基于PMC指數模型的中醫藥事業高質量發展政策分析

王宇佳　張婉　吳銳　韓良福　李悅鳴　馮毅翀　胡奇志

中圖分類號 R951 文獻標志碼 A 文章編號 1001-0408（2022）07-0777-06

DOI 10.6039/j.issn.1001-0408.2022.07.02

摘 要 目的 為中醫藥事業發展政策的優化提供參考。方法 使用ROSTCM文本挖掘工具初步篩選文獻，構建PMC指數模型，對結果進行PMC指數和可視化PMC曲面分析。結果與結論 共納入33項中醫藥事業相關政策，設置了一級變量10項、二級變量46項。33項政策的PMC指數平均值為6.15，其中2項為優秀級政策，其余的為良好級政策。一級變量中，政策公開、政策評價、政策領域的指標得分相對較高，而發布時間、政策級別、政策類型得分較低。對凹陷指數及二級變量的分析可以看出，國家級政策做出宏觀規劃，在政策目標及內容方面不夠具體，得分較低，而地方性政策通常規劃得比較具體詳細。總體來看，中醫藥事業發展相關政策在政策體系建設、政府投入、人才建設、籌資配套政策、市場準入規則、責任主體、法律保障等方面仍有較大提升空間。

關鍵詞 中醫藥事業;高質量發展; PMC指數模型

ABSTRACT? ?OBJECTIVE To provide reference for the optimization of development policy of traditional Chinese medicine. METHODS ROSTCM text mining analysis software was adopted to screen the literature preliminarily， the PMC policy index model was built， and the results by PMC index and visual PMC surface were analyzed. RESULTS & CONCLUSIONS A total of 33 policies related to traditional Chinese medicine were included， and 10 primary variables and 46 secondary variables were set. The average PMC index of 33 policies was 6.15， of which 2 were excellent policies and the rest were good policies. Among the primary variables， the scores of policy openness， policy evaluation and policy field were relatively high， while the scores of release time， policy level and policy type were low. The analysis of sink index and secondary variables showed that the macro planning of national policies was not specific enough in terms of policy objectives and contents， with low score， while the local policies were usually planned in detail. Generally speaking， there is still much room for improvement in the policies related to the development of traditional Chinese medicine in terms of policy system construction， government investment， talent construction， financing supporting policies， market access rules， responsible subjects and legal guarantee.

KEYWORDS? ?traditional Chinese medicine; high-quality development; PMC index model

《中醫藥法》中提到，“中醫藥是包括漢族和少數民族醫藥在內的我國各民族醫藥的統稱……中醫藥事業是我國醫藥衛生事業的重要組成部分”。當前中醫藥事業尚無明確界定，根據《中醫藥法》及中醫藥相關概念，筆者將中醫藥事業定義為：包括少數民族醫藥在內，與發展相關的各方面事業的總稱。中醫藥事業有不同于產業發展的特點，通常認為其具有準公共產品屬性，需要從事業發展主體、政府投入、資源配置、服務能力、標準建設等方面進行分析評價。《中醫藥法》于2016年頒布后，各級政府先后出臺了相關的配套法規或措施。當前文獻多見中醫藥產業發展政策分析研究，而促進中醫藥事業發展政策分析的研究文獻鮮見。本研究使用ROSTCM文本挖掘分析軟件作為中醫藥事業發展相關政策文本內容的分析工具，應用PMC指數（policy modeling consistency index，有些文獻中譯為“政策建模一致性指數”）模型對各級政府促進中醫藥事業發展相關政策進行量化分析[1-2]，為中醫藥事業發展政策的優化提供參考。

1 基于PMC指數的政策評價研究現狀

國內最早應用PMC指數模型開展研究的是張永安團隊[3]，他們通過文本挖掘對區域科技創新政策進行量化評價。隨后，多項研究應用該模型開展了多個領域的研究，包括創新政策、發展政策以及公共管理的量化評價等。當前PMC指數模型在政策分析中的應用正在快速增長。從研究趨勢來看，醫藥領域應用該模型呈現出快速增長的態勢，包括慢病管理等醫藥衛生政策都已納入該研究模型的范圍[4]。

根據Omnia Mobilis學者的假設[5]，PMC指數主要用來“評估任何政策模型的一致性水平、確定任何政策模型的優勢和劣勢”，研究內容的關鍵在于以“一項學術或實證研究工作”的“政策建模”量化地進行政策評價[6]，最后通過多維度分析政策的內部異質性和優劣水平，以PMC曲面圖直觀展示政策各項維度的優勢和缺陷[7]。PMC模型研究一般包含4個步驟：（1）變量選取及參數識別;（2）構建多投入產出表;（3）計算PMC指數;（4）構建PMC曲面圖。

2 樣本選取

為保證查全率，本研究檢索以下數據庫或網站：（1）在中國知網檢索中醫藥事業發展相關政策文獻，從文獻中收集政策;（2）通過政府官方網站、政府信息公開、政策專題等檢索相關政策文件;（3）通過“北大法寶”等專業數據庫檢索相關政策文本;（4）利用百度等搜索引擎進行最后的查缺補漏。本研究納入的政策文本類型主要是法律法規、綱要、規劃、方案、意見、公告等文件，其他文件（諸如講話、會議）均不計入。最后按照一致性要求，最終確定了33項中醫藥事業政策作為政策研究樣本，其中有10項國家級政策、23項地方性政策，具體見表1。

3 PMC指數模型的構建

3.1 變量選取及參數識別

利用 ROSTCM文本挖掘分析軟件對表1中的33項政策文本進行初步處理，通過提取高頻詞，建立中醫藥事業政策的社會網絡知識圖譜[8]（圖1）。根據社會網絡知識圖譜及高頻關鍵詞分布狀況、相關政策研究成果、Ruiz Estrada[9]的變量設置方法以及政策分析文獻中對指標的設定[10-12]，來構建中醫藥事業政策評價指標體系。

設置一級變量10項（X1～X10）、二級變量46項。具體來說，一級變量包括X1政策性質（包含4項二級變量）、X2發布時間（包含3項二級變量）、X3激勵方式（包含4項二級變量）、X4政策評價（包含5項二級變量）、X5政策級別（包含3項二級變量）、X6政策領域（包含3項二級變量）、X7政策目標（包含7項二級變量）、X8政策類型（包含3項二級變量）、X9政策內容（包含14項二級變量）、X10政策公開，詳細內容見表2。

3.2 構建多投入產出表

在PMC指數模型構建過程中，多投入產出表為衡量10個主要變量的分析框架，每個主變量由N個子變量組成（詳細內容可參照表3）。由于二級變量具有相同的重要性，因此不對二級變量進行排序。為了保持所有子變量權重相同，則使用[0，1]的二進制賦分法。

3.3 計算PMC指數

根據Ruiz Estrada等[5]所提出的測量方法，本研究PMC指數模型的計算包括4個步驟：第一步是將10個一級變量和46個二級變量放入多投入產出表;第二步是在政策文本挖掘基礎上，按照公式（1）、公式（2）對二級變量進行賦值;第三步是根據公式（3）計算出一級變量的值;第四步是將各一級變量指標代入公式（4），計算PMC指數，并根據表4的評分標準進行政策目標等級劃分。此外，本研究還將PMC指數代入公式（5），計算PMC凹陷指數（PMC凹陷指數值越大說明政策缺陷越明顯，反之則說明政策越完善）。

本研究共設10個一級變量，所以中醫藥事業政策的PMC指數得分范圍在1～10分內。結合Ruiz Estrada[6]的研究，根據PMC指數得分情況，將PMC指數得分劃分為4個等級：得分為9～10分的評為完美、7～8.99分的評為優秀、5～6.99分的評為良好，3～4.99分的評為合格，0～2.99分的評為不良。

3.4 構建PMC曲面

PMC曲面圖通過可視化方式呈現出政策的優點與不足。本研究共設有10個一級變量，其中X10無二級變量且各項政策該項得分均為1，考慮到矩陣對稱性，遂剔除X10，形成公式（6）的三階矩陣[2]，從而繪制各項政策的PMC曲面圖。

4 PMC指數模型分析結果

4.1 中醫藥事業政策PMC（凹陷）指數分析

依據文本挖掘方法和PMC指數模型的操作步驟，將表1中的33項中醫藥事業政策填入多投入產出表，并代入公式（3）、公式（4）、公式（5）中，分別計算33項中醫藥事業政策的PMC指數及凹陷指數（表4）。由此可以看出33項中醫藥事業政策按等級標準劃分后包含2個政策等級：優秀級政策有2項，分別為P15、P28，其中政策P28的PMC指數為7.09，凹陷指數為2.91，排名第1位;良好級政策有31項，其中政策P8的PMC指數為5.34，凹陷指數為4.66，得分最低。政策P8為國家頒布的民族醫藥發展政策，發布時間為1984年，由于頒布時間較早，條例內容較為落后，尤其是在政策目標及政策內容2項的得分偏低。

從一級變量PMC指數均值分析可得出，除X10（政策公開）外，X4（政策評價）、X6（政策領域）2項政策指標得分相對較高，說明所納入政策的制定滿足目標明確、符合實情、權責清晰、方案科學、依據充分等要求，且都基本涉及中醫藥人才建設、中醫藥事業發展和文化發展等領域。

X2（發布時間）、X5（政策級別）、X8（政策類型）PMC指數平均得分最低，主要因為這3項指標類型均為單一選項指標。從政策發布時間來看，大多數指標的發布時間均在1～3年內，只有P3（2009年）、P7（1983年）、P8（1984年）、P9（2007年）的發布時間超過5年。從政策級別來看，現行政策多為國家及省級政策，只有P31、P32、P33這3項為省級以下的地方政策。

通過對凹陷指數及二級變量體系進行分析，可以看出國家級政策做出宏觀規劃，在政策目標及內容方面不夠具體，所以得分較低;而地方性政策通常規劃比較具體、詳細。同時可以看出，盡管相關政策重視程度高，相關配套措施也趨于完善，但仍然有不少需要優化提高的方面，主要表現為政策體系建設不完善、發展責任主體不明確、專項資金和長期資金缺乏長期規劃、政策環境配套不足等。

4.2 政策PMC曲面圖分析

4.2.1 均值分析 通過對33項中醫藥事業政策的一級變量PMC指數取平均值，根據公式（5）構建33項政策的PMC曲面圖（圖2），能從宏觀角度看出政策的總體水平。

結合表4可知，33項中醫藥事業政策的PMC指數平均值為6.15，政策評級為良好，說明我國對中醫藥事業發展越來越重視，相關配套措施也越加完善。整體來看，政策性質（X1）的PMC指數均值為0.67，其注重政策建議、監管及引導，而政策預測方面較少提到;發布時間（X2）的PMC指數均值為0.33，多數政策發布時間在5年內，只有P7、P8發布時間超過30年;政策領域（X6）的PMC指數均值為0.87，大部分政策在中醫藥人才建設、事業及文化發展領域都提出了政策建議和發展規劃;政策目標（X7）和政策內容（X9）的PMC指數均值為0.67和0.43，由于P1～P10為國家級政策，內容多為宏觀導向，故分數偏低。

4.2.2 單項政策分析 由于數據量較大，本文只選取得分處于中間順序的政策P6、P4和評分最高的政策P28以及評分最低的政策P8繪制PMC曲面圖（圖3～圖6）。按PMC指數測算的結果，P15和P28這2項的PMC指數介于7～8.99之間，政策評級為優秀;其余31項的PMC指數均在5～6.99之間，政策評級為良好;無完美、合格及不良政策。研究顯示，本研究納入的33項政策總體質量為優良，具備一定的科學性與合理性，能夠為各地方中醫藥事業政策提供方向指導。與此同時，評級為完美的政策數量為0，說明樣本政策在內容設計上仍有進一步改進的必要和空間。

5 討論

本文通過對中醫藥事業發展相關政策的PMC指數模型分析，構建可視化的PMC曲面圖，以發現相關政策的缺陷維度，為優化和完善中醫藥事業發展相關政策提供一定的參考。基于量化研究的結論，本文還應用政策工具來展開討論。一般認為，促進發展的政策工具包括政策目標、發展主體、政策激勵等方面[13-14]，具體又可以分為供給性政策工具和環境性政策工具，包括政策體系建設、政府投入、人才建設、籌資配套政策、市場準入規則、責任主體、法律保障等。基于公共管理的政策工具分析理論，結合前文的研究結論，本文嘗試對相關政策進行如下討論。

（1）通過二級變量得分可以看出地方配套政策中存在需細化和完善的問題，主要是：①33項政策文本僅2項政策文本提到中醫藥事業發展責任主體的內容;②中醫藥事業發展籌資問題方面，多數政策措施不清晰明確，未具體規劃專項資金和長期資金;③政策措施中人才建設保障及中醫藥文化建設存在一定的不足。筆者認為，在當前政策基礎上，應加強責任主體建設，以推動中醫藥事業政策落實見效。同時，中醫藥事業高質量發展一定離不開資金投入和人才建設。在資金投入方面，應當加強專項資金及長期資金投入，制訂資金的使用計劃，加強資金使用監督;在人才建設方面應當做到院校、師承、家傳并重，細化相關人才考核制度，并借助各種激勵措施，加大才引進力度。

（2）從供給型政策工具來看，多數政策條例都存在體系建設不完善等問題，包括政府投入不足、醫保政策不完善、人才建設工作等。P30項存在較大的不足，其X3（激勵方式）、X6（政策領域）2項指標得分較低，政策措施對政府資金投入及醫保報銷對中醫藥/民族醫藥事業發展長期籌資的影響考慮尚不充分。

（3）從環境型政策工具來看，多數政策條例都針對中醫藥市場準入制定了相關標準，并且都對中醫藥事業發展提供了一定的法律保障，僅P2《國務院辦公廳印發關于加快中醫藥特色發展若干政策措施的通知》、P28《上海市中醫藥條例》提到辦醫主體等相關內容。

綜上，中醫藥事業政策分析不同于中醫藥產業政策分析，沒有成熟可靠的分析維度可以借鑒。有學者認為中醫藥事業發展政策設計和政策工具都應該建立在國家對中醫藥事業發展的總體規劃上[15-16]。本研究采用的PMC指數模型是公共管理政策分析的常用方法，通過對中醫藥事業政策進行分析并得出中醫藥事業發展政策的優劣勢。在高質量推進中醫藥事業發展的背景下，如何構建符合中醫藥事業發展特點的政策分析評價維度，尚需更多、更深入的研究和探討。

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（收稿日期：2021-12-23 修回日期：2022-02-28）

（編輯：劉明偉）