基于混合策略博弈模型的鐵路公益性運輸補貼機制分析

郭利田， 王 占， 李 悅

(1.中國鐵道科學研究院集團有限公司 運輸經濟研究所，北京 100081；2.中國國家鐵路集團有限公司 物資部，北京 100844)

一、引言

作為國家重要基礎設施和大眾化的交通工具，鐵路是國民經濟的大動脈，長期以來承擔著確保重要物資運輸、促進國土資源開發、增進民族團結、鞏固國防等大量社會公益性任務。2013年以來，隨著鐵路企業的持續改革發展，鐵路企業承擔的公益性運輸任務和追求效益最大化目標之間的矛盾日益突顯，直接影響鐵路企業的可持續發展與公益性運輸服務的有效供給。2013年發布的《國務院關于組建中國鐵路總公司有關問題的批復》(國函〔2013〕47號)明確批示：“對于鐵路承擔的學生、傷殘軍人、涉農物資等公益性運輸任務，以及青藏線、南疆線等有關公益性鐵路的經營虧損，要研究建立鐵路公益性運輸補貼機制。”(1)中國鐵路總公司已于2019年6月18日改制為中國國家鐵路集團有限公司。同年發布《國務院關于改革鐵路投融資體制 加快推進鐵路建設的意見》(國發〔2013〕33號)，進一步明確：“考慮到鐵路運輸公益性因素，中央財政將對中國鐵路總公司實行過渡性補貼。”中央財政于2013—2015年對中國鐵路總公司實行過渡性補貼，以部分彌補其承擔公益性、政策性運輸任務帶來的虧損。2018年以來，鐵路企業在市場化客貨運承運清算、完善審計監督管理體制、分線路成本核算方面取得顯著的改革成效，為界定和測算鐵路公益性運輸服務虧損提供了依據。因此，研究鐵路公益性運輸補貼機制，不但有利于提升鐵路企業公益性運輸服務水平，而且有利于增強政府對鐵路企業的監督考核能力，在理論創新和實踐應用方面具有重要意義。

鐵路公益性運輸是深化鐵路企業改革發展需要解決的重要問題，然而無論在官方文件還是學術研究中，對鐵路公益性運輸的界定尚未達成一致。隨著鐵路企業公司制改革和經營管理創新，相關探討文獻才開始逐漸增多。鐵路運輸服務既具有商業性，也具有公益性[1-2]，公益性源于其準公共物品屬性[3-4]。呂振宇、倪鵬飛將社會效益高于經濟效益的鐵路稱為公益性鐵路[5]，公益性鐵路具有公共性、運價的法定性、運輸對象和運輸線路的特定性以及運輸范圍的有限性等特征[6-8]。張江宇和張超認為鐵路提供的客貨運輸服務具有顯著的正外部性，雖然取得了社會效益，而鐵路企業沒有獲得相應報酬、成本沒有得到完全補償[9-10]。孫敏、王玲進一步把鐵路公益性運輸界定為滿足國防安全、地區開發、搶險救災等國家重大發展戰略的需要，也是滿足人民群眾基本出行、保障移動基本權利的需要[11]。

關于鐵路公益性運輸補貼機制，歐盟一般通過采用財政補貼的方式保障公益性運輸的有效供給，同時制定一系列法律或指令來保障補貼的有效性。Fearnley 等通過構建鐵路運輸服務評價模型分析鐵路客運補貼機制，指出政府應支付的補貼數額由政府和鐵路運輸企業簽訂服務質量合同決定[12]。劉擁成重點分析美國和加拿大政府為了維護鐵路公益性運輸，對長期嚴重虧損的鐵路運輸服務給予財政補貼[13]。Tánczos 和Bessenyei指出，為了更好地發揮鐵路公益性運輸的效用，歐洲國家在構建鐵路公益性財政補貼政策時，需要引入標桿管理的方法來分析鐵路運輸企業的成本[14]。Nash從減少政府財政補貼壓力角度研究英國鐵路公益性補貼機制[15]。張改平認為代表社會整體利益的政府是鐵路公益性運輸的最終受益者，按照誰受益誰補貼的原則，政府應是公益性運輸的責任主體[16]；蔡瑩娟和宋結焱等持有相似觀點[17-18]。張銀雁首先分析國內外五種典型鐵路公益性運輸服務補貼方案，然后從博弈論視角研究不同補貼制度參與人的最優反應[19]。張迪和佟瓊等借鑒國外經驗，分別研究我國鐵路公益性運輸補貼政策和各種補貼模式[20-21]。

通過系統梳理相關代表性研究成果，既有研究集中在定性分析鐵路公益性補貼機制，為我們理解鐵路公益性運輸與補貼機制提供借鑒參考。然而探討公益性運輸虧損量化的文獻寥寥無幾，導致補貼機制的研究缺乏數據支撐，尚停留在理論層面，突顯深入研究的緊迫性與重要性。具體到既有研究狀況：首先，針對鐵路公益性運輸范圍界定不清、相對粗糙的問題，有待通過改進分類方式逐一明確；其次，有關鐵路公益性補貼機制的研究仍處于介紹海外理論發展動態與實踐經驗方面，缺乏針對我國鐵路公益性運輸實際情況相應補貼機制的深入研究。基于此，本文首先界定鐵路企業公益性運輸產品及線路；然后構建政府與鐵路企業監督博弈模型[22]，基于混合策略納什均衡分析結果，設計我國鐵路公益性運輸虧損補貼機制。

二、鐵路公益性運輸范圍界定

科學合理界定鐵路公益性運輸范圍是破解鐵路公益性問題的前提。本文從旅客運輸、貨物運輸、鐵路線路三個維度界定我國鐵路公益性運輸服務，即公益性旅客運輸、公益性貨物運輸和公益性線路。

(一)公益性旅客運輸

實行優惠票價的學生、殘疾軍人、傷殘警察運輸。原鐵道部《鐵路旅客運輸規程》(鐵運〔1997〕101號)規定，學生、殘疾軍人、傷殘警察乘坐火車享受票價優惠。一是各類在校學生，學校和居住地不在同一城市時，憑附有加蓋院校公章的減價優待證明的學生證，每年可享受院校至居住地之間四次單程半價硬座票(簡稱學生票)。持學生票乘車的學生使用硬臥時，另收全價硬臥票價。動車組列車只發售二等座學生票，票價為全價票的75%。二是中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊因傷致殘的軍人憑“革命傷殘軍人證”“中華人民共和國傷殘人民警察證”購票時，各席別均享受半價優惠。

由于對學生、殘疾軍人、傷殘警察執行硬座客運票價格半價優惠政策，鐵路企業所取得的這部分旅客運輸收入遠低于運輸成本。因此，國家應該出臺文件，明確規定針對學生、殘疾軍人、傷殘警察等特定對象的優惠票價運輸為鐵路公益性運輸，為了扶持弱勢群體、保障他們的出行需要，政府應根據實際發生的虧損給予鐵路運輸企業補貼。

運價由政府主導、運價偏低、收不抵支的普通旅客列車硬座或硬臥運輸。普通旅客列車硬座或硬臥，票價是根據基準票價，結合列車運行速度、車型和鋪位等因素計算所得。目前，普通旅客列車硬座、硬臥運輸運價實行的是政府定價，票價的基準票價率為0.05861元/人公里，除2017年國家對東南沿海部分線路普速車客票票價適當有所調整外，其他地區普速車客票票價自1995年以來未做調整，與其他運輸方式相比長期偏低。盡管鐵路設計出快速、特快、直達特快等優質優價新型空調車，票價實現了一定上浮，但與其他運輸方式相比，票價水平依然整體偏低。

(二)公益性貨物運輸

優先保障的軍特專運和緊急救援運輸。軍特專運和緊急救援運輸屬于政府指令性運輸任務，具有強制性和時間要求。鐵路企業一直以來從社會大局出發，提供專門的運輸組織服務，因執行臨時緊急政府指令性運輸任務取消原有的客貨運輸計劃，擠占大量鐵路運能，給鐵路企業造成運營服務的機會損失，帶來經營虧損。

具有強制性的軍特專運和優先保障的搶險救災物資運輸的運價較低(有時免費)，按照《鐵路軍事運輸計費付費辦法》規定：軍事貨物運輸均按5號運價率計費，而實際軍運貨物大多以汽車、機械、儀器、設備等為主，根據《鐵路貨物運價規則》應按6號運價率計價。按每年運送1億噸軍運貨物、運距1000公里測算，鐵路企業采用5號運價比6號運價直接減少運費收入42.4億元(2)以整車運輸為例，運費計算公式：整車貨物運費=基價1×貨物發送量(噸)+基價2×貨物周轉量(噸公里)。。針對搶險救災物資運輸，鐵路企業需要打破原來的運輸計劃，重新組織運能，優先保障搶險救災物資及時送達目的地，按照市場供求規律，本應執行高運價，但鐵路企業基于國家利益和社會責任擔當，在低運價的情況下依然優先保證此類產品的運輸。并且軍特專運和緊急求援運輸采取后付運費的方式向鐵路運輸企業支付運費，一定程度上影響著鐵路企業的營收水平。因此，應該將軍特專運和搶險救災物資運輸界定為鐵路公益性運輸產品，對鐵路企業進行相應補貼[23]。

涉農物資及特定物資的減免建設基金運輸。現行鐵路貨運價格主要實行政府指導價，部分涉及公共利益的貨運產品執行的是低運價政策，收入不足以彌補運輸成本。按照目前的鐵路運價政策，化肥、農藥、糧食、棉花、磷礦石等涉農物資運價較低，如農藥、磷礦石執行2號運價，糧食、化肥、豆粕、豆餅等執行4號運價，低于其他鐵路運輸的大宗商品運價。假如按鐵路每年運輸涉農物資2億噸、運距1000公里測算，鐵路運輸企業運費少收約150億元。

目前鐵路建設基金對一般貨物的征收標準為3.3分/噸公里，而棉花、糧食、化肥、黃磷、豆粕、豆餅等貨物運輸免收鐵路建設基金，農藥按1.9分/噸公里、磷礦石按2.8分/噸公里減收鐵路建設基金。同樣，按鐵路每年運輸涉農物資2億噸、運距1000公里測算，鐵路運輸企業免收和少收的鐵路建設基金約為66億元。雖然涉農物資及特定物資運輸的運價低，免收或減收鐵路建設基金，但是為了保障國計民生和維護公共利益的需要，鐵路企業必須保證此類產品的運輸質量，因此，應將涉農物資及特定物資的運輸界定為公益性運輸，政府應根據虧損情況給予相應補貼。

(三)公益性線路

公益性線路指的是為了促進國土開發、拉動區域經濟發展、保障居民出行、鞏固國防安全，建成運營后長年虧損的鐵路。公益性鐵路的建設在加強民族團結、維護邊疆穩定、促進區域經濟發展等方面發揮著重要作用，充分體現了鐵路在國土資源開發與國防安全方面舉足輕重的地位，既是區域經濟和社會發展的重要引擎，也是國家軍事力量部署與國防物資調配的重要依托。我國鐵路公益性線路主要集中在中西部貧困地區和邊疆偏遠地區，地理環境相對復雜，工程建設條件艱難，而且投入運營后多具有低運價、低運量、高營運成本的特點，經營效益不佳，投資回報率低。但這類鐵路的建設對鞏固政治穩定、維護民族團結、推動國防建設、促進資源開發至關重要，具有顯著的外部經濟效益和社會效益。

許多鐵路在建設之初就帶有明顯的公益性色彩，按照《關于調整部分行業建設項目財務基準收益率的通知》(發改投資〔2013〕586號)，鐵路建設項目財務基準收益率為3%。為了國家的整體利益，鐵路企業積極落實國家總體決策部署，在建設項目前期可行性研究報告財務基準收益率不足3%的情況下，毅然投入新線建設，體現鐵路企業的使命和責任擔當，比如南疆鐵路和青藏鐵路(格爾木至拉薩段)具有典型的公益性線路性質。其中，南疆線于1984年開始陸續分段建成運營，1999年全線貫通，全長約1500公里，旅客平均運輸密度和貨物運輸密度僅分別為310萬人公里/公里、992萬噸公里/公里，再加上沿線氣候條件、地質地貌十分復雜，既有零下三四十度的凍土路段，又有四五十度的高溫戈壁沙漠，還有常年刮著七八級強風的風口，全線一半以上地段穿行于天山峽谷，運營成本高于其他路段，目前南疆線每年都虧損大約20億元。

近年來，鐵路企業在公益性鐵路規劃建設與運營方面的投入不斷加大，然而鐵路建設基金相對于鐵路建設投資規模可謂杯水車薪，公益性線路建設越來越依賴于銀行貸款，鐵路企業背負著沉重的債務負擔。特別需要注意的是，由于公益性線路受所處區域自然環境和經濟社會環境的影響，加之有巨額貸款利息和線路維護成本等剛性支出，運輸虧損具有持續性，單純依靠鐵路企業自身努力無法扭虧為盈。總之，鐵路運輸企業不但承擔了應由政府負擔的公益性線路建設投資，而且承擔了應由政府負擔的公益性線路運營所帶來的虧損。

(四)鐵路公益性運輸特征

通過上文分析，覆蓋范圍廣、規模大、運價低是鐵路公益性運輸的典型特征。

范圍廣。鐵路公益性運輸不但涉及人數眾多的學生、傷殘軍人和警察及普通硬座或硬臥等旅客運輸服務，還包括化肥、農藥、糧食等涉農物資，機械、儀器、設備等軍特專運物資及大量緊急救援物資運輸。此外，近年來國家相關部門扎實推進集中連片特困地區、革命老區、少數民族地區、邊疆地區公益性線路建設。

規模大。鐵路公益性運輸規模巨大主要表現在兩個方面。客運方面，僅選取在校學生作為樣本測算，2019年各級各類教育在校學生數約2.72億人，按在校學生每年只回家一次(回家一次，返校一次，共兩次單程)，每年鐵路發送學生約5.5億人次。貨運方面，僅以涉農物資中的糧食、化肥為例，2019年國家鐵路完成糧食、化肥貨運周轉量共計2478.8億噸公里(3)數據來源于中華人民共和國國家統計局。。

運價低。長期以來，鐵路運輸企業對特定人群和特定物資給予票價優惠，保障人民群眾的基本出行需求和重點物資運輸。以北京西至武昌Z37次直達特快列車為例，1996—2019年，從37次普速列車到K37次特快空調列車，再到Z37次直達特快列車，旅行速度越來越快，然而票價依然與23年前一樣。而同期居民消費價格指數(CPI)上漲64%，電價、鋼鐵等能源原材料的價格都有較大幅度提高，人工成本和設施設備費用均已上漲。

三、目前存在的主要問題

(一)公益性運輸造成鐵路企業沉重的債務負擔，影響公益性運輸服務的供給質量

截至2018年底，鐵路企業負債總額達5.2萬億元，與2013年鐵道部撤銷時的2.6萬億元相比，負債總額增長2.6萬億元，增幅高達100%，年均增長14.9%。造成鐵路企業沉重債務負擔的因素主要有：一是規模的鐵路新線建設，尤其是公益性線路的建設。自20世紀以來，中央財政除了對極個別線路直接撥款建設，不再直接投資鐵路基礎設施建設，其他絕大多數線路除一部分由地方籌資外，其余資金均由鐵路企業負責籌集(主要是銀行貸款)，撥款改貸款加大了鐵路貸款的規模；二是為了保護社會公共利益和有效降低成本，國家對鐵路運價實施管制，實行低票價政策，造成鐵路企業盈利能力不足，尤其是針對學生、傷殘軍人等重點人群和涉農物資、軍特專送、搶險救災等重點物資，往往以低于平均運輸成本的價格運輸，造成鐵路企業虧損嚴重；三是歷史負債負擔沉重的接續，原鐵道部時期2.6萬億元歷史性債務全部由鐵路企業承擔。

雖然不能說鐵路的巨額債務完全是由公益性運輸造成，但可以肯定的是，鐵路公益性運輸造成的債務占有較大的比重。巨額債務給鐵路企業帶來沉重的經營壓力，導致對機車車輛等移動裝備購置和線路、站場等固定資產維護預算支出收緊，嚴重影響鐵路企業持續健康發展。目前，沉重的債務負擔使鐵路企業難以有效實施對公益性運輸的內部交叉補貼，補貼能力不足，嚴重挫傷鐵路企業提供公益性服務的積極性，難以保障鐵路公益性運輸服務可持續、高質量供給。

(二)公益性運輸不能充分體現鐵路企業的經營效益，不利于鐵路企業可持續發展

由于國家尚未建立鐵路公益性運輸補貼制度，在現行內部交叉補貼模式下，用經營性運輸盈余補貼公益性運輸虧損，使鐵路企業經營效益不能充分呈現。長期以來，鐵路凈資產收益率遠遠低于其他國有大型企業，影響鐵路企業國有資產的保值增值。比如，2018年鐵路企業資產8.0萬億元，實現營業收入1.02萬億元，總資產周轉率僅為12.7%，而同期中石化、中石油的資產總額分別為1.59萬億元和2.43萬億元，實現營業收入達2.89萬億元和2.35萬億元，總資產周轉率達181.8%和96.7%。

現行公益性補貼方式不能充分體現鐵路企業的努力。營收好的鐵路局集團公司缺乏積極性，沒有動力；營收差的鐵路局集團公司破罐破摔，沒有壓力。隨著鐵路企業市場化改革的逐步推進，鐵路企業公益性運輸與經營性運輸之間的矛盾日益突顯。隨著一大批西部邊疆鐵路的建設和運營，鐵路企業公益性虧損和債務負擔將不斷提高，嚴重影響鐵路企業經營活力，不利于鐵路企業的可持續發展。

(三)公益性運輸產品的運價過低，影響不同運輸方式合理分工和差異化競爭

在政府的運價管制下，鐵路公益性運輸一直執行惠民的低票價政策，以等于甚至低于企業成本的價格提供運輸服務。然而，鐵路運輸所需的能源、燃料、機車車輛等移動裝備和人員工資等成本支出必須按市場價格支付，運輸收入與成本支出呈現倒掛，違背市場供求和價值規律。從鐵路運價與其他運輸方式運價對比角度看，以鐵路與公路對比為例，鐵路普速旅客列車票價水平約為同方向公路運價水平的一半，鐵路貨物平均每噸公里的運價約為公路的30%。與鐵路相比，公路的市場化程度較高，運價調整比較靈活。同時，公路不但不對學生、傷殘軍人等重點人群執行票價半價優惠政策，而且不必承擔涉農物資、軍特專送、搶險救災等重點物資的運輸任務。并且公路票價會根據汽油價格和天氣變化等適時調整，在節假日尤其是黃金周期間票價有的上浮100%～300%。

在公路、水運、航空等運輸方式迅猛發展的情況下，受鐵路運價水平長期偏低，運價決定和調整機制不靈活等因素影響，鐵路企業無法按照市場規律有效配置資源，合理分配運能，一定程度上影響不同運輸方式的合理分工和差異化競爭，進而影響交通運輸資源的配置效率，不利于綜合交通運輸體系的形成。

四、監督博弈模型構建

(一)問題描述

當前鐵路公益性運輸虧損普遍采取交叉補貼和虧損補貼相結合的方式。交叉補貼是指鐵路企業通過內部盈利業務補貼虧損業務，虧損補貼是中央政府對鐵路總公司給予的臨時性過渡補貼政策。現行的補貼模式存在兩方面的問題：一方面，難以厘清虧損原因，無法確定到底是鐵路企業的經營不善還是公益性運輸導致；另一方面，由于信息不對稱，鐵路企業比政府更清楚運輸虧損的實際構成情況，政府想獲取相對真實的信息，需付出巨大的人力、物力、財力。因此，面對此種情況，鐵路企業有兩種策略選擇——如實匯報虧損和夸大匯報虧損；政府也有兩種策略選擇——相信鐵路企業不檢查和懷疑鐵路企業開展檢查。

本文應用監督博弈模型分析政府和鐵路企業，研究雙方的具體策略及每種策略下的期望收益，基于均衡結果分析博弈雙方未來長期合作的可能性，以期為政府和鐵路企業尋求雙贏或多贏提供方法論基礎，探索建立博弈雙方自愿遵守和實施的有效制度安排。

(二)模型基本假設

假設1：博弈參與人是政府和鐵路企業，二者都具有理性思維，分別以自己的利益最大化為決策出發點[24-25]。

假設2：博弈雙方的行動在時間和信息上是一致的[26]，即政府和鐵路企業不同策略選擇下的收益是雙方共同的認知。

假設3：假設鐵路企業如實匯報時，政府補貼B1；夸大虛報時，政府補貼B2(B2>B1)。政府相信鐵路企業不檢查時，公益性運輸服務帶來的收益為A，補貼鐵路企業Bi(i=1，2)；政府懷疑鐵路企業開展檢查時，付出檢查成本C，如果發現鐵路企業夸大虛報，實施罰款F，這里假設F>C，即鐵路企業因夸大虛報導致的罰款高于政府的檢查成本。

假設4：鐵路企業無論選擇何種策略，都會按照政府的要求提供公益性運輸服務，那么政府收益A是固定的。

假設5：政府檢查鐵路企業的概率為p，不檢查的概率為1-p；鐵路企業如實匯報公益性運輸虧損的概率為q，夸大虛報的概率為1-q。政府的期望收益為U1，鐵路企業的期望收益為U2。

政府和鐵路企業存在(檢查，實報)、(檢查，虛報)、(不檢查，實報)、(不檢查，虛報)四種策略組合，雙方之間的博弈可以用圖1的支付收益矩陣表示。

圖1 收益支付矩陣

(三)模型的均衡解

如果政府選擇不檢查，那么鐵路企業的占優策略是夸大虛報，相應地，政府的應對占優策略是檢查；當政府選擇檢查，鐵路企業又會以實報為最優策略，此時政府的最優策略是不檢查。因此，該博弈會陷入“政府不檢查—鐵路企業虛報—政府檢查—鐵路企業實報”的循環，這種情況下博弈結果只存在混合策略的納什均衡。

假定鐵路企業如實向政府匯報公益性運輸虧損的概率為q，政府選擇檢查p=1與不檢查p=0的期望收益分別為

U1(1，q)=q(A-C-B1)+(1-q)(A-C-B1+F)，U1(0，q)=q(A-B1)+(1-q)(A-B2)。

(1)

采用支付收益等值法，令U1(1，q)=U1(0，q)，解得

q*=1-C/(B2-B1+F)。

(2)

即如果鐵路企業選擇實報的概率大于q*，政府的最優選擇是不檢查；反之，如果鐵路企業選擇實報的概率小于q*，檢查是政府的最優策略選擇。

給定政府檢查鐵路企業的概率p，鐵路企業選擇實報q=1與虛報q=0的期望收益分別為

U2(p，1)=pB1+(1-p)B1U2(p，0)=p(B1-F)+(1-p)B2

，

(3)

同理，令U2(p，1)=U2(p，0)，解得

p*=(B2-B1)/(B2-B1+F)。

(4)

即如果政府檢查的概率小于p*，鐵路企業的最優選擇是虛報；如果政府檢查的概率大于p*，鐵路企業的最優選擇是實報；如果政府檢查的概率等于p*，鐵路企業隨機選擇實報或虛報。

從上述博弈中，政府與鐵路企業的反應函數分別為

(5)

(6)

根據雙方的反應函數，分別畫出政府和鐵路企業的反應曲線p=p(q)，q=q(p)，如圖2所示，兩條曲線的交點就是博弈模型的混合策略納什均衡點。

圖2 反應曲線

因此，該博弈模型的混合策略納什均衡是(q*，p*)，即鐵路企業以q*=1-C/(B2-B1+F)的概率選擇向政府如實匯報公益性運輸虧損，政府以p*=(B2-B1)/(B2-B1+F)的概率選擇對鐵路企業進行檢查。

(四)模型的分析與討論

從混合策略的均衡解可知，政府對鐵路企業檢查的概率p和鐵路企業是否如實向政府匯報公益性運輸虧損的概率q受諸多因素的影響。

五、鐵路公益性運輸補貼機制構建設想

我國鐵路公益性運輸的補貼機制從初期探索、研究建立到逐步完善，是一個不斷漸進發展的過程。鐵道部撤銷以前，公益性運輸補貼主要采取鐵路企業內部交叉補貼方式。2013年以后，隨著鐵道部撤銷，中央財政對鐵路企業實行過渡性補貼，彌補了部分由公益性運輸帶來的經濟損失，這符合當時的客觀發展實際。一方面，在一定程度上保障了鐵路公益性運輸供給質量，推動鐵路企業平穩、健康發展；另一方面，這種補貼模式沒有使政府與企業之間的責、權、利關系完全分離，一定程度上扭曲人們對鐵路公益性運輸重要性的現實感知，嚴重挫傷鐵路企業提供公益性服務的積極性。化解鐵路企業經營性運輸與公益性運輸的矛盾，破解鐵路歷史債務難題，既促進鐵路企業高質量發展，又保障公益性運輸服務的有效供給，一直是各國政府致力解決的問題，尤其是大力推進鐵路市場化、公司制改革的一些國家將這一問題作為鐵路企業市場機制建立的前提。根據國家對鐵路企業功能性質定位和行業特征，結合鐵路企業目前的經營管理模式和改革發展實際，通過前面對鐵路公益性運輸虧損測算模型與監督博弈模型的分析，本文研究建立鐵路公益性運輸服務補貼機制，建議主要考慮以下四方面問題。

(一)積極落實政策要求

為了加快推進鐵路改革發展，保障鐵路公益性運輸服務的有效供給，《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》指出，“在建立公益性運輸核算制度之前，中央財政將對中國鐵路總公司實行過渡性補貼”；《國務院關于組建中國鐵路總公司有關問題的批復》批示，“對于鐵路承擔的學生、傷殘軍人、涉農物資等公益性運輸任務，以及有關公益性鐵路的經營虧損，要研究建立鐵路公益性運輸補貼機制”；《財政部關于國有資本加大對公益性行業投入的指導意見》(財建〔2017〕743號)明確指出，“對于市場調節機制失靈的公益性行業，綜合采取安排財政資金、劃撥政府資產等方式，加大公共財政投入”。因此，應積極貫徹落實國家文件精神，探索建立鐵路公益性運輸服務補貼機制，這既是黨中央、國務院對深化鐵路企業改革發展的方向性規劃，也是激發鐵路企業經營活力、促進鐵路企業可持續發展、有效提供公益性運輸服務的一項重要而緊迫的工作。

(二)完善虧損測算方法

在政府和鐵路企業共同合理界定公益性運輸范圍的基礎上，鐵路企業繼續完善客貨運承運清算體系、分線路成本核算體系和鐵路企業內部監督考核機制；政府部門研究建立公益性運輸核算制度。從公益性客運產品、公益性貨運產品和公益性線路三個維度分別測算虧損情況，準確提供鐵路公益性運輸收入及成本信息，真實反映虧損情況，為鐵路企業如實向政府申報虧損數額以及政府制定財政補貼標準提供依據。

按照誰承擔、誰受益的補貼原則，明確具體補貼對象。鐵路公益性運輸補貼對象為公益性運輸產品和公益性線路的實際承擔主體，具體包括鐵路局集團公司、專業性運輸公司、股份制鐵路公司、合資鐵路公司、地方鐵路公司。鐵路運輸企業按照各自實際承擔的公益性運輸任務核算相應的補貼金額，有利于進一步發揮鐵路企業獨立法人的實體作用，推動鐵路企業真正成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體，充分調動企業生產經營的積極性，提高企業的經營效率和社會效益。

(三)明確虧損補貼方式

政府補貼主要有直接財政補貼和優惠政策支持兩種方式，通常稱之為明補和暗補。明補指政府以財政直接撥款的形式對鐵路企業實際提供的公益性運輸服務進行的現金補貼，是很多國家應對公益性運輸虧損的普遍做法，這種補貼方式可以真實反映公益性運輸的虧損情況，消除現行鐵路內部交叉補貼模式帶來的諸多弊端；暗補指政府從稅費減免優惠、土地綜合開發、廣告商貿特許經營等方面給予鐵路企業支持，通過非現金補貼的方式改善鐵路企業經營狀況，但此種方式難以量化具體補貼金額。

本文建議國家采用直接財政補貼和優惠政策支持相結合的方式對不同的公益性運輸虧損進行補貼。公益性旅客運輸和公益性貨物運輸的虧損數量應根據鐵路運輸單位的統計數據與財務憑證核算，集中由鐵路總公司向國家財政部門申請，經獨立的第三方審計機構審計后，由國家財政據實補貼。針對公益性線路補貼方式，建議政府對公益性線路的建設成本和運營虧損實施直接財政補貼，同時為了支持公益性線路建設運營，建議政府在稅費減免優惠、沿線土地綜合開發、廣告商貿特許經營和財政貼息方面給予鐵路企業支持。

(四)構建監督檢查制度

由監督博弈模型混合策略納什均衡分析可知，建立完善的財政補貼監督檢查制度，可有效規制鐵路企業的虛報行為，有利于降低政府的監管成本。政府可通過兩個舉措來增加對違規企業的懲罰力度：一是建立監督檢查制度，通過向鐵路企業委派督查專家或雇用專業審計機構，審查鐵路企業的公益性運輸情況，對于虛報行為，按照法律法規及合同約定給予嚴厲懲罰；二是建立并完善多方參與的社會監督檢查機制，通過一定的法律或政策手段督促鐵路企業定期發布公益性補貼資金使用情況，接受社會公眾監督，嚴懲鐵路企業的違規行為。建立鐵路企業實報激勵機制，鼓勵并大力褒獎企業的誠信實報行為，在具體的考評過程中構建定量考評指標體系，對如實匯報公益性虧損的企業公開獎勵，并將當期的考評結果與下期的財政補貼掛鉤，消除鐵路企業虛報的制度環境，營造如實匯報的良好氛圍；政府要盡力采取成本更低且有效的監管方式，以提高鐵路企業如實匯報的積極性，如可采取不定期隨機抽查的方式，核實鐵路運輸企業的某一類公益性運輸產品或某一條公益性運輸線路的虧損情況，切實降低檢查成本。

六、結語

我國的國情和交通基礎設施現狀決定了鐵路必須承擔大量的公益性運輸服務，公益性運輸阻礙鐵路企業體制機制改革的深入推進，造成鐵路企業沉重的債務負擔，不能充分體現鐵路企業的經營效益，不利于鐵路企業可持續發展，影響不同運輸方式合理分工和差異化競爭，難以保障公益性運輸服務的供給質量。在構建綜合交通運輸體系、降低全社會物流成本和深化鐵路企業改革發展的背景下，不得不面對鐵路企業提供的公益性運輸服務由誰付費、付多少的問題。本文在界定鐵路公益性運輸范圍、建立政府和鐵路企業監督博弈模型的基礎上，提出中央財政直接據實補貼與優惠政策支持相結合的鐵路公益性運輸補貼機制。首先，界定鐵路公益性運輸服務范圍。從旅客運輸、貨物運輸、鐵路線路三個維度界定公益性運輸范圍，為研究建立鐵路公益性運輸補貼機制夯實基礎。其次，建立政府和鐵路企業監督博弈模型。政府檢查的概率與鐵路企業因虛報獲得的額外補貼呈正相關，與懲罰力度呈負相關；鐵路企業實報虧損的概率與政府的懲罰力度呈正相關，與政府對鐵路企業的檢查成本呈負相關。最后，從積極落實政策要求、完善虧損測算方法、明確虧損補貼方式、構建監督檢查制度四個角度探索構建鐵路公益性運輸補貼機制。