中國(guó)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和解決途徑

張 濤，李承健

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100006；2.國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 宏觀經(jīng)濟(jì)研究部，北京 100010)

一、引言

推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，不僅是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、解決三農(nóng)問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的必然選擇，也是縮小城鄉(xiāng)差距、推動(dòng)共同富裕、實(shí)現(xiàn)整體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。當(dāng)前，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口面臨重大轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，在國(guó)家各項(xiàng)重大發(fā)展戰(zhàn)略疊加有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的有利時(shí)刻，扎實(shí)推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展適逢其時(shí)。

從中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的漫長(zhǎng)歷史來(lái)看，秦漢至中華人民共和國(guó)成立初期，以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為顯著特色的耕作方式長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位。中華人民共和國(guó)成立后，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略離不開(kāi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展。為提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，先后探索了農(nóng)民土地所有制、互助組、初級(jí)合作社、高級(jí)合作社等組織形式。但是，直到改革開(kāi)放之初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功實(shí)施才使整體經(jīng)濟(jì)擺脫農(nóng)業(yè)的嚴(yán)重束縛。此后，雖然經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率增速放緩和21世紀(jì)初的糧食產(chǎn)出嚴(yán)重滑坡，但中國(guó)農(nóng)業(yè)總體仍呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2020年，中國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為1978年的64.20倍，年均增長(zhǎng)10.42%，糧食總產(chǎn)量為1978年2.20倍，年均增長(zhǎng)1.89%。農(nóng)業(yè)在取得巨大發(fā)展的同時(shí)，也向城鎮(zhèn)提供充足產(chǎn)品、釋放低成本勞動(dòng)力，為城鎮(zhèn)化、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)。

但到目前為止，中國(guó)農(nóng)業(yè)仍有許多問(wèn)題亟待解決。維持農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的自然資源代價(jià)越來(lái)越高，耕地有限而高質(zhì)量土地不斷減少，水資源短缺凸顯，化肥、農(nóng)藥過(guò)度使用引起土壤退化、水污染等問(wèn)題。氣候變暖可能造成病蟲害和極端天氣多發(fā)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨更大不確定性。種糧比較收益不斷降低，加入WTO的承諾和市場(chǎng)開(kāi)放使中國(guó)在農(nóng)業(yè)政策選擇和提高支持力度上多方掣肘。農(nóng)村勞動(dòng)力平均受教育年限低，且受教育水平更高的年輕男性勞動(dòng)力更容易外流，降低了農(nóng)業(yè)有效勞動(dòng)投入。戶籍制度制約和缺乏有效福利替代機(jī)制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力仍常年進(jìn)行往返遷移，難以放棄土地，這是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)戶均耕地規(guī)模小的重要原因之一。相比印度、泰國(guó)等其他發(fā)展中國(guó)家，以及日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的調(diào)整將更具挑戰(zhàn)性，因?yàn)樵诖笾孪嗤娜司杖胨较拢袊?guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的回報(bào)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)勞動(dòng)力。

為推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，中國(guó)應(yīng)通過(guò)以下途徑應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)：加強(qiáng)土地資源、水資源管理，嚴(yán)格制定高質(zhì)量農(nóng)地使用計(jì)劃，通過(guò)改善水利設(shè)施等提高灌溉效率；堅(jiān)持和完善家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，強(qiáng)化和穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期；探索建立替代土地的社會(huì)保障機(jī)制，減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴，以推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；加大教育投資，提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人力資本水平，促使農(nóng)業(yè)從業(yè)者從傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變；進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)政策支持力度，由投入品補(bǔ)貼向基于面積的補(bǔ)貼傾斜；在堅(jiān)持糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品自給自足的同時(shí)，適時(shí)適度輔以進(jìn)口，緩解國(guó)內(nèi)資源緊張和環(huán)境壓力；加快研發(fā)和創(chuàng)新，降低化肥和農(nóng)藥的環(huán)境影響；完善自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，應(yīng)對(duì)氣候變化和極端災(zāi)害天氣。此外，還應(yīng)以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為依托，通過(guò)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、健康服務(wù)、社會(huì)保障等領(lǐng)域的綜合性政策提升農(nóng)業(yè)政策的效力，有力推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、中國(guó)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食增產(chǎn)取得的成就，是在人口總量增加、耕地資源和水資源不斷減少的情況下，依靠對(duì)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和化肥農(nóng)藥等高密集使用獲得的。隨著一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題凸顯，這種高投入、高消耗、低收益的增長(zhǎng)方式將難以支撐吃得飽、吃得好、吃得有營(yíng)養(yǎng)的需要[1]，迫切需要我們改變以往的增長(zhǎng)方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。但是，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)面臨如下幾方面挑戰(zhàn)。

(一)土地資源

土地仍是中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的最主要約束因素。根據(jù)FAO和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》，中國(guó)占有世界耕地面積的7.5%，但要養(yǎng)活世界總?cè)丝诘?8.1%。第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)目前耕地面積約12 786萬(wàn)公頃，相比10年前減少了753萬(wàn)公頃，減少了5.56%。更令人擔(dān)憂的是，耕地的質(zhì)量下降，特別是高質(zhì)量土地不斷減少。僅僅在10年間，大約有300萬(wàn)公頃高質(zhì)量可耕地和100萬(wàn)公頃水田被城市占用，因?yàn)檫@些土地往往位于地勢(shì)平坦、交通便利、靠近城市的地區(qū)[2]。此外，還有超過(guò)300萬(wàn)公頃高質(zhì)量可耕地被污染。由于這些耕地沒(méi)有備用土地，只能被低質(zhì)量的邊際土地替代，這往往涉及草地、山腰、湖泊、森林地區(qū)，帶來(lái)巨大的環(huán)境成本。

在土地資源先天不足的情況下，耕地還面臨著水土流失、沙漠化、土壤污染等問(wèn)題，嚴(yán)重影響農(nóng)產(chǎn)品安全性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定性。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，水土流失、荒漠化和土壤鹽堿化造成中國(guó)土地資源退化面積高達(dá)80.88億畝，占總土地面積的56.2%，涉及耕地10多億畝，占耕地總面積的一半以上[1]。根據(jù)2014年的中國(guó)首次《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，農(nóng)業(yè)面源污染和重金屬污染十分嚴(yán)重，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，耕地的比例更高，達(dá)到20%。鎘、汞、砷等8種無(wú)機(jī)物污染嚴(yán)重，點(diǎn)位超標(biāo)率分別達(dá)到7.0%、1.6%、2.7%等。農(nóng)藥、化肥、塑料薄膜等化學(xué)物質(zhì)及畜禽糞便的直接排放對(duì)耕地質(zhì)量產(chǎn)生長(zhǎng)期影響。

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化等因素導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的空間格局改變，土地等資源使用失衡。由于種糧比較收益低下，許多地區(qū)減少甚至放棄了糧食生產(chǎn)。從空間來(lái)看，由于南方的光、溫和水資源的利用程度不斷下降甚至被閑置，作為歷史上糧食主產(chǎn)區(qū)的廣東、浙江、福建等地的耕地面積不斷減少，糧食缺口逐年增大，作物種植特別是糧食生產(chǎn)不斷向水資源有限、適宜度更低的北方轉(zhuǎn)移，使糧食生產(chǎn)格局由歷史上的“南糧北調(diào)”變?yōu)椤氨奔Z南運(yùn)”，不僅浪費(fèi)了優(yōu)越的自然稟賦，而且耗用了更多的國(guó)土資源、交通設(shè)施和能源[1]。

(二)水資源及氣候影響

中國(guó)水資源的人均擁有量?jī)H為世界的四分之一，且地理分布與空間上的需求極不匹配。糧食主產(chǎn)區(qū)用水矛盾突出，特別是華北地區(qū)。1980年以來(lái)，土地使用強(qiáng)度的加大使華北地區(qū)土壤濕度明顯下降，由于超量開(kāi)采地下水，華北地區(qū)已形成巨大的地下漏斗群，成為世界四個(gè)最嚴(yán)重缺水的地區(qū)之一[1]。海河、淮河、黃河流域廣大地區(qū)年人均降水量?jī)H為國(guó)際水資源緊張臨界值的一半，農(nóng)業(yè)和城市地下水使用的急劇增加使華北平原50%的含水層低于海平面，加上北方60%的河流水質(zhì)低下，清潔可用水進(jìn)一步減少[3]。有效灌溉面積仍僅占45%左右，干旱面積一度攀升至4 900萬(wàn)公頃，得不到灌溉的地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很脆弱，只能是靠天吃飯[1]。

Barnett等認(rèn)為，這些問(wèn)題實(shí)際上更多的是水資源的管理缺乏問(wèn)題，而非短缺問(wèn)題[3]。低效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)消耗了75%的地區(qū)用水，且耗水量在不斷增加，在采取大水漫灌的地區(qū)，損失量高達(dá)50%。此外，黃河水資源存蓄系統(tǒng)的缺失意味著農(nóng)民只能在有水的時(shí)候用水，而非在需要用水的時(shí)候用水[3]。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后，排灌渠道以泥渠為主，設(shè)施老化、年久失修等問(wèn)題突出，灌溉效益不斷降低，每立方米水的糧食生產(chǎn)率、化肥有效利用率僅為發(fā)達(dá)國(guó)家的65%、50%，在水資源本就稀缺的華北平原，農(nóng)業(yè)用水實(shí)際利用率僅為40%左右[1]。

氣候變化異常威脅水資源安全，加劇了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的波動(dòng)性。廣泛的季風(fēng)性氣候使干旱和洪澇反復(fù)出現(xiàn)，基于連續(xù)年份的觀測(cè)值，中國(guó)只有不到四分之一的耕地能得到保證穩(wěn)定產(chǎn)出的降水量；在另一極，大約四分之一的土地容易受周期性洪澇災(zāi)害的影響。根據(jù)歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積比例和成災(zāi)面積比例的省平均值每年在30%、16%左右，波動(dòng)范圍分別在16%～39%、8%～25%[4]。OECD引用的數(shù)據(jù)表明，亞洲的氣溫在中期(2046—2065年)將提高2～4 ℃，中國(guó)的年均降水量預(yù)計(jì)將提高30%，災(zāi)害和極端天氣的范圍將擴(kuò)大[5]。另一項(xiàng)評(píng)估顯示，中國(guó)的用水風(fēng)險(xiǎn)居世界第一位，其中東北地區(qū)是熱點(diǎn)(Hotspot)，如果因可用水減少而轉(zhuǎn)向雨水灌溉，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出將下降一半到三分之二[5]。

(三)擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模

1.擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的制約因素

土地權(quán)利的穩(wěn)固性仍有待加強(qiáng)。西方有關(guān)產(chǎn)權(quán)的文獻(xiàn)通常認(rèn)為，穩(wěn)固的土地產(chǎn)權(quán)可以通過(guò)提高農(nóng)民投資激勵(lì)、促進(jìn)土地交易、將土地作為抵押物獲得信貸、改善家庭內(nèi)部勞動(dòng)力配置四種渠道提升收益。Janvry等指出，可以有多種方式來(lái)確定權(quán)利關(guān)系，與發(fā)達(dá)國(guó)家的準(zhǔn)則不同，許多發(fā)展中國(guó)家的土地產(chǎn)權(quán)是基于對(duì)土地的持續(xù)使用而確立的，如果土地被閑置或交給他人使用，農(nóng)民就會(huì)面臨喪失土地權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)、墨西哥、巴西都是這一模式的典型例子[6]。對(duì)中國(guó)而言，雖然在1984年就提出15年承包期，但是到1995年，只有34%的農(nóng)村擁有穩(wěn)定的土地權(quán)利，即大約有15年未調(diào)整土地[7]。1998年提出第一輪承包到期時(shí)延長(zhǎng)30年，2002年以法律形式確定土地權(quán)利，但是根據(jù)調(diào)查，2008—2010年，仍有近40%的農(nóng)村調(diào)整了土地，雖然以小調(diào)整為主[8]。這些數(shù)據(jù)表明，基于持續(xù)使用而獲得土地權(quán)利的程度大為下降，但由于決定農(nóng)村土地權(quán)利安排的主要責(zé)任最終屬于村領(lǐng)導(dǎo)，其政策執(zhí)行力度與國(guó)家政策規(guī)定仍存在不一致[7]。如果農(nóng)民擔(dān)心當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)可能不遵守現(xiàn)有規(guī)定并在未來(lái)某一時(shí)點(diǎn)調(diào)整土地，他們會(huì)通過(guò)自己或依靠家人繼續(xù)耕種土地，以降低喪失土地的可能性。

土地仍發(fā)揮社會(huì)保障的重要功能，替代土地的福利機(jī)制不健全，農(nóng)民放棄土地的意愿不高。由于缺乏有效的福利替代機(jī)制，土地至少有如下四種作用：(1)盡管總體而言農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民收入的比重大為下降，但土地對(duì)許多家庭來(lái)說(shuō)仍是主要的收入來(lái)源和生存保障，有利于減少貧困；(2)土地能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來(lái)直接的食物和能量，使其免受市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)影響，危急關(guān)頭比收入更為重要；(3)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)工作不穩(wěn)定或找不到長(zhǎng)期工作，面臨著就業(yè)和非農(nóng)收入的波動(dòng)性和不確定性，而保留土地可以應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；(4)土地為農(nóng)村女性和老年勞動(dòng)力等缺乏外部工作機(jī)會(huì)者提供了就業(yè)機(jī)會(huì)和收入來(lái)源。

推動(dòng)農(nóng)地集中面臨公平和效率問(wèn)題的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，將集中的土地盡可能公平(或平均)地分配給佃農(nóng)，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，即進(jìn)行通常意義的土地改革，這種做法不是中國(guó)的專利，墨西哥、菲律賓以及日本、韓國(guó)等都經(jīng)歷了這一歷程。這種土地改革通常具有顯著的公平性特點(diǎn)，因此，如果不輔以其他政策措施，農(nóng)地集中的過(guò)程就會(huì)帶來(lái)公平性問(wèn)題，例如，農(nóng)村內(nèi)部收入差距的擴(kuò)大[9]。推動(dòng)農(nóng)地集中也面臨效率問(wèn)題的難題。許多有關(guān)發(fā)展中國(guó)家的研究表明，雖然勞動(dòng)生產(chǎn)率確實(shí)隨農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模增加而提高，但土地生產(chǎn)率即單位面積產(chǎn)出常常隨規(guī)模增加而降低，存在規(guī)模-產(chǎn)出的反向關(guān)系(Inverse Relationship)。Sen、程申指出，這種反向關(guān)系產(chǎn)生的主要原因是小農(nóng)戶通常追求產(chǎn)出最大化，很少考慮自身勞動(dòng)成本，單位面積的勞動(dòng)力投入更多，化肥等投入品的使用也更密集，并且比大農(nóng)戶更注重精耕細(xì)作[10-11]。相比之下，大農(nóng)戶更多追求利潤(rùn)最大化，隨著規(guī)模的擴(kuò)大往往使用雇傭勞動(dòng)，隨之產(chǎn)生委托-代理問(wèn)題，使效率低于家庭勞動(dòng)力。一些學(xué)者提出，大規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，如便于使用大型機(jī)械。對(duì)此，劉鳳芹指出，一方面，大型機(jī)械可以由中小型機(jī)械替代，從而緩解其不可分性；另一方面，農(nóng)業(yè)機(jī)械租賃市場(chǎng)使小規(guī)模經(jīng)營(yíng)機(jī)械化成為可能，即使是婦女、老人等也可以完成，其他一些合約安排或制度設(shè)計(jì)，也可以緩解小規(guī)模的劣勢(shì)[12]。考慮到一些地區(qū)的地形特點(diǎn)，機(jī)械化也存在一定局限。

2.中國(guó)擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模實(shí)踐中的問(wèn)題

從中國(guó)目前擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的實(shí)踐來(lái)看，仍有很長(zhǎng)的路要走。中國(guó)自1987年第一次提出采取不同形式實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)后，通過(guò)試點(diǎn)等方式進(jìn)行探索。根據(jù)OECD，中國(guó)在20世紀(jì)90年代初期采取若干行政和財(cái)政措施支持農(nóng)業(yè)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，主要是農(nóng)業(yè)集體化，但結(jié)果證實(shí)這種自上而下的方式成本高昂且不可持續(xù)，其耕地面積比例由1994年的6.5%降至1999年的3%[13]。劉鳳芹的研究表明，戶均耕地面積居全國(guó)之冠的東北三省本應(yīng)是擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的最佳地區(qū)，但農(nóng)民承包地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的土地集中程度并不高[12]。并且，劉鳳芹通過(guò)計(jì)算發(fā)現(xiàn)，按黑龍江戶均20畝耕地計(jì)算，要達(dá)到戶均100畝以上規(guī)模，至少還要接受4家土地的流轉(zhuǎn)，這4家土地都愿意轉(zhuǎn)給1個(gè)農(nóng)戶并且5家土地連接成片的可能性很低。劉鳳芹指出，以上困難并非是根本原因，“農(nóng)民惜地，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難才是根本”，“如果要實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，唯一的政策措施是快速而廣泛地推進(jìn)勞動(dòng)力向其他非種植業(yè)轉(zhuǎn)移”[12]。

上海和一些地區(qū)的大規(guī)模經(jīng)營(yíng)探索表明，如果扣除政府補(bǔ)貼，大規(guī)模農(nóng)戶的畝均經(jīng)營(yíng)收益與小農(nóng)戶幾乎沒(méi)有差別。上海市松江區(qū)將種糧家庭農(nóng)場(chǎng)適度規(guī)模確定在80～150畝，劉守英對(duì)松江區(qū)100個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析表明，家庭農(nóng)場(chǎng)畝均凈收入為817元，其中，畝均財(cái)政補(bǔ)貼為498元，占畝均家庭凈收入的60%，扣除補(bǔ)貼后的家庭農(nóng)場(chǎng)畝均凈收入僅為319元。如果以兩個(gè)家庭勞動(dòng)力計(jì)算，畝均凈收入僅為160元，人均月收入在1 500元左右[14]。尚旭東等的研究表明，在華北平原，若不考慮自身勞動(dòng)力成本，500畝以上糧食經(jīng)營(yíng)規(guī)模畝均單季純利潤(rùn)為100～200元，加上政府補(bǔ)貼后，畝均利潤(rùn)達(dá)到600～800元，因此大規(guī)模農(nóng)戶的收益主要來(lái)自政府補(bǔ)貼[15]。更為棘手的是，由于多地的補(bǔ)貼未設(shè)置農(nóng)地規(guī)模上限，農(nóng)戶過(guò)度追求規(guī)模擴(kuò)張，隨之導(dǎo)致雇工成本上升、包裝宣傳虛耗利潤(rùn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增大，現(xiàn)實(shí)中因經(jīng)營(yíng)不善或遭受意外風(fēng)險(xiǎn)而損失慘重，從而成為政府的沉重負(fù)擔(dān)。而在有的地區(qū)，補(bǔ)貼逐漸淪為只有少數(shù)實(shí)力主體才能享受的“俱樂(lè)部產(chǎn)品”，無(wú)助于提高土地生產(chǎn)率，威脅糧食安全的目標(biāo)[15]。

3.日本和韓國(guó)擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的經(jīng)歷

日本在戰(zhàn)后實(shí)施的土地改革將農(nóng)地從大土地所有者分配給農(nóng)戶，農(nóng)戶擁有土地的面積被限制在3公頃以內(nèi)，并嚴(yán)格禁止農(nóng)地出租和交易，因此長(zhǎng)期以來(lái)日本也保持著小規(guī)模、細(xì)碎化的農(nóng)地結(jié)構(gòu)。以占據(jù)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)地位的水稻來(lái)看，1960—1985年，經(jīng)營(yíng)規(guī)模在1公頃以下的農(nóng)戶比例穩(wěn)定在80%左右，其中，0.5～1公頃的農(nóng)戶最多，占30%～40%，0.3～0.5公頃的農(nóng)戶占25%左右[16]。經(jīng)過(guò)探索，日本從1993年開(kāi)始實(shí)施認(rèn)證農(nóng)民制度，鼓勵(lì)將土地集中到生產(chǎn)率更高的農(nóng)戶手中。不過(guò)，水稻種植的平均規(guī)模僅從1965年的0.6公頃提高到2005年的1公頃，仍有近65%的水稻農(nóng)戶規(guī)模小于1公頃[17]。隨著老年農(nóng)民的退休和土地租賃政策的強(qiáng)化，進(jìn)程有所加快，經(jīng)營(yíng)規(guī)模在10公頃以上的農(nóng)地份額從2005年的34%增至2015年的48%，但是仍同時(shí)存在大量小規(guī)模農(nóng)戶，呈現(xiàn)兩極分化的結(jié)構(gòu)[18]。

這一過(guò)程中農(nóng)業(yè)產(chǎn)出變化如何？OECD表明，日本農(nóng)業(yè)從1990年開(kāi)始經(jīng)歷了長(zhǎng)期的收縮，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出值下降幅度超過(guò)25%[18]。2017年，農(nóng)業(yè)占日本GDP的1.1%，就業(yè)的3.4%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率顯著低于其他經(jīng)濟(jì)部門。作為最重要作物的大米，產(chǎn)出在1967年達(dá)到1 450萬(wàn)噸的最高水平，至2006年降為910萬(wàn)噸。1971年，25.7萬(wàn)公頃稻田(占總稻田面積的8%)轉(zhuǎn)為他用，2006年這一數(shù)據(jù)為71萬(wàn)公頃(占總稻田面積的30%)，主要轉(zhuǎn)種小麥、大麥、大豆、蔬菜等，其余的則在夏季休耕[17]。

與日本類似，韓國(guó)在戰(zhàn)后也進(jìn)行了土地改革，將農(nóng)地重新分配給佃農(nóng)，并設(shè)置3公頃土地上限，嚴(yán)格限制土地租賃和交易[19]。從20世紀(jì)60年代起，韓國(guó)政府就通過(guò)相鄰農(nóng)戶之間交換土地或重新安排等方式推動(dòng)農(nóng)地整合。但是，阻礙農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大的嚴(yán)格管制直到1996年修訂土地法規(guī)時(shí)才真正放松。1997年，韓國(guó)戶均耕地面積比1965年增加了近50%，但仍然只有1.3公頃，不同地區(qū)平均農(nóng)場(chǎng)面積在0.7～1.5公頃之間[20]。2015年，小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)仍占主導(dǎo)地位，戶均耕地面積僅僅增至1.5公頃，近69%的農(nóng)場(chǎng)面積小于1公頃，占總耕地的22%，只有8%的農(nóng)場(chǎng)面積大于3公頃，占總耕地的44%，分布也呈現(xiàn)兩極分化[19]。主食大米的產(chǎn)量在1988年達(dá)到600萬(wàn)噸峰值之后開(kāi)始下降，韓國(guó)不得不采取減少稻田面積的措施，并提高對(duì)大米食品加工業(yè)的研發(fā)投資，加強(qiáng)關(guān)于大米營(yíng)養(yǎng)價(jià)值的飲食教育[19]。農(nóng)產(chǎn)品自給率不斷下降，從1970年的86%下降為1996年的52%[20]，近年來(lái)自給率已低于50%，如果包含飼用谷物，這一比例則更低。

(四)勞動(dòng)力和人力資本

目前，我國(guó)農(nóng)村人多地少、勞動(dòng)力受教育程度偏低的狀況沒(méi)有發(fā)生根本改變。根據(jù)第二、三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查公報(bào)數(shù)據(jù)，中國(guó)在2016年共有31 422萬(wàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員，比10年前減少3 452萬(wàn)，減少了9.90%。2016年，高中及以上受教育程度的比例僅為8.2%，比2006年提高了3.9個(gè)百分點(diǎn)。2016年，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶為20 743萬(wàn)戶，戶均耕地面積為9.76畝，2006年農(nóng)戶為20 016萬(wàn)戶，戶均耕地面積為9.12畝。除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員，農(nóng)村中還有數(shù)量龐大的外出從業(yè)勞動(dòng)力，或稱為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、農(nóng)民工(按定義，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員有重合)。根據(jù)歷年《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，農(nóng)民工數(shù)量從2008年的 22 542萬(wàn)增至2019的29 077萬(wàn)，2020年降至28 560萬(wàn)。

雖然農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出重要貢獻(xiàn)，但由于戶籍制度的限制，目前的農(nóng)村勞動(dòng)力遷移方式對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有不利影響。第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力往往是更為年輕、受教育水平更高的男性，留在農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多為女性，或者是老人和兒童，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力投入數(shù)量和素質(zhì)下降，至少在短期內(nèi)造成顯著的勞動(dòng)力損失效應(yīng)，不利于中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增長(zhǎng)[21]。第二，在非農(nóng)村地區(qū)取得的更高收入并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為更高的匯款，從而對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響有限[13]，主要原因包括：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力知識(shí)和技能不足以勝任高技能型工作，缺乏議價(jià)能力，難以獲得有效就業(yè)信息，因缺乏法律知識(shí)而難以維護(hù)自身利益，其工作不穩(wěn)定、收入不確定等。第三，留守兒童問(wèn)題突出。OECD表明，2010年中國(guó)17歲以下的留守子女超過(guò)6 102萬(wàn)，占農(nóng)村未成年人總數(shù)的37.7%，占全國(guó)的21.9%，父母的遷移會(huì)顯著提高留守子女的輟學(xué)率，對(duì)其長(zhǎng)期人力資本積累具有顯著負(fù)向影響，在未來(lái)可能制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[5]。

農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量的大幅下降往往不會(huì)伴隨農(nóng)戶(或農(nóng)場(chǎng))數(shù)目的同比例下降，這成為擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的重要阻礙。Johnson引用的東亞數(shù)據(jù)顯示，日本在1950—1985年農(nóng)業(yè)就業(yè)減少70%，農(nóng)戶數(shù)僅減少29%，韓國(guó)在1975—1997年農(nóng)業(yè)就業(yè)下降53%，農(nóng)戶數(shù)減少不足18%，中國(guó)臺(tái)灣在1966—1997年農(nóng)業(yè)就業(yè)減少49%，農(nóng)戶數(shù)僅減少8%[22]。上面引用的中國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)也顯示，十年間中國(guó)農(nóng)村就業(yè)減少近10%，而農(nóng)戶數(shù)不僅沒(méi)有下降，反而增加727萬(wàn)，增長(zhǎng)3.63%，與Johnson的預(yù)測(cè)一致。

人力資本投資需進(jìn)一步加強(qiáng)。雖然舒爾茨強(qiáng)調(diào)將人力資本作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要源泉，但是許多有關(guān)發(fā)展中國(guó)家的研究似乎不支持這一結(jié)論，中國(guó)農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模研究課題組、李谷成等對(duì)中國(guó)的研究也表明教育變量的影響不顯著[23-24]。但是，Johnson指出，如果將GDP的更大比例投資于人力資本，中國(guó)將處于更有利的位置，以便解決艱難的調(diào)整問(wèn)題[22]。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變，需要經(jīng)營(yíng)計(jì)劃制定、科學(xué)管理、市場(chǎng)運(yùn)籌、會(huì)計(jì)能力等現(xiàn)代技能，傳統(tǒng)的體力和經(jīng)驗(yàn)型農(nóng)民難以適應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)。

(五)農(nóng)業(yè)支持政策

雖然戰(zhàn)略、生產(chǎn)者和消費(fèi)者福利目標(biāo)的平衡使所有國(guó)家的決策者面臨權(quán)衡取舍，但這些目標(biāo)間的沖突在中國(guó)變得尤為明顯。例如，推動(dòng)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大有利于增加農(nóng)民收入，但是由于規(guī)模-產(chǎn)出反向關(guān)系、補(bǔ)貼制度設(shè)置不當(dāng)?shù)仍颍?guī)模擴(kuò)大并不一定能實(shí)現(xiàn)單產(chǎn)增加，反而可能威脅糧食安全的目標(biāo)。雖然種糧比較收益低下，但是保障糧食安全的要?jiǎng)?wù)使得園藝作物等比較收益更高的產(chǎn)業(yè)難以擴(kuò)大規(guī)模。為增加產(chǎn)出以提高農(nóng)民收入，以往農(nóng)資綜合補(bǔ)貼鼓勵(lì)化肥等投入品的使用，這可能與為保護(hù)環(huán)境而提出的化肥、農(nóng)藥用量零增長(zhǎng)行動(dòng)目標(biāo)存在沖突，在農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步緩慢的情況下，化肥、農(nóng)藥用量零增長(zhǎng)的政策又可能導(dǎo)致產(chǎn)出增長(zhǎng)放緩。

從農(nóng)業(yè)政策的演變來(lái)看，中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)部門干預(yù)的性質(zhì)已從抽取資源(征稅)向凈投資(補(bǔ)貼或價(jià)格支持)轉(zhuǎn)變，但對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度依然過(guò)低。為提高農(nóng)民收入、改善日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距，中國(guó)從2002年起逐步推行了良種補(bǔ)貼、種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼和最為重要的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，并于2006年廢除農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼雖然快速增加，但生產(chǎn)成本上升幅度更大。政府開(kāi)始將價(jià)格支持作為刺激生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入的重要手段。盡管如此，農(nóng)業(yè)的比較收益仍持續(xù)下降。相關(guān)研究顯示，2013年糧食作物、規(guī)模生豬養(yǎng)殖和大中城市蔬菜的人工成本分別比5年前增加146%、128%、152%，土地成本分別提高82%、32%、84%，成本利潤(rùn)率分別為7.1%、6.4%、70.4%，比5年前分別降低26.0、17.7、14.5個(gè)百分點(diǎn)[1]。

OECD計(jì)算的生產(chǎn)者支持率估計(jì)(Percentage Producer Support Estimate，PSEP)有助于我們了解中國(guó)農(nóng)業(yè)支持水平變動(dòng)情況。PSEP是生產(chǎn)者支持估計(jì)(Producer Support Estimate，PSE)的百分比形式。PSE衡量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得的轉(zhuǎn)移支付總量，主要包括市場(chǎng)價(jià)格支持和預(yù)算轉(zhuǎn)移支付；PSEP衡量轉(zhuǎn)移支付占農(nóng)場(chǎng)收入總值的百分比。圖1報(bào)告了1993—2020年中國(guó)、日本、韓國(guó)的PSEP變化情況。

圖1 中國(guó)、日本、韓國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持率估計(jì)變動(dòng)趨勢(shì)：1993—2020年

圖1至少告訴我們兩點(diǎn)結(jié)論：第一，中國(guó)在2000年以前農(nóng)業(yè)支持率PSEP一度為負(fù)，進(jìn)入21世紀(jì)以后保持為正，證實(shí)了中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)由抽取資源(征稅)向凈投資(補(bǔ)貼和價(jià)格支持)轉(zhuǎn)變；第二，與日本、韓國(guó)相比，中國(guó)的生產(chǎn)者支持率估計(jì)值顯著偏低。在烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)定簽訂之初的1994—1996年，中國(guó)的平均PSEP僅為2.21%，而日本為55.55%，韓國(guó)為64.61%。為達(dá)成農(nóng)業(yè)協(xié)定降低保護(hù)率的要求，日本、韓國(guó)逐漸降低了農(nóng)業(yè)支持水平，但是到2018—2020年，日本、韓國(guó)的平均PSEP仍分別高達(dá)41.11%、46.66%，中國(guó)僅為12.48%，依然遠(yuǎn)低于日本和韓國(guó)。不僅如此，根據(jù)OECD，日本、韓國(guó)對(duì)主要作物提供驚人的高關(guān)稅保護(hù)率，例如日本對(duì)大米、小麥、糖類作物的關(guān)稅率分別達(dá)到821%、310%、268%，韓國(guó)對(duì)大米實(shí)施嚴(yán)格配額，對(duì)玉米關(guān)稅率達(dá)到334%，相比之下，中國(guó)糧食作物的平均關(guān)稅率僅在10%左右[13]。

(六)其他問(wèn)題

農(nóng)技研發(fā)和推廣機(jī)制有待完善。目前，中國(guó)的研發(fā)體制能夠?yàn)楫?dāng)?shù)卣脱芯繖C(jī)構(gòu)提供自由空間，但是復(fù)雜的組織架構(gòu)限制了協(xié)作，可能導(dǎo)致投資研發(fā)的重復(fù)，降低農(nóng)業(yè)創(chuàng)新的效率[5]。雖然經(jīng)歷多次改革，中國(guó)的農(nóng)技推廣體系依舊薄弱。農(nóng)技推廣退伍面臨人手不足、學(xué)歷低、老齡化等突出問(wèn)題。并且，由于農(nóng)技推廣資金不足、推廣機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、推廣機(jī)制不合理等原因，中國(guó)的農(nóng)技推廣體系“已經(jīng)難以承擔(dān)起農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的重任，很難滿足全國(guó)2.4億農(nóng)戶對(duì)新的和適用技術(shù)的需求”[1]。

食品浪費(fèi)嚴(yán)重。中國(guó)的糧食等農(nóng)產(chǎn)品在農(nóng)戶收割和存儲(chǔ)、運(yùn)輸裝卸、成品糧加工、餐桌食用多個(gè)環(huán)節(jié)存在嚴(yán)重?fù)p耗。根據(jù)中國(guó)工程院項(xiàng)目組對(duì)2013年情況的分析，中國(guó)每年浪費(fèi)的糧食約為8 300萬(wàn)～9 000萬(wàn)噸，可養(yǎng)活大約2億人。其中，由于缺乏科學(xué)儲(chǔ)存技術(shù)，農(nóng)戶糧食損失率約為5%～8%。2007—2008年，餐桌浪費(fèi)的食物蛋白質(zhì)高達(dá)800萬(wàn)噸，相當(dāng)于2.6億人一年的需求量[1]。

三、推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的途徑

以上諸多問(wèn)題嚴(yán)重威脅中國(guó)糧食安全，阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，制約了未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。為此，中國(guó)應(yīng)通過(guò)以下途徑建立農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

(一)加強(qiáng)土地資源管理，提高水資源使用效率

加強(qiáng)土地資源管理，提升耕地質(zhì)量。督促和加強(qiáng)地方對(duì)耕地的保護(hù)，嚴(yán)守耕地紅線。基于第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)科學(xué)制定土地使用和保護(hù)計(jì)劃，特別是針對(duì)高質(zhì)量耕地，對(duì)其使用方式或轉(zhuǎn)為其他用途進(jìn)行嚴(yán)格管理。繼續(xù)堅(jiān)持化肥、農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)，積極通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新開(kāi)發(fā)低污染低毒化肥、農(nóng)藥，發(fā)揮經(jīng)銷商、合作社、種植大戶等多主體的功能，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)使用農(nóng)藥化肥，減少對(duì)土壤和環(huán)境的影響。堅(jiān)決治理現(xiàn)有的土壤污染，加快土壤環(huán)境保護(hù)立法步伐，加強(qiáng)對(duì)地方污染防治的監(jiān)管，從源頭遏制污染擴(kuò)大，落實(shí)誰(shuí)污染誰(shuí)治理原則，借助科學(xué)手段實(shí)施土壤修復(fù)工程。

提高水資源使用的科學(xué)性。加強(qiáng)水資源使用管理，改進(jìn)大水漫灌的傳統(tǒng)方式，適當(dāng)設(shè)置溝畦，根據(jù)農(nóng)作物生長(zhǎng)期進(jìn)行地膜覆蓋，減少澆水次數(shù)。進(jìn)一步改善滴灌方式，在提高水資源使用效率的同時(shí)，降低土壤鹽化風(fēng)險(xiǎn)，減少化肥、農(nóng)藥對(duì)土壤和水體的污染。加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，更新改造農(nóng)業(yè)水利設(shè)施，推進(jìn)重點(diǎn)水利工程，完善黃河流域的蓄水設(shè)施和灌溉工程。可使用混凝土襯砌灌溉渠以減少農(nóng)業(yè)用水損失，改進(jìn)水存蓄設(shè)施，使水資源只在有需要進(jìn)行灌溉的時(shí)候加以提供。將小麥和用水量較少的花生等高價(jià)值作物輪作，提高水資源使用效率。

(二)堅(jiān)持完善家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，創(chuàng)造適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)條件

完善家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，穩(wěn)定農(nóng)戶土地權(quán)利。人多地少的現(xiàn)狀決定了小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)仍是目前的必然選擇。在基本能夠完全獲得土地剩余索取權(quán)的現(xiàn)實(shí)下，75年的承包期大大提高了土地權(quán)利的穩(wěn)固性。但是，由于決定土地權(quán)利的責(zé)任在許多地區(qū)最終歸于村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，土地調(diào)整仍時(shí)有發(fā)生。因此，應(yīng)堅(jiān)持完善家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，嚴(yán)格貫徹落實(shí)土地確權(quán)和三權(quán)分置，保障農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。加強(qiáng)地方層面政策執(zhí)行力度，完善村級(jí)土地政策監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步減少土地的再分配，穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期，使土地權(quán)利和承包農(nóng)戶必須長(zhǎng)期使用土地的條件相分離，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的一項(xiàng)后顧之憂。

積極創(chuàng)造條件，有序推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。實(shí)驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要推動(dòng)大量農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，提高村一級(jí)的財(cái)政實(shí)力，構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和銷售服務(wù)體系，配置合理的機(jī)械作業(yè)能力[25]。為此，應(yīng)在堅(jiān)持完善家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的同時(shí)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市，為適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。在城鎮(zhèn)地區(qū)，進(jìn)一步放開(kāi)落戶限制，或以居住證為載體逐步縮小轉(zhuǎn)移人口和戶籍人口的福利差異。在農(nóng)村地區(qū)，探索建立能夠替代土地的福利機(jī)制為農(nóng)民提供生活保障，減少土地在農(nóng)民收入和各項(xiàng)保障中的作用。與此同時(shí)，通過(guò)農(nóng)業(yè)合作社、種植養(yǎng)殖大戶等完善投入品供給和農(nóng)產(chǎn)品銷售體系，發(fā)揮多主體的機(jī)械作業(yè)服務(wù)能力。

完善規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)中間協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)一步改善向規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶傾斜的補(bǔ)貼政策，適當(dāng)設(shè)置規(guī)模區(qū)間，提高補(bǔ)貼效率，減少過(guò)度追求規(guī)模擴(kuò)張的激勵(lì)，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。杜絕盲目快速擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，尊重農(nóng)戶主觀意愿，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，避免“揠苗助長(zhǎng)”，倡導(dǎo)“水到渠成”，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”和“善耕者有其田”的雙重目標(biāo)[8]。完善土地流轉(zhuǎn)中間協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，為有擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模意愿的農(nóng)戶和有轉(zhuǎn)出土地意向的農(nóng)戶創(chuàng)造條件，改進(jìn)土地糾紛處置機(jī)制，提升流轉(zhuǎn)順暢性和有效性。

推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，還有賴于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。日本、韓國(guó)擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的經(jīng)歷顯示，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)創(chuàng)造了充足的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，事實(shí)上造成農(nóng)村勞動(dòng)力的短缺，而隨著人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)和農(nóng)村一樣面臨勞動(dòng)力短缺問(wèn)題。因此，在中國(guó)的資源稟賦下，除了進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，創(chuàng)造更多非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。

(三)提升人力資本，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變

舒爾茨認(rèn)為，農(nóng)民人力資本的差別是解釋各國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)量和增長(zhǎng)率的最重要因素。雖然目前的證據(jù)并不能充分支持教育對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的重要性，但是，舒爾茨在對(duì)日本農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的分析中引用安東尼·M·唐的話并指出，日本對(duì)鄉(xiāng)村教育的重視是在“盡管政府把教育作為一種投資，但傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)還不能充分證明這種支出是正確的時(shí)候”[26]。正因?yàn)槿绱耍谟蓚鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型中，接受良好教育的農(nóng)民才能在經(jīng)營(yíng)中制定良好的生產(chǎn)計(jì)劃，更快地獲取和掌握新技術(shù)，使用新的生產(chǎn)要素，記錄和分析經(jīng)營(yíng)收益，應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)更有成效的經(jīng)營(yíng)。

提升農(nóng)民的人力資本水平，既要提高農(nóng)民的受教育水平，也要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)，加快推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變。繼續(xù)落實(shí)好九年義務(wù)教育，降低農(nóng)村兒童輟學(xué)率。進(jìn)一步提高教育支出占GDP的比重，改善農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施，提升農(nóng)村教師待遇，提高師生比率。利用農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校和職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)等多種平臺(tái)、多種形式，做好鄉(xiāng)村干部、種植養(yǎng)殖大戶、專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人等重點(diǎn)人群的培訓(xùn)工作，提升這些人群的領(lǐng)導(dǎo)和示范帶動(dòng)作用。在有條件的地區(qū)，通過(guò)優(yōu)惠政策吸引有志從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的畢業(yè)生或青年人才，并通過(guò)嚴(yán)格的準(zhǔn)入評(píng)估和經(jīng)營(yíng)成效考核機(jī)制做好扶持和資助工作。

(四)加大農(nóng)業(yè)支持力度，提升農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效率

隨著土地、勞動(dòng)力和農(nóng)藥化肥等成本的不斷上升，農(nóng)業(yè)的比較收益不斷降低，特別是糧食生產(chǎn)，一旦政策支持力度減弱，或不足以彌補(bǔ)成本上升帶來(lái)的影響，糧食生產(chǎn)就可能出現(xiàn)波動(dòng)，威脅食品安全。日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也表明，直至目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率仍遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)其他部門，需要政府通過(guò)大力轉(zhuǎn)移支付加以支撐。OECD數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的農(nóng)業(yè)支持力度大大低于日本、韓國(guó)等與中國(guó)人均耕地資源相似的國(guó)家，也低于歐盟國(guó)家平均水平。為此，中國(guó)需要進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)支持力度，按照鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的要求，建立健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系和財(cái)政投入保障制度，優(yōu)先滿足要素配置、優(yōu)先保障資金投入、優(yōu)先安排公共服務(wù)，確保投入力度不斷增強(qiáng)。

改進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效率。根據(jù)OECD對(duì)成員國(guó)家的估算，在各類補(bǔ)貼方式中，基于經(jīng)營(yíng)面積進(jìn)行補(bǔ)貼的支持方式對(duì)農(nóng)戶收入的影響系統(tǒng)地高于市場(chǎng)價(jià)格支持、基于產(chǎn)出的補(bǔ)貼、基于投入品使用的補(bǔ)貼。對(duì)投入品進(jìn)行補(bǔ)貼的方式效率最低，平均只有17%轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶，因?yàn)榇蟛糠种С侄急煌度肫饭?yīng)商獲得，部分支持則成為無(wú)謂損失。在市場(chǎng)價(jià)格支持補(bǔ)貼方式中，有24%～25%轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶。按面積進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，有47%轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶，轉(zhuǎn)移支付的效率大約是價(jià)格支持的兩倍，投入品補(bǔ)貼的三倍[13]。雖然如此，價(jià)格支持仍是日本、韓國(guó)最重要的補(bǔ)貼形式，也是中國(guó)目前最重要的補(bǔ)貼形式。為此，中國(guó)應(yīng)在WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定框架下，探索降低針對(duì)投入品的補(bǔ)貼比例，提高基于面積的補(bǔ)貼比例，即降低“黃箱”政策力度，提高“綠箱”政策比例。例如，可借鑒日本、韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)具有不利生產(chǎn)條件的地區(qū)按面積進(jìn)行補(bǔ)貼，既能減少撂荒維持耕地面積，又能提高農(nóng)民收入，同時(shí)保持生態(tài)自然景觀；也可探索對(duì)休耕或減少牲畜污染物排放的地區(qū)進(jìn)行差別化補(bǔ)貼等。

提高補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)性和政策連貫性，提供一致的激勵(lì)。根據(jù)各地條件為推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)擴(kuò)大設(shè)置參考范圍，改進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼不設(shè)面積上限的政策，針對(duì)接受補(bǔ)貼的農(nóng)戶設(shè)立監(jiān)督和評(píng)估體系，根據(jù)經(jīng)營(yíng)成效調(diào)整后期補(bǔ)貼力度和方式。探索更為多樣化的補(bǔ)貼形式，例如，對(duì)有條件的農(nóng)產(chǎn)品，根據(jù)質(zhì)量等級(jí)提供差別化補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)產(chǎn)品質(zhì)量提升。也可借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，將補(bǔ)貼與穩(wěn)定或提高農(nóng)民收入結(jié)合起來(lái)，與前5年的平均收入(不包括最高值和最低值)相比，補(bǔ)償農(nóng)戶90%的當(dāng)年收入損失，減小產(chǎn)出或價(jià)格波動(dòng)造成的收入不穩(wěn)定。針對(duì)有志于從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的青年，設(shè)立有利于其長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼制度。

(五)加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，重構(gòu)農(nóng)技推廣體系

面對(duì)資源和環(huán)境壓力，需要加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。在中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本保持規(guī)模報(bào)酬不變甚至存在遞減的情況下[11]，隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)一步減少和農(nóng)藥化肥使用量零增長(zhǎng)，未來(lái)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的關(guān)鍵將是加快農(nóng)業(yè)研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，發(fā)揮私人研發(fā)機(jī)構(gòu)和政府研發(fā)機(jī)構(gòu)的協(xié)同作用。進(jìn)一步加強(qiáng)高產(chǎn)抗性品種的選育，減少作物對(duì)化肥、農(nóng)藥的依賴性，提高作物對(duì)疾病和災(zāi)害的抵抗力。加快低污染化肥和低毒無(wú)害農(nóng)藥研發(fā)，提升化肥施用效率，減少農(nóng)藥使用。加快農(nóng)業(yè)災(zāi)害監(jiān)測(cè)技術(shù)研發(fā)，建立防災(zāi)減災(zāi)預(yù)警機(jī)制，積極應(yīng)對(duì)氣候變化和極端災(zāi)害天氣，減少農(nóng)業(yè)重大自然災(zāi)害造成的損失。

重構(gòu)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系。增加農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣投資，優(yōu)化基層農(nóng)技網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)技推廣人員技術(shù)培訓(xùn)，提升人員素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)技推廣人員專職推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)。發(fā)揮多主體的補(bǔ)充作用，加強(qiáng)對(duì)村集體或村小組領(lǐng)導(dǎo)者、農(nóng)業(yè)合作社領(lǐng)導(dǎo)者、種植養(yǎng)殖大戶、化肥農(nóng)藥基層經(jīng)銷商等主體的培訓(xùn)和指導(dǎo)，積極發(fā)揮他們?cè)谳o助農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中的引領(lǐng)示范作用，加快技術(shù)傳播速度，因地制宜引入新技術(shù)，克服小農(nóng)戶在獲取技術(shù)上的局限。探索新的農(nóng)技推廣方式，在手機(jī)、電腦、電視等平臺(tái)設(shè)置權(quán)威網(wǎng)站或節(jié)目，提供改良品種、農(nóng)藥化肥的科學(xué)使用方法、最新農(nóng)業(yè)政策等相關(guān)信息。

(六)其他方面的政策選擇

對(duì)中國(guó)而言，維持所有農(nóng)產(chǎn)品自給自足的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成本太高，因此在合理保護(hù)和配置國(guó)內(nèi)資源以實(shí)現(xiàn)水稻、小麥的完全自給自足之外，應(yīng)適時(shí)適度輔之以進(jìn)口，特別是經(jīng)濟(jì)作物，以確保糧食安全。適度進(jìn)口不僅可以在一定程度上彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)資源的劣勢(shì)，保障糧食安全，而且有利于促進(jìn)我國(guó)優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，將更多資源集中在戰(zhàn)略性農(nóng)產(chǎn)品和具有比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)量增長(zhǎng)向穩(wěn)健發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。按照加入世貿(mào)組織的承諾，我國(guó)取消了所有非關(guān)稅措施，更易受到國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格震蕩的沖擊，國(guó)際糧商壟斷勢(shì)力和國(guó)際資本金融炒作也加大了糧食進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)，為此，應(yīng)同時(shí)加強(qiáng)進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)管。

繼續(xù)推動(dòng)節(jié)約糧食行動(dòng)，減少其他環(huán)節(jié)浪費(fèi)。繼續(xù)堅(jiān)持“光盤行動(dòng)”，厲行節(jié)約，堅(jiān)決杜絕餐桌浪費(fèi)帶來(lái)的無(wú)謂損失。改進(jìn)農(nóng)作物收割技術(shù)，減少收獲環(huán)節(jié)損失。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)合作社、種植養(yǎng)殖大戶等投資建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，給予適當(dāng)補(bǔ)貼。科學(xué)規(guī)劃物流建設(shè)，改進(jìn)運(yùn)輸工具存儲(chǔ)保質(zhì)水平，減少裝卸環(huán)節(jié)漏灑損失。降低農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)損失，提高食品利用率。

最后，單獨(dú)的農(nóng)業(yè)政策的效力往往有限，因此還應(yīng)以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為依托，根據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的要求，通過(guò)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、健康服務(wù)、社會(huì)保障等領(lǐng)域的綜合性政策形成合力，提升農(nóng)業(yè)政策的有效性，有力推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。