農地承包政策中成員權與財產權的矛盾分析

趙金龍 王麗萍

摘要：目前我國農地承包不僅重視集體組織的成員權，也開始考慮承包經營的財產權屬性，但成員權邏輯和財產權邏輯存在沖突。從可行性上考慮，目前只能在成員權邏輯和財產權邏輯之間尋求調和，利用三輪承包來減緩矛盾的發生。

關鍵詞：農地承包；成員權；財產權；承包戶異化

任何一個好的政策都必須是邏輯自洽的，否則就難以有效實施，更不能發揮好的作用。我國現行的農地承包政策沒有一貫地按照成員權或者財產權的思路來設計，因此出現了許多問題。

成員權的邏輯和財產權的邏輯是不同的。如果堅持成員權的邏輯，則承包期內“增人增地減人減地”就是合理的，至少在各輪承包期結束后，要按照成員的變化情況重新調整土地。但按照財產權的邏輯，承包地就是承包戶的一項資產，集體不能根據人口的變化情況進行調整，承包期內“增人不增地減人不減地”、承包期結束后繼續延包的政策就是合理的。當然，即使按照財產權的邏輯，集體也可以對承包地的產權配置進行干預。根據科斯定理，在地權過度分散、土地只能原地利用的現實情況下，單純依靠市場機制配置土地的交易成本過高，以致不能實現地權的最優配置，所以借助集體或政府的力量改變地權配置是必要的。我國集體土地的發包是按成員權的邏輯展開的，2019年修訂的《土地承包法》第五條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”；第十六條規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”；承包經營權的流轉（即轉讓）也被限定在集體組織內部。但在承包期內和各輪承包的接續時，卻開始按照財產權邏輯對農戶承包經營權進行規制，中央政府不斷強調承包期內不得調地、舉家遷戶進城的不用退出承包地，承包到期后承包地由原承包戶延包。這一政策使得一些村民沒有分配到集體的土地、且在第三輪承包期也幾乎不可能分得土地，他們的集體成員身份受到侵害。此外，約10%的不在村農戶（包括舉家外出但戶口仍留在村里和舉家遷戶進城且不在村里居住兩類）仍然持有承包地。

目前中央或一些理論工作者對這一矛盾的解釋是：第一，家庭承包是按戶進行的，在各戶承包地很少、人口又不斷變化的情況下，承包地頻繁調整有損于效率，不利于農戶長期投入，且戶內成員雖然有增有減，但每個家庭成員都可以獲得承包地的收益，即不存在某人沒有承包地的情況。第二，現在中國已不是一個農業國，2018年農業增加值只占GDP的7.3%，而非城鎮戶籍的人口占56.63%，依靠7.3%的財富根本不可能讓56.63%的人（當然其中包括一些非農業人口）致富，所以，頻繁調整土地對于提高農民收入水平作用很小。第三，我國農村社會保障制度不斷完善，現在60歲以上農民每月可以領取的養老費用一般在100元左右，全年的養老金收入已經相當于1.2畝（按畝年純收入1000元計算）承包地，今后這一保障水平還會提高，甚至會高于農民從自家農地上獲取的收入，這進一步降低或者說弱化了調地的必要性。第四，農民就業越來越非農化了，絕大多數農民家庭的收入結構中農業經營收入不占主體。但不論如何解釋，這些做法都違反了成員權原則，也引起了一些問題。首先，它引起留村村民的反對。農民流出后，雖然村里人口減少了，但持有土地的人沒有減少，留村人要擴大耕作規模，就要通過支付租金方式來獲得土地。進城落戶農民成為“不在村地主”，收取土地租金，實質是城鎮對農村財富的汲取，這會進一步削弱自耕農經營體系，逐步使我國農業變為租地型農業。地租成本上升會進一步降低我國農業的競爭力。其次，保留遷戶進城農戶的地權、保留遷往他鄉農戶的地權，會導致同一村落的土地承包戶千差萬別。需要各方合作的農田水利等基礎設施建設難以進行、規模化流轉難以開展，若沒有強力的政府干預，會導致“怕餓死的餓死”。雖然我國個別地方開展了土地承包經營權有償退出的試點，但當前試點基本依靠財政資金運作，在地方財政資金有限的情況下，根本不可能大面積推開。可見，在土地發包中，成員權和財產權之間的矛盾難以調和，兼顧成員權原則和財產權原則會帶來混亂。

根據財產權的邏輯，實行“增人不增地、減人不減地”，并在承包到期后不斷延包的情況下，各農戶的承包地面積是固定的，但其人均承包地面積是變化的。當家庭人口減少時，人均承包地面積會增加，反之則會減少。在家庭成員變化過程中，很容易產生矛盾。我國法律規定，當出嫁女在婆家沒有分到承包地時，不得收回其承包地，其對娘家的承包地仍然享有權益，如獲得承包地被征收時的補償款。這顯然是將農戶的承包地當做一種財產來處理。遷戶進城的子女也存在類似問題，但遷出戶口的人員對承包地的財產權卻并不充分，而是弱于承包戶內的其他成員。可見，在戶內承包地權利的處置上，國家并沒有嚴格遵循財產權規則，而是摻入了資格權的考量。這導致農戶承包經營權的內部協調更加復雜。當前各地政府甚至法院都根據自己的理解來處理農地承包權糾紛，對相同的案情往往有不同的判決結果。

當前的農地承包政策已經發生了異化。在耕地最初發包時，一個農戶就是一個生產經營單位，所以以戶為單位分地。但在土地承包期限不斷延長的情況下，隨著家庭成員的婚喪嫁娶，最初的承包戶已經分化為多個家庭，當前的“承包戶”已經不再是一個家庭組織，也不是一個生產生活單位，而變成了共同持有土地財富的幾個家庭成員組成的聯合單位。正因如此，在本輪確權發證中，政府明確要求按照二輪承包時在戶的家庭人口（不論其戶口是否已經遷出）和當前承包戶戶主戶籍上的新增人口來確定土地承包經營權證上的共有人。這無疑增加了承包戶內部成員之間發生矛盾的可能。

現在好多農地政策都是以個人為成員來安排的，比如規定了出嫁女、在讀大學生、義務兵在分地時的權利，但在農地承包、土地確權時又以戶為單位進行。再比如，“增人不增地，減人不減地”政策實際指向的是個人，即解決的是村集體新增成員或脫離村集體成員的地權問題，但卻將解決的責任放到戶身上，強調新增成員自動分得其所在承包戶的土地權益，成員減少后其土地權益自動由承包戶內的其他人員享有。實際等于把村集體成員的土地權益問題甩給了各承包戶，這自然會引發農戶成員之間的矛盾和沖突。

首先，利用三輪承包消除不在村的非自營農戶。舉家遷入外地的、無法自己耕作的承包戶，必須在一年內轉讓其承包地，否則按一定標準（如年產值的10倍，分10年給清）由集體收回，另行發包給村內人均耕地最少的家庭，直到其人均耕地達到全村平均水平后，再分給人均耕地次少的家庭，以此類推。其次，恢復承包戶的戶有戶營的本意，在二輪承包期結束后，對獲得職工醫療養老保險的人員自動除名，對其他遷出戶口人員按一定標準支付補償（如按年產值的10倍計算，分10年給清）。第三，對其他農戶的耕地不再調整，但征地時，對征收后其人均耕地（不含轉讓獲得的土地）仍高于集體平均水平的，不給付土地補償費。承包戶的地力支持保護補貼也僅按家庭人口給付（家庭人口數乘以全村人均耕地面積和畝補貼數），淡化耕地背后的福利，減緩耕地分布不均所引發的不公平問題。