我國蔬菜種業政策發展淺析

趙冬梅，張鳳蘭

（1.京研益農（北京）種業科技有限公司，北京 100097；2.北京市農林科學院蔬菜研究所，北京 100097)

蔬菜種業是現代蔬菜產業發展的重要基礎。蔬菜種業政策，通過權威性規范行業行為，整合種業資源，搭建發展平臺，對保障蔬菜供種安全，提升蔬菜種業創新能力和綜合實力，推動產業優化升級，起到了保駕護航的作用。本文在分析我國蔬菜種業政策發展歷程、種業政策對蔬菜產業影響的基礎上，對現代蔬菜種業政策進行總體梳理與分析，指出我國種業政策對種業發展的引導作用，這對于我國種業的發展具有重要的意義。

我國蔬菜種業政策發展歷程

自新中國成立以來，在黨中央國務院高度關注和持續支持下，我國種子產業從無到有、從小到大，種子供應由缺品種、少良種到品類豐富、質量穩定、數量充足，種業對農業增產科技貢獻率在45%以上?；仡櫡N子產業發展歷程，大致可劃分為改革開放前的“四自一輔”、改革開放初的“四化一供”、21世紀初種子“市場化”和近年邁向“現代化”4個階段。

四自一輔”階段（1949—1978年）

1950年農業部制定《五年良種普及計劃》，提出“就地選留、就地串換、就地繁殖、就地推廣”的種子生產供應策略。1958年毛澤東主席把種子工作列入農業“八字憲法”，提出把“培育和推廣良種”作為發展農業的重要措施之一。1958年農業部召開全國種子工作會議，進一步提出“依靠農業生產合作社實施自繁、自選、自留、自用，輔之以調劑”的方針。各縣設立種子站，負責種子經營和調劑。此階段雖有種子產品，但作為商品交換的較少。

“四化一供”階段（1978—2000年）

1978年國務院批轉農業部《關于加強種子工作的報告》，確立了“品種布局區域化、種子生產專業化、種子加工機械化、種子質量標準化，以縣為單位統一供種”的方針，實行行政、技術、經營上“三位一體”的管理體制。1989年國務院發布《中華人民共和國種子管理條例》，規定除主要農作物雜交種子外，允許多渠道、多形式經營，隨之民營種子企業相繼成立。1996年國家計委印發《關于種子工程“九五”總體批復》，“種子工程”正式啟動，開始全面構建適合中國社會主義市場經濟發展需要的種子產業體系。1997年農業部、國家計劃委員會、對外貿易經濟合作部、國家工商行政管理總局聯合發布《關于設立外商投資農作物種子企業和登記管理的規定》，外資種業陸續進駐我國。此階段種子企業正式成立，突出體現仍為國企主導。

“市場化”階段（2000—2011年）

2000年頒布實施的《中華人民共和國種子法》是我國種業發展史上的一個重要里程碑，大大激發了民營資本投資種業的活力，我國種子企業數量由2 700多家迅速增加到8 500多家。2006年出臺《國務院辦公廳關于推進種子管理體制改革 加強市場監管的意見》，要求國有種子公司與農業部門“政企分開”，全面推進國有種子企業脫鉤改制，形成國有企業與民營企業公平競爭格局。此階段民營種子企業快速發展，突出體現出種業“市場化”特征，我國種業初步邁進依法管理和健康、有序發展的新時期。

“現代化”階段（2011年至今）

2011年《國務院關于加快推進現代農作物種業發展的意見》發布，提出堅持企業主體地位、堅持產學研相結合、堅持扶優扶強，建立以企業為主體的商業化育種體系，推動種子企業兼并重組，支持從事商業化育種的科研單位或人員進入種子企業開展育種研發，開啟了我國種業新一輪改革進程。此階段企業主體地位日益顯現，突出體現為種業改革不斷深入，種業政策密集出臺。

蔬菜種業作為種業的重要組成部分，同樣經歷了農家留種、集體調劑時期，計劃經濟、統一供種時期，開放市場、種業競爭時期和建立現代種業育繁推一體化時期。

種業政策對蔬菜產業的影響

發展民族種業，離不開國家宏觀政策的支持

建國初期，我國把推廣良種作為恢復和發展農業生產的重要措施之一，因而良種種植面積得到擴大，良種普及率逐年提高，推行的“四自一輔”“四化一供”方針，在不同時期保障了蔬菜生產和供給，對我國種子產業的發展起到了推進作用。隨著改革開放，對外大門逐漸打開，種業進入市場競爭時期，積極開放的種業政策，使種業市場得到繁榮和迅速發展，蔬菜品種和種類日益豐富，蔬菜科研育種得到重視，良種基地建設提上日程，形成“良種引育、生產繁殖、加工包裝、推廣銷售和宏觀管理”種業產業化體系。

進入21世紀，脫離計劃經濟體制的我國種業和種子公司，在種業大環境和種業政策的引導下，逐步走上了自主研發育種的創新道路。從“科研單位育種＋企業推廣”模式，到“以產業為主導、企業為主體、基地為依托、產學研相結合、育繁推一體化的現代農作物種業體系”，在政策利好和法制保障之下，我國種子產業迎來快速增長。1999—2019年，我國種業市場空間從330億元增長至1 200億元，年復合增長率為7%。蔬菜種子約占國內種子市場價值的30%，已由過去的市場價值120億元，增長到蔬菜年用種量超過5萬t，市場價值超過300億元。

疊加政策驅動，我國現代種業邁上創新之路

近年來，在國家多重并舉各項種業政策扶持下，處在轉型期的我國蔬菜種子產業在育種能力、品種研發、市場推廣等方面取得顯著成效，企業自主創新能力得到提升。豐富的蔬菜種質資源為育種創新提供了物質基礎，現代生物技術的不斷發展，細胞工程育種及分子育種技術水平得到顯著提高，市場化導向、專業化分工、規?；芯?、集約化運行的“工廠式”先進育種管理組織模式正在形成，我國蔬菜育種技術與時俱進。有實力的蔬菜種子企業也在充分利用自身優勢，建立蔬菜育種基地和實驗室，組建科研育種技術團隊，加大蔬菜育種資金投入，創制自主品牌新品種?？破蠛献魍苿涌蒲袡C構事業改革，探索種業發展機制創新、體制改革新途徑。

種業政策發展，印證了時代的發展，我國農業經濟從貧窮落后走向繁榮昌盛，蔬菜種業從小農經營走向現代化發展。

現代蔬菜種業政策梳理與分析

2011年開始，我國政府各部門通過深化體制改革、強化政策扶持、健全法制保障，推動我國農作物種業發展進入產業升級的新階段。國家種業發展政策體系不斷完善，政策監管與扶持力度不斷增強（表1）。

表1 蔬菜種業相關政策匯總

明確種業戰略地位，吹響種業改革號角

2011年，國務院辦公廳發布《國務院關于加快推進現代農作物種業發展的意見》，首次明確了農作物種業是國家戰略性、基礎性的核心產業，是促進農業長期穩定發展、保障國家糧食安全的根本，闡明了加快推進種業發展的戰略性、緊迫性的重要意義。2013年，國務院辦公廳發布《深化種業體制改革提高創新能力的意見》，拉開了種業體制改革的序幕，突出以種子企業為主體，推動育種人才、技術、資源依法向企業流動，促進產學研結合，提高企業自主創新能力，構建商業化育種體系。2015年，農業部辦公廳發布《關于加快推進種業“事企脫鉤”的通知》，為科研院所和高等院校“事企脫鉤”制定了時間表，并明確了脫鉤標準。2016年農業部等五部委聯合發布《關于擴大種業人才發展和科研成果權益改革試點的指導意見》，提出以創新種業人才發展機制和深化科研成果權益改革為突破口，建立健全種業人才培養、評價、流動和分類管理機制，激發創新活力，加快成果轉化，促進人才流動。

制定產業發展規劃，確立種業發展目標

2012年國家發展改革委、農業部發布《全國蔬菜產業發展規劃（2011—2020年）》，提出加快轉變蔬菜產業發展方式，著力加強質量安全體系建設，加快蔬菜品種選育與技術創新，努力構建現代蔬菜產業體系；同年，國務院辦公廳發布《全國現代農作物種業發展規劃（2012—2020年）》，明確到2020年，形成科研分工合理、產學研緊密結合的育種新機制，建成一批標準化、規模化、集約化、機械化的優勢種子生產基地，培育一批育種能力強、生產加工技術先進、市場營銷網絡健全、技術服務到位的育繁推一體化現代農作物種業集團，健全監管有力的種子管理體系。

保護并重視種業成果，激發培育創新活力

1999年，農業部首次頒布實施《中華人民共和國植物新品種保護條例實施細則（農業部分）》，開始受理來自國內外的品種權申請，并于2007年重新公布，2011年和2014年進行了修訂。2014年，國務院公布修訂的《中華人民共和國植物新品種保護條例（第2次修訂）》，目的在于更加有效地保護植物育種者的權益，促進農作物品種創新，提升種業知識產權保護法治化水平。2015年，農業部頒布《中華人民共和國促進科技成果轉化法（國發16號）》，表明國家重視科技創新和對體制改革的決心和方向，從而打通科技與經濟結合的通道，充分激勵科技人員發明創造的熱情，促進科技成果向現實生產力的轉化。2021年，修改《中華人民共和國種子法》，擴大植物新品種權的保護范圍及保護環節，建立實質性派生品種制度，完善侵權賠償制度，完善法律責任，用制度導向激發原始創新活力。

加強行業規范管理，建立良好法治秩序

為規范種業秩序，農業部相繼制定了《農作物種子生產經營許可管理辦法》（2016年）、《非主要農作物品種登記辦法》（2017年）、《農業轉基因生物安全管理條例（2017年修訂版）》《關于加快推進國家南繁科研育種基地建設規劃落實的通知》（2018年）等多項管理辦法或條例，從生產源頭、市場經營、產品安全等方面全面監管種業行為。2020年國務院辦公廳發布《關于加強農業種質資源保護與利用的意見》，強調了種質資源在原始創新中的重要性，并對種質資源的保護與利用作出了規定。

加快種業現代化，打好種業翻身仗

2020年，農業農村部制定《2020年推進現代種業發展工作要點》，明確提出要繼續完善國家“十四五”現代種業提升工程建設規劃，加強種質資源保護，深入推進科企合作，加快規范品種管理，加強知識產權保護。2021年中央一號文件《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，將推動種業發展上升到一個新的高度，提出“打好種業翻身仗”的響亮口號，為種業創新與全面振興鼓勁加油。

解析種業發展政策，引領種業創新發展

分析種業發展政策、規劃和行政法規，呈現出以下特點及變化：注重規范種業企業的生產經營行為，引導種業市場化；由重視種子生產逐漸轉向支持良種培育和生物育種創新；鼓勵培育具有自主知識產權品種；加速構建商業化育種模式，培育育繁推一體化種子企業。縱覽新時期的種業政策和法規，體現了農作物種業在國家戰略中的重要地位。旨在規范種子市場秩序，保護種業創新成果，建立農作物育種商業化體制，突出種業企業市場主體地位，推動育種科研成果向企業流動。最終目標是加快推進現代農作物種業發展，深化種業體制改革，提高種業創新能力。

種業政策未來產業發展的引導作用

我國現代種業制度和政策仍在不斷地深化完善中，以為我國糧食安全和重要農產品有效供給提供堅實保障，為我國現代種業健康、持續發展指明方向。

2021年7月，中央全面深化改革委員會第二十次會議審議通過《種業振興行動方案》，強調農業現代化，種子是基礎，必須把民族種業搞上去，把種源安全提升到關系國家安全的戰略高度，集中力量破難題、補短板、強優勢、控風險，實現種業科技自立自強、種源自主可控。《種業振興行動方案》提出了實施種質資源保護利用、種業創新攻關、種業企業扶優、種業基地提升、種業市場凈化等行動，加快實施農業生物育種重大科技項目，開展種源關鍵核心技術攻關，扎實推進南繁硅谷等創新基地建設，旨在打好種業翻身仗、推動我國由種業大國向種業強國邁進。

2021年8月，國家發展改革委、農業農村部聯合印發《“十四五”現代種業提升工程建設規劃》，對“十四五”我國種業基礎設施建設布局的總體思路、框架體系、重點項目、保障措施等作出了全面部署安排。“十四五”期間，緊緊圍繞種業振興重點任務，聚焦資源保護、育種創新、測試評價和良種繁育4大環節，布局建設一批國際一流的標志性工程，打造具有國際先進水平的種質資源保護利用體系，打造具有國際先進水平的基礎性、前沿性研究和商業化育種體系，扎實推進種業生產基地建設，全面提升種業現代化水平。

未來種業企業的發展，將向以育繁推一體化、全產業鏈和跨界融合為代表的集團化，以聯結小農戶、大市場和科研院所的平臺化，以專業育種、生產、加工、經營和測試檢測的專業化，以產品特色、區域特色、作物特色為特征的特色化方向發展?？破笊疃热诤?、企業強強聯合、多元化發展，將呈現一種勢不可擋的趨勢。蔬菜種業作為國民經濟的基礎產業，作為民生“菜籃子”的技術支撐，必將迎來新機遇，邁向新高度。