學校、政府部門、地震行業部門、生命線工程單位以及社會公眾。學校用戶和生命線工程單位用戶希望獲取破壞性地震波預計到達時間不太長的地震預警信息，以便第一時間采取應急措施，有效防范震害風險；政府部門和地震行業部門用戶希望獲取較全面的地震預警信息，以便針對地震事件及時做出指揮決策；而社會公眾希望地震預警信息可“因人而異、因地制宜”，更希望從手機上接收地震預警信息。

3.處罰措施嚴、內容細。《規定》細化了地震預警信息發布應急處置的處罰措施：針對公職人員，若地震預警系統運行管理人員玩忽職守導致地震預警信息的發布出現重大失誤，造成嚴重后果的，依法給予處分。針對社會公眾，擅自發布地震預警信息或者編造、傳播虛假地震預警信息，擾亂社會秩序的，由縣級以上人民政府地震工作主管部門處5000 元以上1 萬元以下罰款；造成嚴重后果的，處1 萬元以上3 萬元以下罰款；違反治安管理處罰規定的，依法給予處罰。破壞地震預警系統專用設施的，由縣級以上人民政府地震工作主管部門處5000 元以上1 萬元以下罰款；造成嚴重后果的，處1 萬元以上3 萬元以下罰款。

（二）云南地震預警信息發布應急處置的不足

結合云南地震預警信息發布應急處置的特點以及試運行期間的工作實際，應急處置主要存在以下不足：

1.缺乏方案預案。《規定》明確縣級以上人民政府及其有關部門接收到地震預警信息后，應當按照地震應急預案的規定依法及時做好地震應急處置工作。各發布渠道和用戶單位地震預警信息應急處置的內容與地震應急預案的銜接還不充分。同時，根據可能出現的地震預警信息誤報和漏報，各發布渠道和用戶單位還需進一步理順機制、制定方案或預案，以提高對全省可能出現的地震預警輿情事件的綜合處置能力。

2.缺乏科技研發。一是針對拓展發布渠道時遇到的信息時效性不高、不貼合用戶使用習慣等瓶頸問題，缺乏有效的科技支撐；二是《規定》鼓勵核設施、大型水利水電樞紐工程、機場、高速鐵路、地鐵、高速公路、供油、供電、供氣等重大工程，建設地震預警信息自動接收設施和應急處置裝置，但目前對應急處置裝置的研發和應用還比較欠缺。

3.缺乏配套宣傳。機關、企業事業單位、社會團體等組織開展地震應急演練時還未納入地震預警知識的宣傳普及，同時新聞媒體開展地震預警知識的公益宣傳力度還有待加強。

云南地震預警信息發布應急處置的展望

在2021 年5 月21 日漾濞6.4 級地震、6 月10 日雙柏5.1級地震、6 月12 日盈江5.0 級地震的首批實震檢驗中，云南地震預警信息發布系統均有效響應，發揮了較好的減災實效，受到了社會的廣泛關注，多家官方媒體關注報道，廣大網友熱議稱贊。云南地震預警成效初顯，這是對云南防震減災公共服務的一次深化探索、成功探索。繼續深化云南地震預警信息發布應急處置，需樹立安全發展理念，堅持生命至上、以人為本的思想，需強化危機意識與重視程度，并從以下四個方面著手開展工作：

（一）推動應急處置機制化

遵循“政府主導、統籌規劃、社會協同、公眾參與”的原則，理順地震預警信息發布應急處置的工作模式，建立健全地震預警信息應急處置機制任重而道遠。各級政府和有關部門以及安裝地震預警信息自動接收或者播發裝置的單位應當建立應急處置機制、強化組織保障，在收到地震預警信息后能立即采取相應處置措施。同時，政府層面應加強對地震預警信息的綜合公共管理，出臺相應的規章制度，完善地震預警信息發布的法律法規。

（二）推動應急預案要素化

現有地震應急預案的單位應將地震預警信息發布應急處置的相關內容納入預案修訂計劃，省級地震工作主管部門、安裝地震預警信息自動接收或者播發裝置的單位應當建立地震預警信息發布應急處置預案。各發布渠道應強化地震預警信息誤報、漏報等情況的輿情管控，細化應急預案內容并建立更正或解釋機制，樹立地震預警信息的權威，降低震后社會恐慌風險以及輿論風險。

（三）推動信息發布標準化

應制定云南地震預警信息發布標準，規范地震預警信息的接收播發機制和監督管理，確保信息源安全、可靠和數據傳輸安全、穩定，多方協同穩步提升云南防震減災公共服務能力。加強科技研發，拓展發布渠道、優化發布方式、細化發布內容，并根據接收主體的不同探索實現地震預警信息發布的分級分區。

（四）推動宣傳培訓常態化

需加大地震預警知識宣傳和培訓，使社會公眾能夠準確理解地震預警的原理、應急處置、處罰措施等信息，增強公眾對地震預警信息的認知程度并形成主動接收地震預警信息的意識；同時需廣泛開展地震應急相關演練或逃生訓練并將地震預警知識納入其中，使社會公眾掌握接收到預警信息后的應急避險措施，提高震災防御的基本技能，不斷增強震后的自救互救能力，從而保證云南地震預警工作能夠真正發揮出減災實效。