習近平總書記新時代災害防治重要論述的六個向度

李明 陳琛

中國特色社會主義進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視防災減災救災工作，習近平總書記就防災減災抗災救災發表了一系列重要論述，全面發展了黨的災害防治思想。這些重要論述在核心地位、價值宗旨、基本保障、基礎路徑、能力建設、新發展和共同體理念六個向度上，為我們做好災害防治工作提供了重要指南。

黨的領導居于災害防治的核心地位

在災害防治中充分發揮黨的領導優勢，加強黨的領導，充分發揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，在自然災害防治各項工作中處于核心地位。

1.加強黨的領導

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是做好災害防治工作最根本的保證。

就災害防治中如何加強黨的領導，習近平總書記多次做出重要指示。2016 年7 月，習近平總書記在寧夏考察時就做好防汛抗洪搶險救災工作強調，各級黨委和政府要敢于擔當，加強領導，狠抓落實，各有關地區、部門和單位要樹立全國一盤棋思想，強化責任，形成合力，統籌好上下游、左右岸、干支流防汛，加強薄弱環節防范。2019年11 月，習近平總書記在中央政治局集體學習應急管理主題時強調，各級黨委和政府要切實擔負起“促一方發展、保一方平安”的政治責任，嚴格落實責任制。2020 年7 月，習近平總書記在中央政治局會議研究部署防汛救災工作時，要求各級領導干部要深入一線、靠前指揮、現場督查，在防汛救災第一線體現責任擔當。

這些重要論述要求各級黨委政府要敢于擔當，擔負起政治責任，要做到全國一盤棋，形成災害防治合力；領導干部在深入一線，靠前指揮，充分體現責任擔當等方面，是發揮黨的領導作用的關鍵環節和領域。

2.發揮黨組織和黨員的作用

面對突如其來的各類自然災害，受災群眾容易產生無助心理，對黨和政府的期望增強，黨組織的堅強戰斗堡壘作用、黨員的先鋒模范作用凸顯，這也是新時代發揮黨組織、黨員作用的重要領域，是實現黨的領導核心作用的前提。

習近平總書記在發揮黨組織和黨員作用方面，發表過一系列重要論述。2013 年4 月，習近平總書記就蘆山地震次生地質災害防范作出重要指示，要求受災地區各級黨組織要充分發揮領導核心和戰斗堡壘作用，廣大共產黨員要充分發揮先鋒模范作用，特別是各級黨政領導班子和領導干部務必靠前指揮、身先士卒，到災情最嚴重、群眾最需要的地方去，在關鍵時刻同人民群眾心連心、共患難。2016 年7 月，習近平總書記就做好當時防汛抗洪搶險救災工作強調，各級黨組織要充分發揮堅強領導作用，各級干部要充分發揮模范帶頭作用，廣大共產黨員要充分發揮先鋒模范作用，在同重大自然災害斗爭中經受住考驗。2016 年7 月，習近平總書記在唐山考察期間指出，黨的各級組織和廣大黨員、干部要始終同人民群眾同呼吸、共命運、心連心，吃苦在前，沖鋒在前，成為人民群眾的主心骨。

在新時代災害防治過程中，要發揮黨組織的領導核心和戰斗堡壘作用，迅速組織和發動群眾，提升凝聚力和號召力，共同應對災害危機挑戰。黨員的先鋒模范作用主要體現在發揮引領群眾戰勝艱難險阻，遇到急難險重任務沖鋒在前，災后重建中解決群眾實際困難等方面。

以人民為中心引領災害防治的價值宗旨

堅持以人民為中心是習近平新時代中國特色社會主義思想的核心內容，是馬克思主義唯物史觀的傳承和發展。習近平總書記關于災害防治重要論述始終將保護人民生命財產安全放在第一位，堅持人民至上、生命至上的“兩個至上”，動員社會力量，振奮民族精神，這是新時代災害防治的思想內核。

1.堅持“兩個至上”

全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，也是災害防治各項工作部署開展的根本出發點和落腳點，是防災減災抗災救災中需要秉承的基本原則和主線。

習近平總書記關于災害防治的重要論述充分體現了“兩個至上”理念，充分體現了對人民群眾生命財產安全的珍視。2013 年4 月，蘆山地震發生后，習近平總書記就救援作出指示，要求把搶救生命作為首要任務，千方百計救援受災群眾，最大限度減少傷亡；在與四川省主要領導通電話時，再次強調把救人放在第一位，組織開展拉網式搜救，只要有一線希望就不放棄。2018 年11 月，在為國家綜合消防救援隊伍授旗儀式上，習近平總書記提出“對黨忠誠、紀律嚴明、赴湯蹈火、竭誠為民”的要求（圖1）。2019 年6 月，習近平總書記就四川長寧6.0 級地震作出重要指示，要求全力組織抗震救災，把搜救人員、搶救傷員放在首位，最大限度減少傷亡，相關地區黨委和政府要牢固樹立以人民為中心的思想，切實保障人民群眾生命財產安全。

圖1 2018年11月9日，習近平向國家綜合性消防救援隊伍授旗

這些重要論述，一方面充分體現了災害防治中要將人民生命放在首位的價值理念，特別是在災害發生后要將搶救生命作為首要任務；另一方面，也強調了要以對人民極端負責的態度擔當作為，綜合提升防災減災抗災救災能力，為人民安全筑牢屏障。

2.動員社會力量

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民，人民是黨執政興國的最大底氣，黨的最大政治優勢是密切聯系群眾。

習近平總書記對依靠和發動群眾做好災害防治給予了高度重視，充分體現了黨領導下多方參與、共同治理的社會治理共同體理念。2013 年，習近平總書記在蘆山考察時就災后重建工作強調，要充分調動市場和社會力量，發揮群眾主體作用，積極引導災區群眾開展自力更生、生產自救活動。2016 年，習近平總書記在唐山考察時強調，要建立防災減災救災宣傳教育長效機制、引導社會力量有序參與。2019年11 月，在講到加強國家綜合性救援力量建設時，習近平總書記指出要采取與地方專業隊伍、志愿者隊伍相結合和建立共訓共練、救援合作機制等方式，發揮好各方面力量作用。

這些重要論述從科普宣教、隊伍建設、機制完善等方面對人民群眾主體作用的全面發揮提出明確要求，為在災害防治領域踐行群眾路線，不斷提高治理效能，實現應急管理體系和能力現代化提供重要指引。

3.振奮民族精神

在自然災害防救中長期形成的價值理念，不僅表現在對生命財產安全的珍視和人民主體地位上，更表現在整個民族精神形成上，這是整個民族的精神動力和力量源泉。

2016 年7 月28 日，習近平總書記在唐山調研考察時強調，在同地震災害斗爭的過程中，唐山人民鑄就了公而忘私、患難與共、百折不撓、勇往直前的抗震精神。這是中華民族精神的重要體現。2018 年2 月12 日，習近平總書記在四川考察調研時指出，新時代，我們要大力弘揚偉大的抗震救災精神，為實現中華民族偉大復興的中國夢注入強大精神力量（圖2，圖3）。

圖2 習近平在河北唐山市調研考察，參觀唐山抗震40周年成就展

圖3 習近平在汶川縣映秀鎮考察

習近平總書記這些重要論述，充分體現了抗災救災中堅忍不拔、同舟共濟、守望相助、無私奉獻等精神，對防災減災中居安思危、未雨綢繆、以人為本、系統部署的具體要求，體現著作為個體總和的民族精神的豐富發展和繼承發揚，為“兩個一百年”目標的實現凝聚了廣泛的思想共識和精神力量。

體制機制改革提高災害防治能力

體制機制等制度設計是應對災害風險挑戰的基本保障。習近平總書記關于災害防治重要論述中，對自然災害防治的長遠規劃、系統治理、體制變革和制度完善提出了明確要求。

1.強化系統思維

經濟發展和技術進步使得社會的依存度和復雜性不斷提升，災害的波及范圍及其損害后果的嚴重程度急劇上升，系統防治是回應時代發展和環境變化的必然要求。

針對當代自然災害的系統性風險特征，習近平總書記強調以系統性思維方法應對現實挑戰。2013 年9 月29 日，習近平總書記對西沙遇險船只搜救工作作出重要指示，要求各地、各部門要有系統性合作意識，全力搜救失蹤人員和解救被困人員，盡最大努力減少人員傷亡，并做好遇難人員和失蹤人員家屬安撫工作，同時要求駐地部隊和中央有關部門全力予以協助。2015 年2 月10 日，在中央財經領導小組會議上，習近平總書記提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針，要求統籌做好水災害防治、水資源節約、水生態保護修復、水環境治理。

習近平總書記十分重視系統性思維，在對災害防治工作的統籌考慮、系統部署、部門協同配合等方面充分運用了這一思維方式，這既符合現代災害系統性的根本特征，也是新時代災害防治工作的基本要求。

2.加強規劃設計

安全和發展是一體之兩翼、驅動之雙輪。我們面臨的風險挑戰更為復雜嚴峻，要以總體國家安全觀為統領，防范和化解各類重大風險。

做好災害防治的頂層設計，才能有效保障發展安全，習近平總書記對此提出了明確要求。2013 年8 月，習近平總書記對遼寧撫順暴雨洪澇災害作出重要指示，指出要總結這次受災抗災經驗教訓，科學完善城市、鄉村和江河、庫壩、農田水利建設規劃。2018 年4 月，習近平總書記在考察長江時指出，要認真研究在實現“兩個一百年”奮斗目標的進程中，防災減災的短板是什么，要拿出戰略舉措。2020 年8月21 日，習近平總書記在安徽考察時指出，“十四五”規劃中要聚焦河流湖泊安全、生態環境安全、城市防洪安全，謀劃建設一批基礎性、樞紐性的重大項目。

習近平總書記關于災害防治規劃設計的重要論述，既突出了空間協同，又注重長期發展，既關注各領域協調，又強調工作重點，為災害防治工作的戰略設計和長遠規劃提供了明確指引。

3.完善體制機制

積極推進體制改革，全面促進制度完善，是建立自然災害防治長效機制的關鍵，真正做到“兩個堅持，三個轉變”。

2019 年11 月，習近平總書記在黨的十九屆四中全會決定的說明中提出，要打贏防范化解重大風險攻堅戰，就必須運用制度威力應對風險挑戰的沖擊。2015 年5 月，習近平總書記在中央政治局學習時強調，要切實增強抵御和應對自然災害能力，堅持以防為主、防抗救相結合的方針，堅持常態減災和非常態救災相統一，全面提高全社會抵御自然災害的綜合防范能力。

2018 年黨和國家機構改革深入貫徹習近平總書記的重要論述精神，整合了原國家安監總局、國辦、公安部等部門的應急管理職責，組建了應急管理部，同時啟動了省以下應急管理體制改革，為做好應急管理工作奠定了體制機制基礎。

2019 年11 月，習近平總書記在中央政治局集體學習時強調，要發揮好應急管理部門的綜合優勢和各相關部門的專業優勢，根據職責分工承擔各自責任，銜接好“防”和“救”的責任鏈條，確保責任鏈條無縫對接，形成整體合力。

近年來，我國災害防治體制機制完善的方向體現了綜合減災的目標，在流程上強化了預防準備，在職能上體現了協調配合，在力量配置上體現了“綜合+專業”的優勢。

全流程管理構建災害防治路徑

自然災害應急管理流程在四大類突發事件中是最為典型的全流程管理，強化預防準備、監測預警、處置救援、恢復重建是自然災害防治的基礎路徑。習近平總書記在災害防治重要論述中，明確指出了做好災害應急管理各環節工作的方向。

1.做好預防預警

作為落實災害防治的“兩個堅持，三個轉變”的重要路徑，預防準備、監測預警發揮著重要作用，是以防為主的抓手，也是憂患意識、底線思維的重要體現。

在習近平總書記的重要論述中，對做好預防準備、監測預警工作多次強調。2018 年7 月，針對多地嚴重汛情，習近平總書記指出要加強氣象、洪澇、地質災害監測預警，緊盯各類重點隱患區域，開展拉網式排查，嚴防各類災害和次生災害發生。2021 年8 月，習近平總書記在中央深改委會議上指出，國家儲備是國家治理的重要物質基礎，強調加強戰略和應急物資儲備安全管理，從體制機制層面強化戰略保障、宏觀調控和應對急需功能，增強防范抵御重大風險能力。做好預警預防一方面要關注災害本身，進行災害防御和預警監測，另一方面要完善應急保障體系，為應對各類風險造成的沖擊夯實物質基礎。

2.強化處置救援

及時有效地開展災害處置與救援，對于控制事態、減緩沖擊具有重要作用，直接關乎人民生命財產安全，是衡量社會韌性的重要指標。

習近平總書記對各類災害的處置和救援都發表過重要指示，彰顯了對于人民生命安全的高度重視。2013 年，習近平總書記對鎮雄縣“1·11”山體滑坡災害作出指示，要求搞好災民安置和村民避險，防止發生二次災害和次生災害。2016年5 月8 日，習近平總書記對福建三明市山體滑坡搶險救援工作指出，要全力搜救被困、失蹤人員，盡最大努力減少人員傷亡，并妥善做好傷員救治、傷亡人員親屬安撫等善后工作。2016 年6 月23 日，習近平總書記對江蘇鹽城龍卷風冰雹特別重大災害作出重要指示，要求有關地方和部門強化氣象監測預報和地質災害評估等工作，做好重特大自然災害防范和處置工作。

這些重要指示不但高度重視百姓安危，也對次生衍生災害的預防提出了明確要求，共同落腳于最大限度地維護人民生命安全，成為應急處置救援工作的行動指引。

3.做好恢復重建

重特大自然災害破壞力巨大，加強災后生產生活設施重建，關注受災群眾心理恢復，是應對各類自然災害的重要環節。

習近平總書記重要論述中，包含了一系列事后恢復重建內容。2016 年7 月，在寧夏考察時，習近平總書記就做好當時防汛抗洪搶險救災工作強調，要盡快恢復水毀工程，做好恢復生產和恢復重建的規劃安排和工作準備。2020年7月，習近平總書記就做好防汛救災工作作出重要指示，要求各地區各有關部門要在抓好防汛救災各項工作的同時，精心謀劃災后重建，盡快恢復生產生活秩序。各地各部門按照重建基礎設施、恢復正常社會秩序要求，將恢復重建作為災區發展的重要契機，做好戰略布局和長遠規劃，進行經濟發展和防災建設的升級，并充分動員群眾和社會力量參與。

加強資源整合提升災害防治能力

自2018 年深化黨和國家機構改革以來，黨中央將防災減災抗災救災等各類資源整合納入全面深化改革總體布局統籌推進。自然災害防治既要依靠精準的監測預警和迅速高效反應，也要依靠產業和科技支撐、防災工程建設和加強人員隊伍建設。

1.加強產業和科技支撐

作為“第一生產力”科學技術的“技防”是現代災害防治的重要路徑，在防災救災領域也發揮著重要作用，能夠有效提升各項工作的科學性、精準性，實現災害治理體系和能力現代化。

習近平總書記關于發揮科技和產業作用，發表過系列重要論述。2019 年11 月，習近平總書記在中央政治局學習時強調，要堅持少而精原則，打造尖刀和拳頭力量，按照就近調配、快速行動、有序救援的原則建設區域應急救援中心。要加強航空應急救援能力建設，完善應急救援空域保障機制，發揮高鐵優勢構建快速輸送系統。2021 年8 月，習近平總書記在中央深改委會議上強調，要統籌解決好“儲什么”“誰來儲”“怎么儲”的問題，系統規劃、科學優化儲備的品類、規模、結構，加快補齊補足關鍵品類物資短板。各地各部門積極貫徹重要論述精神，發揮應急科技和產業的支撐作用，在規劃制定、力量部署、資源配置、決策指揮、應急救援等方方面面，特別是數字化、智能化技術的迭代進步和相關產業的發展成熟，為災害防治效能提升提供了有力支撐。

2.加強防災工程建設

災害防治基礎設施建設、相關工程項目的推進、充足的物資儲備是應急資源的重要組成，也是實現災害治理能力現代化的重要路徑。

十九屆五中全會公報指出，要提升洪澇干旱、森林草原火災、地質災害、地震等自然災害防御工程標準，加快江河控制性工程建設，加快病險水庫除險加固，全面推進堤防和蓄滯洪區建設。2021 年5 月，習近平總書記在推進南水北調座談會上強調，要以全面提升水安全保障能力為目標，以優化水資源配置體系、完善流域防洪減災體系為重點，加快構建國家水網主骨架和大動脈（圖4）。

圖4 習近平在南陽市淅川縣陶岔渠首樞紐工程察看引水閘運行情況

各地認真落實習近平總書記重要論述要求，加強災害防治的基礎工程建設，為全面提升社會抗逆力奠定了堅實的物質環境基礎，為治理效能的提升提供基本性保障。在此過程中，不斷完善升級相關工程標準具有基礎性意義，能夠在提升防災工程質量的同時，推動防災減災工作的系統規劃部署。

3.加強隊伍建設

自然災害救援往往需要投入大量人力物力，特別是地震巨災救援中，專業救援力量建設具有重要意義。

國家綜合性消防救援隊伍的組建是對此關切的重要回應。2018 年11 月，習近平總書記在授旗儀式上指出，建設國家綜合救援隊是黨中央適應國家治理體系和治理能力現代化作出的戰略決策，是立足我國國情和災害事故特點、構建新時代國家應急救援體系的重要舉措。2019 年11 月，習近平總書記在政治局集體學習時強調，要加強應急救援隊伍建設，建設一支專常兼備、反應靈敏、作風過硬、本領高強的應急救援隊伍。要強化應急救援隊伍戰斗力建設，抓緊補短板、強弱項，提高各類災害事故救援能力。要加強隊伍指揮機制建設，大力培養應急管理人才。各地各部門從實際出發，從人才培養、能力提升、機制建設等多維度入手，全面提升隊伍的凝聚力、戰斗力。同時，對于應急管理人才需求度、重視度的不斷提升，也推動了應急管理學科建設的迅速發展，成為人才培養的重要路徑。

尊重自然規律建設人類命運共同體

自然災害與人類社會共存共生，很多與氣象氣候緊密相關，災害防治要在尊重自然、順應自然的基礎上，把握地質地震災害規律、科學應對氣候變化，同國際社會一道，推動人類命運共同體的構建，為全球風險治理作出貢獻。

1.貫徹新發展理念

創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，是應對氣候變化，防范自然災害，推動協調發展的重要舉措。在自然災害防治中體現為在尊重自然、把握規律的前提下開展相關工作，提升防災減災抗災的科學性、有效性。

2018 年10 月10 日，習近平總書記在中央財經委會議上指出，要實施重點生態功能區生態修復工程，恢復森林、草原、河湖、濕地、荒漠、海洋生態系統功能；實施海岸帶保護修復工程，建設生態海堤，提升抵御臺風、風暴潮等海洋災害能力。2019 年9 月18 日，習近平總書記在黃河流域保護和發展座談會上指出，要尊重規律，摒棄征服水、征服自然的沖動思想。2020 年8 月18 日，習近平總書記在安徽考察時指出，在同自然災害斗爭中，要尊重自然，順應自然規律，與自然和諧相處。

在災害防治中貫徹習近平總書記新發展理念的重要論述，一方面要從關注自然災害本身向關注人與自然環境的互動轉變，減少發展造成的自然環境惡化而導致災害高發頻發的問題，做好自然保護修復工作；另一方面，要深化對自然規律的把握和認識，提升防災減災工作的針對性、精準性和協調性，高度重視環境建設。

2.凝聚人類命運共同體

進入21 世紀以來，世界經濟論壇《全球風險報告》描述的經濟、社會、地緣政治、環境和科技等風險問題日益突出，全球風險治理面臨一系列嚴峻挑戰。

面對世界百年未有之大變局，習近平總書記對全球治理的一系列問題深刻剖析。2013 年，習近平總書記首次提出了人類命運共同體理念，并逐步發展成為習近平新時代中國特色社會主義思想中的全球治理理念。這一理念在應對全球氣候變化、極端天氣、進行災害防治中的時代意義和世界意義愈加凸顯。2018 年5 月，習近平總書記在給地震國際研討會致信中指出，人類對自然規律的認知沒有止境，防災減災、抗災救災是人類生存發展的永恒課題，需要國際社會共同努力。2020 年11 月，習近平總書記在二十國集團領導人會議致辭中指出，要秉持人類命運共同體理念，攜手應對氣候環境領域挑戰，構筑尊重自然的生態系統，要在各領域深化合作，打造更牢固的全球生態安全屏障。這些重要論述對時代發展和環境變化做出了準確判斷，號召國際社會凝心聚力、共擔責任，通過團結合作的方式構建人類命運共同體，攜手應對災害風險，為全球災害防治提供了中國方案。