鐵路客站區(qū)域開發(fā)績效評價框架研究

文／張 沛 西安建筑科技大學

蔡春杰 西安建筑科技大學

韓 超 中鐵第一勘察設計院集團有限公司

引言

鐵路客站區(qū)域作為城市空間和封閉的鐵路空間的過渡區(qū)，是統(tǒng)籌城市復合功能與交通運輸功能、人民群眾出行需求與生產(chǎn)生活需求、實現(xiàn)城市門戶區(qū)域國土空間資源高質(zhì)量開發(fā)的關鍵之所在。近幾年來，鐵路主管部門、鐵路企業(yè)及社會各界均以日趨高漲的熱情、更加多元的方式和更為科學的模式參與市場化競爭。2014年7月國務院辦公廳發(fā)布《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號）、2019年6月中國鐵路總公司改制成立的中國國家鐵路集團有限公司在京掛牌等一系列組合拳，為鐵路投融資體制改革和鐵路土地綜合開發(fā)組織管理體系的進一步完善奠定了良好的基礎。但對鐵路客站區(qū)域開發(fā)績效的評價尚停留在經(jīng)驗判斷層面，不利于可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

1 研究目的及綜述

1.1 評價目的

鐵路客站區(qū)域開發(fā)績效評價的目的在于把控項目實施進度與效果，總結存在問題與困難，提出解決問題的措施，合理布局公共服務、商業(yè)、辦公、居住、休閑等功能，促進交通功能與城市功能耦合互動，提高鐵路客站區(qū)域國土空間利用效率；同時進一步提高鐵路土地資產(chǎn)營運效益和實現(xiàn)開發(fā)增值，進而引導鐵路建設走向更加高效、可持續(xù)的發(fā)展道路。

1.2 鐵路客站區(qū)域的概念

鐵路客站區(qū)域主要指的是在鐵路客站的交通及服務功能輻射作用下，帶動周邊片區(qū)開發(fā)建設而形成的城市發(fā)展片區(qū)。結合圈層理論、旅客步行忍耐時間、政策文件等對鐵路客站區(qū)域范圍的界定[1-3]，本文認為研究區(qū)域應定為以客站為核心、半徑1500m（半徑800m以內(nèi)為核心區(qū)）范圍內(nèi)的用地。

1.3 研究基礎

國際上對鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)的理論研究起步較早并有較多成功案例[4-8]，國內(nèi)對鐵路客站區(qū)域開發(fā)的研究多從開發(fā)模式、開發(fā)策略、投融資機制、利益分配機制等方面展開研究。何松[9]針對不同等級規(guī)模的站點分別總結不同的開發(fā)模式。李強[10]對廣佛江城鐵站點區(qū)域綜合開發(fā)資源進行了分析。李立[11]利用特征價格理論構建土地估價模型，對城際快速軌道交通站點綜合開發(fā)用地價值進行測度研究。林曉言[12]等在分析中國高鐵站區(qū)開發(fā)土地發(fā)展權的內(nèi)涵及其權利歸屬現(xiàn)狀的基礎上，以海南西環(huán)高鐵老城站為例，對鐵路主體與政府之間的土地發(fā)展權歸屬問題進行了不完全信息下的動態(tài)博弈分析。管京[13]等認為土地增值收益分配機制的不完善是新建高鐵站區(qū)綜合開發(fā)推行緩慢的主要原因之一，提出應根據(jù)鐵路主體近期、遠期的開發(fā)能力制定相應的土地增值收益分配方式。目前，針對鐵路土地綜合開發(fā)評價的研究較少。金旭煒[14]等，從基本價值面、城市的成長性、支撐條件等三個層面構建了鐵路土地綜合開發(fā)可行性評估體系。范菽英[15]以12個物業(yè)開發(fā)地塊為例，對寧波軌道物業(yè)開發(fā)的規(guī)劃實踐進行了綜合評價。此外，有些學者從客站選址評價[16,17]、客站區(qū)域空間績效評價[18]、使用后評價[19-21]等角度進行指標體系研究，對本文研究有一定的借鑒意義。

2 評價指標體系構建

鐵路客站區(qū)域相較于城市其他區(qū)域的開發(fā)，呈現(xiàn)出關聯(lián)因素更為復雜、對城市的影響更為深遠、開發(fā)訴求更為多元、外部效應更為明顯等特征。通過對TOD、站城融合等較為成熟的理論進行梳理并通過大量的實踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鐵路客站綜合開發(fā)的成功與否主要體現(xiàn)在站城一體化、規(guī)劃實施、土地開發(fā)利用、綜合效益、運營管理等5個方面。因此，本文對上述5個方面的內(nèi)涵逐一進行解讀，嘗試構建新建鐵路客站區(qū)域績效評價框架（共38項評價指標）。

2.1 站城一體化評價

無論是鐵路客站的建設還是鐵路客站區(qū)域的綜合開發(fā)歸根到底是為了城市更好的發(fā)展。站城一體化主要是指客站區(qū)域開發(fā)與城市發(fā)展的匹配度，客站區(qū)域綜合開發(fā)既要考慮城市發(fā)展的需求（近期與遠期），又要考慮城市發(fā)展基礎和支撐綜合開發(fā)的要素條件。基于該邏輯關系，選定站城協(xié)調(diào)、基礎配套、支撐條件等3個方面對站城一體化水平進行評價。

2.1.1 站城協(xié)調(diào)

共計5項指標。其中，城市發(fā)展?jié)摿Α㈤_發(fā)規(guī)模主要是判定綜合開發(fā)面積與城市發(fā)展需求的匹配度，開發(fā)規(guī)模過大或過小都不利于站城一體化發(fā)展。我國部分新建鐵路客站存在邊緣化的問題，雖然這樣做有利于降低建設成本，但是不便于旅客出行且會阻礙站城一體化發(fā)展，因此將區(qū)位條件納入指標體系。鐵路客站區(qū)域是鐵路交通功能與城市功能疊加區(qū)，也是多方利益團體博弈的集中區(qū)，為避免客站區(qū)域成為城市的“孤島”，將規(guī)劃銜接度和路網(wǎng)銜接度納入指標體系。

2.1.2 基礎配套

共計3項指標。基礎配套越完善，越能夠滿足人們生產(chǎn)、生活的需求，越有利于客站區(qū)域的發(fā)展。同時，交通功能是客站區(qū)域的基本功能，因此選取基礎設施配套、公共服務設施配套、交通設施配套等3項指標表征基礎配套的完善程度。

2.1.3 支撐條件

共計4項指標。鐵路客站是所在城市片區(qū)發(fā)展的觸媒，只有吸引到足夠的客流量，才能夠激發(fā)客站區(qū)域的發(fā)展活力，客站區(qū)域各種功能的實現(xiàn)又必須有足夠的空間承載。因此，選取客流量、土地儲備、土地獲取難易程度、拆遷成本等4項指標進行評價。

2.2 規(guī)劃實施評價

規(guī)劃實施評價是反思規(guī)劃實踐、檢討規(guī)劃得失的重要手段，以保證客站區(qū)域健康有序發(fā)展。規(guī)劃實施評價一般從規(guī)劃實施一致度、實施進度等2個方面展開。規(guī)劃實施一致度評價是為了避免實施過程中出現(xiàn)人為的肆意改動或偏差；實施進度評價是為了更好地把控各項工作開展的進度。規(guī)劃實施評價共設4項指標。

2.3 土地利用評價

鐵路客站區(qū)域土地綜合開發(fā)有著明顯的特點：一是鐵路部門現(xiàn)有的土地資產(chǎn)大多屬于劃撥用地，雖然方便控制和統(tǒng)一管理，但因違反了市場規(guī)律導致鐵路建設效率低下[22]；二是用地布局以站區(qū)為核心呈現(xiàn)明顯的圈層分布模式，用地功能的公共性和混合性會隨著與站點距離的增大而逐漸減弱[23]；三是人流量較為集中，該區(qū)域的開發(fā)強度往往大于城市一般區(qū)域；四是業(yè)態(tài)設置要兼顧旅客需求和本地居民需求，同時要考慮綜合開發(fā)的回報率問題。通過對TOD、站城一體化開發(fā)、“產(chǎn)業(yè)-空間”匹配等理論的梳理，從用地功能混合、開發(fā)強度、業(yè)態(tài)匹配等三個方面選定指標對土地利用進行評價。

2.3.1 功能混合

共計2項指標。區(qū)域內(nèi)用地功能混合程度與滿足人們多樣化需求的能力呈正相關，并且一定區(qū)間內(nèi)用地混合程度越高越能夠減少跨區(qū)域出行，減少通勤成本，更利于達到產(chǎn)居融合的目標。值得注意的是，用地混合程度并不是無限制越高越好，實際開發(fā)過程中應根據(jù)客站及毗鄰區(qū)域的功能定位及實際需求，確保主導功能用地的基礎上，在合理的區(qū)間之內(nèi)科學配比各類用地。

2.3.2 開發(fā)強度

共計3項指標。進行城市建設績效評價時一般通過建筑密度、容積率、人口密度等指標表征開發(fā)強度。鑒于我國部分新建客站區(qū)域在建設過程中盲目性的定位為“新區(qū)”“新城”，造就了一座座的“鬼城”，開發(fā)強度評價應適當加大人口密度指標的權重。

2.3.3 業(yè)態(tài)匹配

共計4項指標。鐵路客站區(qū)域的交通屬性不僅通過改變可達性帶來影響，而且對經(jīng)濟活動有一定的誘發(fā)性。本文在對“產(chǎn)業(yè)-空間”匹配理論解讀的基礎上，將業(yè)態(tài)評價納入到土地利用評價的范疇，具體通過業(yè)態(tài)混合熵指數(shù)、業(yè)態(tài)比例、就業(yè)密度等指標表征“產(chǎn)業(yè)—空間”匹配程度。

2.4 綜合效益評價

鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)效益相關者主要包括鐵路公司、地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商及社會公眾[24]。從效益產(chǎn)生的方式角度可將其分為直接效益和間接效益，直接效益主要是指對區(qū)域內(nèi)部就業(yè)、土地價值提升等直接影響，間接效益主要是指鐵路客站區(qū)域的綜合開發(fā)對整個城市社會、經(jīng)濟發(fā)展目標所產(chǎn)生的貢獻和影響及其對社會發(fā)展的關聯(lián)作用[25]。綜合效益評價可從社會效益、經(jīng)濟效益及環(huán)境效益等3個方面展開。

（1）社會效益

共計3項指標。社會效益評價主要采用就業(yè)吸納力、市內(nèi)吸引力和社會滿意度三個指標進行評價，反映客站區(qū)域綜合開發(fā)的帶動效應。

（2）經(jīng)濟效益

共計2項指標。鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益主要包含兩個方面，一方面是指通過物業(yè)開發(fā)和經(jīng)營產(chǎn)生的盈利，另一方面是指通過綜合開發(fā)產(chǎn)生的外部效應帶動周邊區(qū)域產(chǎn)生的升值。本文選取投入產(chǎn)出比和土地增值率2項指標表征經(jīng)濟效益。

（3）生態(tài)效益

共計2項指標。生態(tài)效益評價是從生態(tài)平衡的角度來衡量效益，旨在減少建設活動對生態(tài)環(huán)境的影響，具體可通過客站節(jié)能減耗、周邊區(qū)域綠化覆蓋率2項指標進行評價。節(jié)能減耗主要對綠色鐵路客站“四節(jié)-環(huán)保”目標[26]進行評價；綠化覆蓋率主要表征客站區(qū)域綜合開發(fā)過程中對城市生態(tài)系統(tǒng)和景觀環(huán)境的影響。

2.5 運營管理評價

鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)較城市一般區(qū)域更注重項目的資金籌集能力、參與主體更為多元、管理體系更復雜。因此，鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)運營管理評價可從投融資和管理保障2個方面進行。

2.5.1 投融資

共計5項指標。土地綜合開發(fā)是鐵路投融資的重要手段，這就要求項目本身要能夠低成本、低風險的運營，還需要幫助鐵路建設籌措資金、提高整體收益。基于此，選取總資本金結構、融資風險評價、資金使用的合理性、項目盈利能力、資產(chǎn)負債率等指標對鐵路客站區(qū)域投融資方案的合理性和可靠性進行評價。

2.5.2 管理機制

共計2項指標。鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)管理部門一方面要破解行政職能分割和“條塊”管理體制，搭建各方利益主體的溝通渠道，高效解決各類問題；另一方面要有“創(chuàng)業(yè)意識”，積極招商引資，為長遠發(fā)展助力。因此，選取管理效率、營商環(huán)境兩項指標表征管理保障水平。

3 指標體系應用

3.1 指標權重賦值

本文主要通過層次分析法和專家咨詢法對指標權重進行賦值，各項指標權重見表1。

表1 新建鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)績效評價指標體系（表格來源：作者自繪）

3.2 指標量化方法

通過研究國內(nèi)績效評價實踐案例以及國外成熟量化方法，結合所選取的指標類型，本文采用模糊評價、百分比和標準偏差計算等方法對各指標進行量化（表1）。

3.2.1 模糊評價法

模糊評價法主要應用于無法直接得到評價分數(shù)的指標，通常是根據(jù)模糊數(shù)學的隸屬度理論把相關指標評價結果轉(zhuǎn)化為定量評價。對于只能進行定性評價的指標，我們采用多人評價的方法對相應指標進行分級評價，然后采用隸屬度函數(shù)計算指標最終得分。對于可以量化分析但無法直接轉(zhuǎn)化為評價分數(shù)的指標，可采用梯度隸屬函數(shù)進行轉(zhuǎn)化。

3.2.2 百分比法

百分比法主要應用于規(guī)劃實施一致度和實施進度類指標，一般釆用建設程度與規(guī)劃結果進行比較的方法去衡量。當比值≥95%時，指標得分為100；當比值小于55%時指標得分為0分；當55≤比值＜95時，實施的項目與規(guī)劃項目比值即為指標的得分。

3.2.3 指標偏差法

標準偏差法主要應用于高于或低于標準范圍都會造成綜合開發(fā)的不合理性的指標。指標得分（qi）=100-|現(xiàn)狀值-標準值|/標準值*100%（當指標偏差值大于臨界值時指標得分為0，具體指標的臨界值應根據(jù)指標性質(zhì)進行確定）。

3.3 評價結果分析

3.3.1 評價總分計算

根據(jù)上述指標量化方法對各指標賦值后，即可得到評價的綜合得分Q，計算公式為：

其中，qi為第i個指標的賦值，wi為第i個指標的權重，n為指標數(shù)目。

3.3.2 評價結果偏差值計算

評價的根本目的是為了對現(xiàn)有工作中存在的問題進行分析，為以后工作糾偏提供依據(jù)，因此將綜合指數(shù)Q與單項指標賦值q進行比較，評價單個指標在整體項目中的偏差情況i，計算公式為：

當i≥0時，指標第i個指標在項目中表現(xiàn)較好，且i越大表示該項指標效果較好；反之，則表示該指標表現(xiàn)情況較差。

結語

我國鐵路土地綜合開發(fā)尚處于起步、探索階段，有很多的地方有待進一步優(yōu)化提升。本文通過結合對鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)相關理念的解讀及實踐過程中的思考，嘗試建立較為科學、可量化的績效評價框架，代替過去的經(jīng)驗判斷、案例對標等評價方法。需要闡明的是，科學、嚴謹、有效的績效評價是一項復雜而困難的工作，未來尚需相關學者共同努力進一步完善、細化指標體系，為解決鐵路客站區(qū)域綜合開發(fā)過程中存在的問題提供依據(jù)，并為新建鐵路客站區(qū)域開發(fā)提供借鑒。