山西省天然林資源保護工程經驗和存在問題及建議

尹姝敏

（山西省林草局資源調查監測中心，山西太原 030012）

1 天保工程對我國生態建設的重要意義

1.1 森林資源受到保護，面積大幅度上升

山西省的生態建設由于天保工程的實施得到了很大的發展，比如，山西省的某縣，之前集體、國有林場木材平均每年大約減少3 萬hm2，到2015 年時，整個縣總共木材的減少量約為36 萬hm2。而如今，通過實施各種天保工程相關的項目，比如飛播造林、人工造林以及封山育林等各種造林措施，這些措施明顯地提高了當地森林資源的數量。截至目前，該縣的幼林面積的凈增長量為400 萬hm2，使得全縣內的活立木蓄積增長到900 萬hm2，整個縣范圍內，森林覆蓋率與之前相比增長了16.3%，約為全縣的60%，天保工程無疑促進了活立木蓄積、森林覆蓋率以及森林面積的協調增長。

1.2 山西省生態環境得到明顯改善

近年來，天保工程的實施更加深入，保護環境的觀念以及深入到了人們心中，大量砍伐的現象已經得到了相應的改善，森林的生態系統在不斷被完善與擴大、森林覆蓋面積在不斷提升，生態系統的功能與之前相比更加健全，通過多年天保工程的實施，其生態功能已經逐漸恢復。植物根系的固著具有防治水土流失的作用，且土壤沙化的最主要原因就是缺少植物，天保工程的推進，可以防止土地沙化的進一步擴散。

1.3 進林區的和諧發展

天保工程作為一項重要、長期、大型的生態建設工程，其實施與完成需要強大的人力物力作為支撐，所以在天保工程的推進過程中，有效的解決了全國天保工程地區范圍內一些人的就業，對當地居民提高收入、改善生活水平有很大幫助。

2 工程項目簡介

山西省在黃河中游東岸、華北平原西部的高原上，是我國生態環境較差以及水土流失最嚴重的省份之一。最近10 年，山西省在繼續總結天然林保護一期工程經驗的基礎上，根據國家的生態發展戰略，繼續組織實施天然林資源保護二期工程（以下簡稱天然林保護二期工程）。山西省自然保護二期工程實施范圍與一期工程相同[1]。項目區總用地面積1078.07 萬hm2，占全省用地面積的60%。根據原國家林業局批準的方案，全省天然林保護工程二期建設項目和任務主要為：森林經營保護5162.9 萬hm2，公益林建設85 萬hm2，森林撫育47.33 萬hm2，完善國有林場在職職工五項社會保險制度。

項目的實施與經驗如下。

（1）領導高度重視，工程井然有序。在核查中發現，領導高度重視，親自對林業工程建設進行安排部署，從工程的規劃、設計、施工、驗收等各個環節全方位參與，解決工程建設中的各種問題，為林業工程建設提供全程技術支持。定期進行施工督查，保證了工程質量和進度。對項目進行全方面分析，找出項目實施過程中存在的問題以及可吸取的經驗，以促進項目的進一步發展。對項目實行責任制，簽訂責任狀，明確職責和分工，使得各項工程項目有序進行，完成較好。

（2）招標程序規范、財務制度嚴格。綠化工程能按照上級要求本著公平、公正、公開的原則公開招標，招標資料齊備，招標程序合規，通過查閱財務賬目，各工程項目資金基本能做到設立專戶、?？顚Ｓ茫骷夘I導和財務人員各負其責、層層把關，報賬程序規范，為提高工程質量打下良好的基礎。

（3）作業設計規范、檔案資料完整。作業設計比較規范、合理，并通過審批且檔案資料齊全。作業設計理念上，注重科學規劃，如靜樂縣采取的是整溝設計，宜造則造、宜封則封；樹種選擇上，根據立地條件，因地制宜，適地適樹，營造混交林，努力達到省局提出的“綠化彩化財化”要求。

（4）機制不斷創新，建設效能明顯。黑茶林局全面推行林長制，堅持新造與改造相結合、生態與經濟相結合、固本與強基相結合。呂梁林局領導包片，科室包場、績效與考核掛鉤，跟班作業，制定了一系列的規章制度，嚴格工程管理。營造防火隔離帶，在山脊、溝谷、坡腳等部位營造防火隔離帶，適當密植闊葉樹，帶寬不低于50～100m。

（5）多措并舉，質量大幅提升。呂梁林局用地膜覆蓋、滴灌等做措施保墑；陽曲縣利用脫袋、灌木覆蓋遮陰提高苗木成活率，太谷政府推廣優質苗木種植產業，苗圃發展成熟，苗木品質較好，成活率較高。

（6）有效的防護措施。呂梁林局對于存在牛羊危害風險的小班，套防啃網、涂防啃劑，等，太岳林局為防啃咬，采取套管保護的措施。

（7）施工隊伍精良。各縣及各局領導都選擇工程負責任、造林有經驗，工程質量好、信譽度較高的施工隊伍。實行跟班作業，苗木進廠時嚴格把握苗木的規格。栽植過程中對整地規格、栽植要求、管護成效等作業程序嚴格把握其質量。及時做好補植工作，提高造林成活率。

3 山西省天保工程存在的問題

盡管各縣及各局都圓滿完成了國家下達的造林任務，但也不同程度存在著問題，值得引起重視。表1 反映了山西省天然林資源保護工程的效果。

由表1 可見，撫育措施實施率和管護設施到位率很低。撫育措施實施率僅66.4%，管護設施到位率僅53.5%。對天然林資源保護工程的效果分析如表2 所示。

表1 天然林資源保護工程的效果

從表2 可以看出，人畜破壞的原因占的比重位居第一；旱災的原因位居第二；立地條件的原因位居第三。

表2 各因素造成的不合格林業面積

將天然林資源保護工程的作業設計進行打分，如表3 所示。

表3 作業設計打分情況

從表3 可得出，全省的作業設計總分為91.3，其中矢量數據滿分10 分，打分6.8 分，樹種選擇滿分20 分，打分17.5 分。從結果看，主要有6 方面的問題

3.1 作業設計方面的問題

作業設計不盡合理，審批部門把關不嚴。在核查中發現部分小班作業設計不規范、不合理。主要表現為小班設計面積過大，小班中夾雜灌木林、喬木林。

3.1.1 作業設計樹種選擇有待研究

數據表明，樹種選擇滿分20 分，得分17.5 分。造林地很難滿足適地適樹。有些闊葉樹種不適宜種植，雖然闊葉樹種萌生性強，但是植物需要的水分和養分不適宜在干旱和半干旱地區生長，比如五角楓、遼東櫟、栓皮櫟、白蠟等森林壞境下生長的闊葉樹種不適宜在荒山造林，存活率不高。山桃、山杏的闊葉樹種適合山地造林。

3.1.2 矢量數據不具備

數據表明，有50%以上的縣區林業局沒有相應的技術負責人員，大部分縣區林業局技術骨干是有一人。另外，大部分縣林業局人員配置較少，技術人員年齡較大，對口專業人員稀缺，年輕技術人員技術力量薄弱，嚴重制約了林業的發展。

3.2 施工作業方面的問題

3.2.1 沒有嚴格按照設計施工

在核查中發現個別工隊沒有嚴格按照設計施工，部分小班存在栽植樹種與設計樹種不相符；實際栽植密度與設計密度不一致；實際栽植苗木標準達不到設計苗木標準的要求，實際栽植標準較低，抗旱能力較差，有造林失敗的風險。

3.2.2 施工安排的撫育措施利用率低

林地的撫育措施包括松土除草、擴穴、澆水等措施。土地的翻新和林地的除草施工隊沒有意識也沒有資金去做這項工作，更別提造林后的澆水、施肥等養護工作。從核查數據來看，撫育措施率僅有66.4%，出現這種現象的很大原因是施工作業撫育措施沒有做到位。

3.2.3 施工隊收益比例決定了造林成活不高

每個縣給施工隊的收益比例不同，比如有的縣是4:4:2，但是施工隊往往只養護三年，比如，第一年造了林得到40%的收益，第二年造林靠著苗木還未出現死亡的態勢，驗收合格后再收到40%的收益，第三年將樹補植可到20%的尾款，這樣的比例限定了施工隊只管造林，不管成活的做法，更不用提造林前的林地修整工作，這些工作施工隊根本就不做，也沒有意識去做。對于林地后期的養護，比如澆水、施肥等，施工方不重視養護，加上后期就剩20%的尾款了，這就造成了工程隊急收尾款不管成活的問題。

3.3 林業主管部門的不重視

現在的主流觀念就是造樹，而預整地，除草等的觀念并沒有得到林業主管部門的重視，整地相當于土地的翻新，是保障樹苗成活的有效措施，為樹苗生長提高良好的外部環境；除草可防治雜草爭奪植物生長所需的養分，提高其成活率；這些造林前的工作時效長，見效慢是管理部門忽視的原因。

3.4 國家投資經費不足

按目前的荒山造林單位投資，遠遠低于市場苗木價格、勞動力價格，影響了荒山造林工程質量和農民荒山造林積極性，建議增加工程質量經費和后續管護撫育費用。

3.5 管護方面的問題

3.5.1 管護設施到位率低

管護設施就是圍欄、標牌等。山西以山區居多，山區傳統的育林方法就是封山管護，而標牌、圍欄是封山管護的設施條件。數據表明，管護設施率僅為53.5%，有一半以上的縣區在造林過程中沒有標牌，圍欄的管護設施。出現這種問題主要3 點原因：①國家投資不足，管護人員的工資較低且薪資發放時間較晚，因此管護人員的工作積極性低。②國家投資的錢只停留在設計、管理方面，管護這塊的資金相對靜止，所以管護資金無法跟上市場物價。③大量的造林工程沒有跟進配套措施的投資，造成有林無人管，無物資管的現象。

3.5.2 管護責任性較弱

數據表明，人畜破壞的原因占的比重位居第一。牛羊的危害相當嚴重人畜破壞本質就是人的破壞，數據顯示，北方的林牧矛盾更為突出。主要表現在以下兩方面：①不論誰管護，落實造林地塊都保證管護沒問題，針對牛羊的破壞，做好防護措施，但真正管護時是“顧上了就管，顧不上就不管”。②牛羊戶主偷偷放牧，監管難度大。

3.6 造林成活的問題

造林工程的實施，首要問題是要保證造林成活，提高造林成活率，影響造林成活的主要問題如下。

3.6.1 人畜破壞的問題

從調查數據看，不合格面積中人畜破壞的原因占到50%，位居第一，林牧矛盾突出，各縣都不同程度的存在人畜破壞問題。這就需要做好防治人畜破壞的管理措施。

3.6.2 干旱的問題

春季氣溫開始慢慢回升，土壤解凍，是北方傳統的造林季節。在春季進行造林時一定要注意干旱問題。這是因為春季氣溫回升較快，氣候干燥多風，降雨量少，土壤水分補給來源少，土壤墑情差，很容易造成春旱現象，嚴重影響造林成活率，因此，推廣先進的造林抗旱技術尤為重要。

3.6.3 立地條件的問題

由于立地條件的原因導致林業工程不合格。①造林地塊的選擇首先要縣林業主管部門與鄉鎮、村民溝通好簽訂協議。但是初期的造林預算時間簽訂了協議，到了種樹時已過一年，前一年遇到換屆等情況時使得協議失效，導致簽訂協議的地塊不能造林。②國家提倡發展林業造林帶動發展當地經濟，畜牧業的發展對荒山荒地的需求又增多，所以愿意提供合作的造林地塊越來越少。數據顯示較差的立地條件面積為798.3 畝，占總抽檢面積的3.3%。較差的立地條件面積雖然占總抽檢面積的極少，但是，較差的立地條件面積是影響造林成活率的重要指標。失敗的原因主要有兩點：①自然災害。②林業主管部門或林場與村、鄉鎮沒有達成協議，以至于村民、鄉鎮不愿意讓占地造林。這也是現在新造林地塊選地難的原因。

4 主要工作建議

4.1 加大經費投入力度

由于我國林業管護目前處于發展的階段，因此一定要重視林業建設的投資比重。同時提出相關補助政策，實現多項投資的多元化結合。相關部門也可以考慮選擇無利息貸款形式，調動地區群眾投入造林工作中，解決部分農民就業問題，讓更多的人參與到林業建設中[2]。根據黑茶林局的建議，新造林工程結算款支付應該按2:6:2 的比例分配，20%用于預整地，60%用于造林，20%用于管護，這是工程隊造林時資金的用途比例。用于造林應限定在60%以下。

4.2 建立政府領導下的造林地管護機制

植樹造林，有效管護，是林業發展的基礎。①政府在規劃綠化用地時，應區分林業用地和畜牧業用地。林牧業用地必須劃清界限，不能混淆。②嚴禁在新建林地和未建成林地放牧。地方政府應因地制宜，因人制宜，采取“硬”措施，遏制非法放牧和分散放牧的高發的現象。綠化用地的管理和保護，可以采取縣管鄉（鎮）、鄉（鎮）管村、村管牧民等措施，一級抓一級，層層落實責任。要加強對村級管理和保護人員的考核，建立禁牧舉報電話等措施[3]。

4.3 加強技術培訓

加強設計人員技術培訓工作，認真搞好作業設計，保證項目造林地塊選擇準確；要根據不同樹種的適應條件來確定造林樹種、細化作業設計，避免在施工過程中造成實地與設計樹種不一的現象產生，把好審批關，加強施工人員的技術培訓工作，增強責任意識，嚴格按照作業設計施工，提高苗木的合格率、整地率、撫育措施率[4]。

4.4 加強施工隊的管理

加強施工隊伍管理，嚴格按作業設計施工。選擇資質合格的施工隊伍，施工時進行監督管理，苗木進場時嚴格檢查苗木質量以及是否有苗木防疫證明，不合格的苗木一律不準進場。有關部門要更加重視林地恢復工作，要組織有關人員全面清除林地區域的雜草，科學合理的翻耕土壤[5]。區域不同，土壤環境不同，在進行整地理時，需要弄清林地區域的土壤條件，選擇合適的整理方法，以提高林地整理的質量和效率。

5 結語

山西省天保工程為山西林業的發展做出了巨大貢獻，天然林保護工程第二期的實施建設，使山西林業實現了從簡單保護到科學管理、內涵提升的歷史性轉變。雖在建設中仍然存在干旱、成活率低以及人畜破壞等問題，但相關部門重視天保工程的建設，通過加強技術培訓、做好作業設計、做好補植補造、加強工隊管理、保證工程質量、加強造林管護等措施，以此來提高造林成活，保證造林成果。