社區彈性管理：研究現狀與中國實踐

何 晴，程 瑜，周四娟，王安琪，鄒冠煬

(1.廣州中醫藥大學公共衛生與管理學院，廣東 廣州 510006；2.中山大學社會學與人類學院，廣東 廣州 510275)

社區彈性是指社區在面對災難與風險等不確定性因素時仍得以保持其基本功能與狀態的一種能力，是從非常態化迅速恢復、轉化為常態化的能力，也是在遭受外來壓力時社區進行自組織、自適應、自我恢復、自我學習與提升的過程。社區彈性強調基層“自組織”的力量，有利于提高社區風險防控管理水平、推進社會治理現代化、為社會治理共同體的建設提供強有力的支撐。本文在系統分析國內外社區現有彈性相關理論及實踐的基礎上，以新型冠狀病毒肺炎疫情這一重大突發公共衛生事件為例，闡述我國社區在新冠疫情防控中的彈性管理經驗，由此進一步探討彈性社區建設的具體思路，以期為后疫情時代我國社區彈性管理能力的優化升級提供參考。

1 相關概念

1.1 彈性的定義

“彈性”一詞最早應用于物理學和機械學等科學領域，原意為在外力作用下發生形變的物體，收回外力后可以自主地恢復其本身的大小與形態的特性，即該對象在恢復過程中具有迅速響應、有效抗壓、及時恢復的特點[1]。伴隨著經濟社會的發展，這一工程概念逐漸被引入生態學中，被看作是“自然系統對生態系統變化的響應的持續性”。來自加拿大的生態學家霍林最先在生態學研究領域中引入彈性(韌性)概念[2]。加拿大災害學家蒂默曼同樣在進行天氣和氣候變化的災害預防和控制研究時首次提及社會系統彈性(韌性)。隨后，彈性(韌性)這一概念被廣泛應用于社會生活領域中，例如職業生涯與發展、信息整合與管理、應急響應與處置等[3]。

1.2 彈性社區的定義

1881年，“社區”一詞首先由德國社會學家Ferdinand在對人類群體生活領域進行研究時使用，“社區”概念在其出版的《Gemeinschaft und Gesellschaft(共同體與社會)》中被界定為“由具有共同的風俗習慣和價值觀念的同質人口組成的，關系緊密的社會組織、團體或共同體”[4]。費孝通將“community”引入國內并將其翻譯為社區，即由聚集在某一地域里的若干社會群體(家族、氏族)或社會組織(機關、團體)所組成的一個在生活上相互關聯的龐大集體[5]。而“彈性社區”的概念則是由美國學者佩頓最先提出，自此，彈性的觀點及視角開始被引入社區研究領域之中[3]。此后大部分學者認為“彈性社區”可以被定義為在面對災害時，迅速調配集中各類資源，最大限度地降低災害所造成的各種影響，并且通過應災學習，有效地提高適應變化水平及能力的社區，同時這些能力也需要在長期的積累和不斷的實踐中提升。近些年來，學術界逐漸認識到促進社區未來可持續發展的最為之有效的方式方法，就是建立健全強有力的、健康活力的具有彈性的社區，使其能夠有效地抵御災害并從中及時恢復[6]。

2 社區彈性模型的研究現狀

實際上，彈性社區的構建涉及到多方面的問題，需要綜合、系統地考慮社區內的各種因素和它們之間的相互作用。誠然，目前并沒有規范統一的固定標準進行社區彈性的構建和測量[7]。

2.1 國外研究現狀

一方面，通過實踐調研和演繹歸納的方法，國外專家學者從多角度、多方面對彈性社區展開研究。Bruneau等學者將彈性細化為多個相互關聯的維度：技術、組織、社會和經濟，提出社區彈性是社區減輕災害所造成影響的一種能力[8]。此外，Kai-Yuan Ke等人認為在危機中個人要學會快速反應、保護自己、互相幫助，且要同學校、企業、非政府組織、非營利組織和志愿者團體等合作[9]。Laurien等從社區的精神層面分析新冠肺炎對居民的負面影響[10]；Sadeka等從個人、家庭、社區方面由小到大地進行備災領域的探索[11]；Iturriza等從培養城市利益相關者對天氣及氣候變化的認知和理解、提高社區防災抗災意識的角度展開研究[12]。

另一方面，以數理統計和實踐應用為基礎構建的彈性社區管理模型在國外的發展較為成熟。Cutter等學者提出DROP(Disaster Resilience of Place Model)災害彈性模型[13]，并進一步構建社區彈性基準測量指標BRIC(Baseline Resilience Indicators for Communities)，涵蓋社會、經濟、制度、基礎設施彈性和社區資本等指標[14]。另外，Norris通過對居民打分，依據分數的平均值建立起社區適應干擾的網絡型能力模型[15]。還有社區災害彈性框架CDRF(Community Disaster Resilience Framework)、社區災害彈性指數CDRI(Community Disaster Resilience Index)、彈性矩陣框架RMF(Resilience Matrix Framework)等。

2.2 國內研究現狀

國內部分專家學者對國外的彈性社區管理理論與案例進行了研究。唐慶鵬梳理了國外彈性社區災害管理，從彈性社區的概念特征、價值功能和彈性社區構建與評估的開展情況進行了介紹[16]。栗立帆以國外近30年的彈性城市評價指標體系為研究對象，提出我國彈性城市的構建應該首先根據具體的自然和人文條件，劃分不同的研究區域等觀點與建議[17]。陳洛奇通過對波士頓的濱水社區進行研究，深入探討濱水社區如何在水害的威脅面前做出正確、積極與及時的響應與舉措[18]。

在近些年里，國內學者也展開了多角度的彈性社區研究。韓東松等學者提出利用智能系統與智慧技術構建彈性社區災前規范預防、災中迅速應急、災后有效恢復的全方位、全階段、全過程的防災應災體系[19]。陳文玲等以某市某社區為研究對象，通過開展一系列實證調查發現，居民共同體意識對社區應急救援工作的展開產生一定的影響[20]。陳玉潔從制度轉型、地方政府、經濟發展、社區服務、社會與個人5個方面的基層動力著手，以沈陽鐵西區為研究樣本，對當地社區彈性形成原因及要素進行分析，并從社會彈性、經濟彈性、制度彈性、物質彈性的維度提出增強該社區彈性的策略[21]。黨亞飛等學者從農村協商治理單元為切入點，主張組織彈性和規則嵌入是協商單元擁有一定彈性的關鍵因素[22]。

2.3 小結

綜上，國內外學者從理論與實踐的不同角度開展研究，對于社區彈性管理有相應的探索與分析，為今后彈性社區的建設奠定了扎實的理論與實踐基礎。國外學者圍繞社區彈性的研究主題，已經形成了不少典型的理論成果與實踐案例，其中包括了一系列豐富的社區彈性模型和指標測量評估體系。然而，因為相關概念較為寬泛，大多難以實際地推廣到社區。另外，現階段由于研究的時間、地點、方法、工具等因素各異，不同專家學者所提出并構建的具體模型與指標測評體系也不同，缺少普適的、絕對權威的模型及指標體系。相比之下，國內針對社區彈性展開的探索時間相對較短，相關理論的起步與發展較晚，缺乏較為成熟的研究范式。同時，就整個應對外部沖擊力的過程來看，階段性的研究相當不足，尤其是對于沖擊力過后的階段，研究甚少，加上所考慮的因素缺乏全面性，往往導致相關理論與實踐過于單一。因此，提升彈性社區管理能力與水平必須通過實證研究，因地制宜地逐步構造起與當地實際情況和所面對危機及挑戰相匹配、相適應的模型體系。

3 我國應對新冠疫情防控的社區彈性管理實踐

基于我國社區的實際情況，結合國內外彈性社區研究現狀，本文進一步以新常態下(即應急與常態化防控相結合)新冠疫情防控為例，對我國社區在疫情防控中的彈性管理經驗進行闡述(見圖1)。

圖1 社區彈性管理模型

3.1 探索多元聯動社區治理

我國社區通過積極探索多元聯動治理，形成了社區場域內具有聯動主體多、聯動范圍廣特點的聯動網絡，打造了資源共享、優勢互補、分工合作、平等和諧的伙伴治理關系與趨近良性的國家-社會關系。而這些關系也是建設在確保基本的服務、保障、教育、安全等功能的基礎上，能夠進行風險預測、準備、反應、適應及事后恢復、學習，并自我成長的彈性社區的必要條件。

國內“ACT”防控模式在疫情初期得到了世衛組織的高度認可。該模式誕生于深圳市福田區僑香社區，“A”(Administration)，即強調黨委政府的嚴密部署。疫情暴發，當地通過成立防疫指揮部臨時黨委，組建多個臨時黨支部和多支黨員先鋒隊伍的方式，使防控工作得以迅速而有效地進行。“C”(Community Health Service Center)，即來自社區健康服務中心(社康中心)的衛生保障。深圳市社康中心通過組建專業人才隊伍，發揮專業技術能力，有序開展預檢分診、入戶測溫、核酸檢測等基本工作，確保社區防控工作的有效進行。而“T”(Trinity Mechanism)，則代表社康醫務人員、社區工作者、社區民警三位一體組建的工作模式。當地在基層治理共同體理念的引導下，通過廣泛組織動員志愿者、小區物業、企業單位等多主體的參與，致力于打造與完善“黨建引領+專業保障+多元參與”的全鏈條社區聯動治理體系[23]。

3.2 發揮社區多元主體作用

政府、衛生和社會系統3個主體存在于社區單元中，街道辦事處代表了社區中的政府系統，在社區疫情防控工作中立足大局，積極聯系社區內衛生系統與社會系統，以街道(鄉鎮)和社區(村)干部、社區衛生服務中心和家庭醫生為主要力量，鼓勵居民和志愿者等社會力量的積極廣泛參與，切實將防控任務落實到位、防控責任落實到人。社區衛生系統囊括了社區衛生服務中心和衛生服務站，肩負著特殊時期常規醫療的保障工作、與衛生部門及時溝通、疫情直報、疫苗管理、消毒、隔離防護的責任。社會系統涵蓋社區民警、物業、社工、志愿者、生活于此社區內的家庭或個人等主體。社會系統內形成了溫馨相處、有困難時互幫互助的人文關懷氛圍，危難發生時，發揮鄰里互幫互助的力量，集整個社區的智慧與合力共渡難關。

國內“三人工作小組”社區防控模式由廣州首創并逐步推廣，該模式囊括街道(居委)、社區衛生服務中心(衛生院)、公安(派出所)的工作人員[24]。在對社區進行整體規劃部署下，安排每一位街道(居委)人員帶領一個“三人小組”團隊入戶開展工作，具有針對性地與每一戶居民進行溝通，了解其居家生活情況與身心健康狀況。社區衛生服務中心(衛生院)人員通過上門走訪，觀察并記錄社區居家人群健康情況，排查并協助轉運有可疑癥狀的受訪者及時就診。公安(派出所)人員協助入戶和安全引導工作，為街道(居委)與社區衛生服務中心(衛生院)人員的工作提供大力支持。

3.3 重視“平戰結合”常態化

此次疫情防控中，各地始終堅持“平戰結合”理念，做到了“平時”重視管理，“戰時”有秩應對，“戰后”穩步恢復，實現社區災前準備、災中反應和恢復以及災后成長。從防控經驗來看，政府、衛生、社會系統三者間的動態關系構成了整個社區系統，在“平時”，政府承擔著社區管理、動員宣傳和物資儲備等工作，社區衛生系統提供基本的常規醫療服務，社會系統則保證社區的安全及正常運轉。“戰時”，各地政府通過“線下+線上”的立體布防，與多方力量聯合協作，著力落實各方責任；并做好弱勢群體援助等工作。社區衛生系統內防擴散，做好輕度感染人群的基本醫療救助和社區的預防管理；社會系統則承擔著外防輸入的重任、協調社區秩序、安撫居民的情緒及幫助隔離人群維持正常生活。“戰后”，政府就疫情防控相關知識開設再培訓課程、跟蹤社區抗疫績效，對相關人員、硬件、軟件進行補貼；社區衛生系統對本次抗疫的科學理念與方式方法進行分析與總結，為未來可能出現的突發公共衛生事件做好準備；社會系統做好后續的整理工作，并積極提升居民科學素質與健康素養。

上海明確提出以“平戰結合”為目標，積極推進當地社區彈性管理能力建設與優化工作。基于社區共治理念與模式，發展能夠借助內部與外部資源以有效抵御危險，并從有害影響中迅速得到恢復的，具有可持續發展特點與能力的彈性社區，以筑牢自組織、自適應、自我恢復的社會基礎，提升鎮(街)、村(居)對各類災難事件的預防和處置能力。

4 后疫情時代彈性社區建設思路

彈性社區建設是一項復雜的系統工程，在當前社會不穩定因素日益凸顯的背景下，亟需圍繞社區風險治理體系與治理能力現代化的發展目標，展開全局性思考，加強前瞻性謀劃。本文基于上述我國社區在新常態下疫情防控彈性管理的經驗分析，對彈性社區建設的具體思路進行深入的探討，以期為未來彈性社區的落地實踐提供參考借鑒。

4.1 建立健全多方參與的長效機制

在疫情防控期間，多地社區得到了轄區內小區物業、非營利性組織、部分居民群眾等多主體的大力支援，涌現出一批優秀感人的志愿服務隊伍。然而，短期內光靠群眾自愿自發參與應急管理是遠遠不夠的，多元聯動社區治理網絡的建立與鞏固是一個長期的動態性過程。作為社區彈性管理工作的主導者，政府系統一方面需要將在特殊時期內較為成功的工作經驗轉化為長效機制堅持下來；另一方面，政府系統應該在統籌考慮社區現有單位、人員情況的基礎上，探索采取類似建立兼職應急隊伍的創新方式，充分有效地調動轄區內的各方力量，不斷充實響應隊伍的力量，并定期組織培訓和演練，以不斷強化基層應急力量建設。

4.2 探索“醫社”協同體制機制

當前，基層衛生技術人員短缺問題嚴重，人才隊伍建設不完善，與之相對的卻是龐大的服務對象與日益多樣化的服務需求。面對基層醫務人員工作壓力大的局面，可以在沿用“戰時”三人小組工作模式的實踐基礎上，通過打造例如“家庭醫生+社工/志愿者”的多主體、跨專業的服務模式，探索建立健全基層醫療機構與城鄉社區的聯動機制，對各方的特色資源進行橫向整合，充分發揮各自獨有的專業優勢與水平。與此同時，各地應該注重將社區疫情聯防聯控工作與國家基本公共衛生服務、衛生健康管理工作結合起來，通過廣泛探索“醫社”協同體制機制，使得我國社區公共衛生服務與社區建設形成有機的統一體。并注意將社區衛生服務的發展納入彈性社區的發展規劃中，以持續地推進社區公共衛生服務體系的完善。

4.3 深化社區彈性管理多元共治機制

彈性社區內部的社會資本囊括了社區中的居委會、業委會、物業、社工組織、志愿者組織、民警、生活于此社區內的家庭或個人等主體。圍繞平時服務、“戰時”應急、“戰后”恢復的目標，居委會與其他多元主體在常態化的社區管理中需要按部就班地開展日常服務與生產生活工作，鞏固社區內共同的價值觀。而在非常態化社區管理中，需要各地社區居委會對其他多元主體的力量進行快速、有效地動員與整合，織牢織密社區應急統一防線。并注意從彼時的外部壓力中盡快恢復社區運轉，轉化為此時常態化的工作模式與環境，萬眾一心、集中力量做好復工復產復學。風險社會背景下，多方共同協商平臺與合作規范機制在社區治理中的作用日益凸顯，基層社區多元主體自組織、自適應、自我恢復、自我學習能力的高低對社區彈性建設有著直接的影響。因此，亟需不斷優化彈性社區中的管理結構，各主體各司其職、各盡所能，將社區社會力量的協同治理作用發揮到最大，使得其在有限的人力資源下，最大限度發揮社區框架結構的靈活性與行動的有效性。