生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系構(gòu)建研究
——基于南通市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準化試點的實踐

支蓉蓉，程 林，張彩玲，姚涵菁

（1.南通市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法局，江蘇 南通 226000；2.南通理工學院，江蘇 南通 226000 ）

1 問題提出

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是污染源管理和環(huán)境污染綜合治理的重要手段，是國家治理能力的體現(xiàn)，也是現(xiàn)代化治理體系的重要環(huán)節(jié)，更是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要保障。其主要流程是環(huán)境執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境違法行為，通過現(xiàn)場詢問或調(diào)查，依據(jù)相關(guān)生態(tài)環(huán)境法規(guī)標準、管理條例和技術(shù)標準等，判定違法行為性質(zhì)，進行處罰裁定，并監(jiān)督違法機構(gòu)或個人執(zhí)行處罰決定文件并進行整改的過程。所以，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善和提高離不開生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。但是，目前生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中存在的問題層出不窮，給生態(tài)環(huán)境執(zhí)法帶來巨大的挑戰(zhàn)，影響了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門在社會公眾中的形象，也影響了生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

執(zhí)法標準化有助于執(zhí)法過程規(guī)范化、執(zhí)法質(zhì)量目標化及執(zhí)法要素資源均等化，是保障生態(tài)環(huán)境執(zhí)法公平、公正的重要前提。近年來，南通市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局執(zhí)法標準化工作取得了顯著的成效，自生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準化試點項目立項以來，通過基層執(zhí)法工作人員的實踐，制定了南通市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系，端正執(zhí)法理念、提升執(zhí)法素養(yǎng)、規(guī)范執(zhí)法行為，實現(xiàn)從“憑經(jīng)驗粗放執(zhí)法”到“按標準精細執(zhí)法”的方式轉(zhuǎn)變；從“辦對案”向“辦好案”的執(zhí)法效果轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)“執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標準化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化”的目標定位。建立執(zhí)法標準知識平臺，形成以標準化為重要手段促進執(zhí)法服務(wù)規(guī)范化、標準化，真正做到嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，努力確保實現(xiàn)執(zhí)法最佳的法律效果與社會效果，不斷提升人民群眾的安全感和滿意度，提高執(zhí)法公信力，也對系統(tǒng)指導(dǎo)和推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法服務(wù)標準化工作有著顯著的意義。

2 理論闡述

2.1 標準與標準化是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的基礎(chǔ)和重要手段、重要方法

標準化的實質(zhì)是在科學研究的基礎(chǔ)上通過制定、發(fā)布和實施標準而實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，其目的是獲得最佳秩序和效益，標準可看作是對法律法規(guī)的有效補充。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準化是將現(xiàn)代企業(yè)管理的經(jīng)驗和理念引入到生態(tài)環(huán)境執(zhí)法管理標準化工作當中，從而推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的新道路。

對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門的各個環(huán)節(jié)進行標準化管理，形成具有生態(tài)環(huán)境特色的執(zhí)法標準體系。通過體系運行，實現(xiàn)執(zhí)法隊伍建設(shè)規(guī)范化、執(zhí)法人財物保障的制度化、執(zhí)法行為標準化、法制化，從而加強執(zhí)法的能力和提升執(zhí)法績效。

2.2 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是生態(tài)環(huán)境綜合治理的重要組成部分，而標準化是生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的重要的技術(shù)保障和重要支撐

在當今依法治國的背景下，必須要加強標準化法制體系建設(shè)。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系建設(shè)必須在法律的引導(dǎo)下，建立起吻合時代發(fā)展需求的環(huán)境執(zhí)法體系，確保發(fā)揮出有效的作用，建立起滿足實際需求的標準化機制，要具有公平公正、高效、 透明、執(zhí)法與服務(wù)并重的特點。制定和貫徹執(zhí)行生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的標準化體系和相關(guān)標準對生態(tài)環(huán)境文明執(zhí)法，提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法水平、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量及群眾滿意度具有巨大的現(xiàn)實意義。

3 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法困境研究

3.1 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員專業(yè)程度較低

環(huán)境執(zhí)法涉及到執(zhí)法行為、執(zhí)法手段、執(zhí)法監(jiān)督等，涵蓋了方方面面。因此決定環(huán)境執(zhí)法人員必須要掌握生態(tài)環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)，同時也必須是相關(guān)的專業(yè)人才，雖然通過組織執(zhí)法人員進行培訓，執(zhí)法能力得到一定的提升，可是相關(guān)執(zhí)法人員的專業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)還是相對薄弱的，與環(huán)境執(zhí)法人員的專業(yè)要求存在著相當大的差距，而且缺乏整套的培訓體系。

3.2 法規(guī)制度不完善，環(huán)境執(zhí)法尺度難以把握

法律法規(guī)制度還不夠完善，缺乏一套完整的法律法規(guī)體系。一些環(huán)保執(zhí)法的法律法規(guī)不明確、不詳細，相互之間存在著不協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)了矛盾、落后與沖突。相關(guān)的環(huán)境保護法律法規(guī)立法是空白的，缺少對環(huán)境保護實施細則的制定，環(huán)境保護執(zhí)法工作的可操作性不強。

3.3 信息透明度缺乏，標準化意識不足

在思想觀念上，標準化意識尤其薄弱，近幾年來，雖然國家出臺了許多政策，但是標準化的總體工作發(fā)展情況還是不容樂觀，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局對標準化的作用還不是十分明確，沒有意識到標準化為服務(wù)帶來的強大的技術(shù)支撐作用。歸根結(jié)底，一方面，由于執(zhí)法部門沒有將日常工作引入標準化，另一方面，具體的實踐工作者對標準化的相關(guān)技術(shù)缺乏明確清醒的認識，使得服務(wù)標準化工作在推進實施上缺乏有力的思想動力。

4 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系構(gòu)建

4.1 構(gòu)建思路與原則

4.1.1 全面系統(tǒng)、目標明確

結(jié)合國家生態(tài)環(huán)境執(zhí)法總體戰(zhàn)略導(dǎo)向，確定圍繞生態(tài)環(huán)境治理中心任務(wù)，以提高依法執(zhí)法能力為目標，以解決影響健康可持續(xù)發(fā)展和損害群眾健康的環(huán)境問題為出發(fā)點和落腳點，立足當前，著眼未來，通過標準化建設(shè)完善執(zhí)法制度、嚴格執(zhí)法行為、強化執(zhí)法監(jiān)督等措施，實現(xiàn)執(zhí)法制度健全、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法成效明顯、執(zhí)法監(jiān)督有力，推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法水平提升，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善的目標。

4.1.2 邊界清晰、協(xié)調(diào)清楚

根據(jù)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的工作的內(nèi)容、范圍及特點，確定標準體系內(nèi)各子體系的范圍和邊界。按照相關(guān)標準化工作導(dǎo)則和規(guī)范建立，確保在體系協(xié)調(diào)性、層次清晰性、整體控制性、全員參與等一系列原則基礎(chǔ)上進行構(gòu)建生態(tài)環(huán)境執(zhí)法服務(wù)標準化體系框架，保證相關(guān)體系、相關(guān)標準之間的協(xié)調(diào)穩(wěn)定，以免交叉、重復(fù)。

4.1.3 完整適用、聯(lián)動開放

結(jié)合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀發(fā)展相關(guān)的需求，不斷修改和完善標準化體系框架，不斷提高其完整性、普遍適用性。同時，確保生態(tài)環(huán)境執(zhí)法服務(wù)標準化體系框架的開放性以及聯(lián)動性，在研制執(zhí)法標準的基礎(chǔ)上，吸納相關(guān)國家標準、行業(yè)標準以及地方標準進入體系。

4.2 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系框架

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法具有行政執(zhí)法的性質(zhì)的同時，還具有政務(wù)服務(wù)的特點。故，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系構(gòu)建框架設(shè)計時，參考GB/T32170.2-2015《政務(wù)服務(wù)中心標準化工作指南 第2部分標準體系》的基本框架編制，同時參照GB/T 24421.2-2009《服務(wù)業(yè)標準化工作第2部分標準體系》的要求，制定體現(xiàn)政務(wù)和服務(wù)結(jié)合的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系。

基于標準化工作“簡化、優(yōu)化、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一” 的特性，在梳理生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局執(zhí)法工作現(xiàn)狀和工作基礎(chǔ)。對市生態(tài)執(zhí)法服務(wù)工作進行頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，優(yōu)化資源配置，規(guī)范執(zhí)法流程，協(xié)調(diào)過程控制，實現(xiàn)提高執(zhí)法效率，提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法整體形象的目的。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系總體框架

4.3 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系

4.3.1 執(zhí)法通用基礎(chǔ)標準體系

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法通用基礎(chǔ)標準體系在標準體系范圍內(nèi)處于第一層次，主要包括在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準化建設(shè)過程中基礎(chǔ)性、通用性的要求，以國家標準、地方標準和行業(yè)標準為主，企業(yè)自制標準為輔。本部分主要包括標準化工作規(guī)定、術(shù)語與縮寫語標準、符號與標志標準、數(shù)值與數(shù)據(jù)、量和單位標準、運行管理規(guī)范五個部分，共55項標準。詳見表1。

表1 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法通用基礎(chǔ)標準子體系標準明細摘編

4.3.2 執(zhí)法管理保障標準體系

執(zhí)法管理保障標準體系主要是為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準提供的管理保障的標準集合，該體系旨在通過人力資源、信息、安全等方面為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法提供支撐保障，具體包括人力資源管理標準、設(shè)施設(shè)備及用品標準、能源與環(huán)境標準、信息管理標準、財務(wù)管理標準、應(yīng)急與安全標準、 監(jiān)督與考核規(guī)范、評價與改進規(guī)范，共計8個部分，見表2。

表2 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法管理保障標準子體系標準明細摘編

4.3.3 執(zhí)法提供標準體系

執(zhí)法提供標準體系是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系的核心部分，主要是為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法服務(wù)提供依據(jù)和規(guī)范，是對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的任務(wù)派發(fā)、現(xiàn)場檢查、案件辦理以及處罰決定等全過程執(zhí)法行為進行規(guī)范，固化工作流程、辦理標準，實現(xiàn)對執(zhí)法活動的過程化、精細化、閉環(huán)式的回溯式管理。本部分主要包括服務(wù)規(guī)范、執(zhí)法任務(wù)管理規(guī)范、現(xiàn)場檢查規(guī)范、違法案件查處規(guī)范、行政處罰管理規(guī)范五個部分，詳見表3。

表3 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法提供標準子體系標準明細摘編

4.3.4 崗位工作標準體系

崗位工作標準體系 主要收集和制定生態(tài)環(huán)境執(zhí)法相關(guān)的管理和崗位工作標準，包括管理機構(gòu)崗位工作標準和基層崗位工作標準。其中管理機構(gòu)崗位工作標準主要對執(zhí)法機構(gòu)的局長、副局長崗位工作標準，各科室科長崗位工作標準；基層崗位工作標準主要是針對辦公室、各科室科員（包括一線執(zhí)法人員）崗位工作標準。

5 標準體系的運行保障與評價

5.1 標準體系的運行保障機制

5.1.1 提高全員標準化意識，積極發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用和全員參與

要加強各部門領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境服務(wù)標準化建設(shè)的研究，出臺環(huán)境執(zhí)法制度體系的建設(shè)方案，完善各項環(huán)境執(zhí)法規(guī)范性文件，強化執(zhí)法能力保障。

同時，主要領(lǐng)導(dǎo)要立足發(fā)展，提升標準化意識，在上級部門的指導(dǎo)下，結(jié)合本單位本領(lǐng)域的實際，提早布局、加快推進，積極主動探索標準化改革思路，采取措施充分調(diào)動員工積極參與。

5.1.2 構(gòu)建基于PDCA循環(huán)的持續(xù)改進機制

標準體系經(jīng)過一段時間的運行后需要根據(jù)實際運行效果進行必要的修改，及時增補必要的標準和刪減不必要的標準。同時，在標準實施過程中，及時收集標準實施反饋信息，建立標準持續(xù)改進工作機制，真正做到基于PDCA的思路開展標準化工作。

5.2 標準體系評價

為強化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系實施應(yīng)用，客觀反映生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的標準化、規(guī)范化水平，提出構(gòu)建生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系的評價模型，該模型構(gòu)建以政府、執(zhí)法對象、社會三方的評價體系，以專家調(diào)研評估、數(shù)學統(tǒng)計分析和問卷調(diào)查等方法，對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系建立的科學性、系統(tǒng)性、適用性等進行全方位有效性評價。

6 總結(jié)

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準化是為了在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)獲得最佳秩序，促進政、企和諧關(guān)系健康發(fā)展，對執(zhí)法過程中的現(xiàn)實問題和潛在問題確立共同使用和重復(fù)使用的條款的編制、發(fā)布和實施的活動。運用標準化的技術(shù)方法，通過梳理和研究建立一套科學、實用的、可操作的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標準體系，并形成生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作的長效機制，以提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量和標準化、規(guī)范化水平，提升執(zhí)法客體企業(yè)的滿意度，是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門在新經(jīng)濟常態(tài)下的工作重點，也是國家及省提出的完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，強化生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法體系和能力建設(shè)推進的工作要求。