關于行政規范性文件備案審查工作實踐的幾點思考

近? 年來，在市人大常委會的有力指導下，虹口區人大常委會積極推進行政規范性文件備案審查工作，在常態學習、溝通聯系、內部協調、向外借力等工作機制方面進行了有益探索，建立了年度報告制度，依法推動行政規范性文件備案審查工作，并針對行政規范性文件備案審查工作實踐提出了相應的思考。

一、實踐中需要研究的問題

（一）審查對象的范圍需要進一步明確

以市人大常委會制定的備案審查條例和市人民政府制定的《上海市行政規范性文件管理規定》為例，兩者對于行政規范性文件定義的表述比較一致，但是對于文種的列舉存在差異。比如，通知、意見是否屬于行政規范性文件，存在不同界定;在實踐中，對于行政機關制定的行動計劃、實施方案等文種是否屬于行政規范性文件，也有不同看法。

（二）審查依據的標準需要進一步具化

目前行政規范性文件的審查標準主要是合憲性、合法性、適當性等，對于每一種標準都區分了若干情形，但這些情形對實務操作的指導還不夠具體。以合法性為例，在對照上位法依據時，需要考慮部分上位法長時間未作修改，與當前實際已經不符合的情形。有時同一領域的上位法之間也可能存在不一致的情形，如果對審查標準把握不到位，會影響判斷結果。

（三）審查程序的流程需要進一步細化

工作辦法以及備案審查條例對于審查程序都設置了專門的條款，設定了不同的審查程序形式。但這些審查程序大多為非必經程序，且在實踐中，座談會、聽證會、論證會等審查程序缺少配套的具體流程設置，審查論證的嚴謹性不足，影響審查結果的科學性和權威性。

（四）審查工作的全面性需要進一步加強

主要表現為報備機關報送的行政規范性文件制定的說明材料針對性不強，特別是對上位法規定的原則、要求予以細化，或者結合區域實際、體現區域特點而創設的關鍵性條文，其必要性、可行性、合理性的依據不夠突出，說法釋理不夠充分。此外，就區政府對行政規范性文件進行專項清理，以及對政府組成部門制定的行政規范性文件履行管理職責等工作的監督可進一步加強。

二、對策和建議

（一）提高站位，強化重要意義認識

對于區級人大和政府而言，加強行政規范性文件備案審查是推動文件制發主體從源頭上保證合法、合理、適當性規范的重要手段，也是對抽象行政行為依法開展監督的重要體現，對于保證我國法律體系的完整性、系統性，提高依憲執政和依法執政能力，運用法治化思維提升區域治理能力和治理水平具有重要意義。因此，既要善用外腦、借勢借力，也要勤練內功、提高能力，探索加強與司法機關、大專院校等的銜接聯動。

（二）加強交流，形成雙向工作合力

按照“有件必備、有備必審”的要求，對行政規范性文件備案審查范圍的認定宜寬不宜窄，不僅要看規定的文種形式，更要結合文件的實質內容，即，是否涉及公民、法人和其他組織的權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內可以反復適用等特征來判斷確定。區級人大要定期與區政府開展溝通、協商，加強對新文種的分析研判，在行政規范性文件范圍的確定上盡可能取得共識。

（三）聚焦重點，探索要素評價標準

對于目前合憲性、合法性、適當性以及符合黨中央的重大決策部署或者國家重大改革方向等標準的理解應當更加全面，在做分析判斷時，應對各項標準進行整體把握。同時，在價值取向判斷和文義判斷的基礎上，需要輔以要素評價法，從原則評價升級到要素評價。比如，針對制定、修改、廢止文件的不同情況，分別研判積極因素，即應具備的要素，以及消極因素，即不能出現的要素;在合法性審查中，要把與上位法不完全一致的表述作為重點審查的要素。當然，要素式評價標準本身也要隨著實踐的深入進行動態修正。

（四）提升質效，完善論證流程設計

對于行政規范性文件，特別是可能存在問題的文件，需要通過一定的流程設置來論證并確定最終結果，避免隨意性。論證的流程可包括參與人員的選定、必要材料的收集、焦點問題的剖析和論證、研究方案及表決方式的通過等。對于問題比較明顯、簡單或區政府予以認可的情況，可以設計簡易流程，簡化論證過程。