超齡農民工只能被“清退”嗎？

周群峰

2022年3月15日，浙江湖州，一處工地周邊的工人。圖/人民視覺

3月18日，一則關于“建筑業清退超齡農民工”的報道引發關注，并沖上了當天的微博熱搜榜首。報道稱，如今施工現場已經難尋60歲以上的農民工，甚至超過55歲的都極少。包括上海、天津、深圳等全國多地已發文，對建筑企業招錄和使用超齡農民工作出管理和限制。

建筑行業屬于高強度和高風險領域，一些涉及農民工尤其是老農民工的事故時有發生。中國人民大學農村發展研究所所長鄭風田告訴《中國新聞周刊》，一些年齡過大的農民工，干重體力活容易出現問題，所以有些地方上就干脆“一刀切”，給他們劃定一條年齡線，對越線者一概不要。比起青壯年農民工，這類群體的事故發生率確實會高一些。一旦發生重大事故，地方官員就會面臨被問責和賠償的雙重壓力。“一刀切的做法有些簡單粗暴，地方上也有推卸責任的嫌疑，對這類群體下清退令，迫使他們離開建筑工地，折射出多方面的現實困境。”

安全保障只能靠“清退令”？

多地之所以會出現清退超齡農民工的現象，原因在于有些建筑工地的中老年農民工出現過事故，甚至猝死現象。2021年6月7日，江蘇省泰州市住建局發布一則高墜事故通報稱：“近期我市建筑工地發生多起高處墜落事故，兩起事故亡者年齡超過60周歲。下一步將規范施工企業用工年齡管理，禁止18周歲以下人員、60周歲以上男性、50周歲以上女性進入施工現場從事施工作業”。

對建筑工地從業人員作出年齡規定并非新生事物，多地在發文時也表示過有出于安全方面的考量。人民日報海外版旗下“俠客島”援引深圳某工程監理公司工作人員的話稱，10年前深圳正規工地已不再雇用60歲以上農民工。“年齡大了，體力精力不支，發生作業事故概率隨之增大，從施工風險及農民工個人生命安全考慮，超齡農民工不宜再從事施工作業。”

2021年5月，深圳市建筑工程質量安全監督總站發布的相關通知稱，嚴禁使用未成年（18周歲以下）人員;原則上不使用超過國家法定退休年齡（男性60周歲、女性50周歲）的工人。

2019年，上海市住建委、市人社局和市總工會共同發文，明確規定：禁止18周歲以下、60周歲以上男性及50周歲以上女性三類人員進入施工現場從事建筑施工作業。同時還規定，禁止55周歲以上男性、45周歲以上女性工人進入施工現場從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或其他影響身體健康以及危險性、風險性高的特殊工作。

上海市建設工程安全質量監督總站安全科科長崔勇回應稱，2018年全年建筑業安全生產事故造成死亡的人員里，超過60歲的占比達到15%，而當時建筑從業工人中，超過60歲的占比僅有1%。在此背景下，考慮建筑施工高處作業多、露天作業多、手工及繁重作業多等高危特點，超齡帶來的體力和意識問題都與風險要素相關，再加之施工現場居住條件差、重體力要求的高鹽高油飲食等對老年人健康均十分不利，因此上海市住建委聯合市人社局、市總工會在2019年研究出臺了相關文件。

去年還有多地出臺相關清退令。例如，2021年5月27日，荊州市住建局發布通知，明確禁止60周歲以上男性和50周歲以上女性進入施工現場從事施工作業。同年6月11日，南昌市城鄉建設局發布通知明確：禁止以任何形式招錄和使用60周歲以上男性、50周歲以上女性從事建筑施工現場“高空、高危、高風險、重體力”一線作業。

值得注意的是，一些在發布“清退令”時，也預留出了一定的彈性空間。

《中國新聞周刊》注意到，在天津市住建委下發的相關通知中，雖然明確“施工單位與建筑工人簽訂勞動合同時，應當嚴格執行國家關于法定退休年齡的規定，對男性超過60周歲、女性超過50周歲的不得簽訂勞動合同”，但同時還規定“因特殊情況確需安排或使用超齡建筑工人的，施工單位應當對超齡人員健康證明（健康證明有效期為1年）進行核驗，并根據項目具體情況合理安排工作崗位”。

面對各地的規定，輿論反響不一。武漢大學中國鄉村治理研究中心副教授夏柱智接受媒體采訪時認為，禁止“超齡農民工”從事建筑施工作業，這一政策在全國多地已落實數年。應該說，有關規定符合勞動力市場要求，也符合國家對相關領域的管理要求。

為強化對建筑行業用工的規范化管理，在國家層面也出臺過相關規定。2019年2月17日，住建部、人社部聯合制定并印發了《建筑工人實名制管理辦法（試行）》，要求建筑企業應與招用的建筑工人依法簽訂勞動合同，對其進行基本安全培訓，并在相關建筑工人實名制管理平臺上登記，方可允許其進入施工現場從事與建筑作業相關的活動。該辦法規定，建筑企業應配備實現建筑工人實名制管理所必須的硬件設施設備，施工現場原則上實施封閉式管理，設立進出場門禁系統，采用人臉、指紋、虹膜等生物識別技術進行電子打卡;不具備封閉式管理條件的工程項目，應采用移動定位、電子圍欄等技術實施考勤管理。相關電子考勤和圖像、影像等電子檔案保存期限不少于2年。

不過，在社會學博士、武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員呂德文看來，農民工群體從事的很多行業存在非正式用工問題，在管理上也應該有特殊性。根據《中國靈活用工發展報告（2022）》藍皮書的披露，2021年建筑行業的靈活用工人員占總用工數比例達到76.60%，在調查的各行業中比例最高，靈活用工人數為4449.6萬。

“從特別正式的用工（比如有編制的機關人員），到臨時性用工（比如工資日結的建筑工地人員），有非常長的用工鏈條和復雜的用工形態。”他告訴《中國新聞周刊》，農民工從事的很多工作，具有臨時性、季節性和不固定性特點，有些用工單位也喜歡用這些靈活用工人員。從社會學角度講，這種用工形態上是非常正常的。他認為，農民工的安全保障跟靈活用工的需求是兩碼事。“在客觀上，我們需要靈活用工，應該尊重這種行業現實，要讓靈活用工有充分的存在空間，政府不應該劃定年齡線，對這種用工方式過多干預，沒有必要逼著這類人員離開建筑工地。要降低事故發生率，應該通過提高工地安全措施，限制用工時間等手段來實現。”

“無奈剛需”背后的用工短缺

盡管在政策層面官方有明確的規定，在執行時建筑企業也用到了科技手段，但在現實中，面對超齡農民工強烈的打工意愿，和用工單位對超齡農民工的“無奈剛需”，“清退令”執行起來并不理想。

江西撫州市一位包工頭告訴《中國新聞周刊》，他多次用過60歲以上的農民工。在一些農村，兒女結婚、給孫子辦生日宴時，很講究排場。一些農村老人上了年紀，但自我感覺身體還可以，就想出來多掙點錢。“他們很敬業，來工地干活幾乎不會遲到，但畢竟年紀大了，反應也遲鈍，還容易磕磕碰碰，體力又跟不上，只能做些拉車、搬磚的活兒。他們的工資一般是每天200多元，日結。”

他介紹，現在建筑工地上的農民工，70后是主力軍，80后不算多，90后很罕見。他現在正在用的農民工，最年輕的40多歲，最年長的已經有70多歲。“用超齡農民工也是無奈之舉。年輕人不愿來，有的寧愿在家打牌也不愿來建筑工地打工。”

這位包工頭表示，現在規模較大的建筑公司用工已經比較規范，他們不敢用超齡農民工做高空作業等風險高的活兒，還會對符合條件的農民工發門禁卡，或用人臉識別技術，一些上了年紀的農民工也辦不了門禁卡。“但是，他們會找到像我這樣的小包工頭，因為我招不到年輕人，一些簡單的活又總得需要人做，就只好用他們。”

為了“規避”監管，還有不少變通辦法。按照規定，給農民工發工資要提供其身份證和工資卡。“他們來填報個人信息時，為了‘符合年齡，就給我提供他們兒子或女兒等人的身份證等，我也把工資打到他們提供的賬號里。其實，我沒跟他們的子女產生任何勞務關系。”

鄭風田稱，改革開放后，隨著我國經濟的迅猛發展，建筑工地的用工需求量激增。大量農民工進城務工，為城市發展作出了貢獻，也解決了農村剩余勞動力的就業問題。隨著他們年齡的增長，很多人本應該退出又臟又累、風險還高的建筑行業。但是現實中，用工方又難以招到青壯年的農民工，甚至出現“用工荒”，在這種背景下，用工方對這類農民工的使用也有一定的現實考量。

他表示，我國的建筑工地市場目前還處于低成本擴張狀態，有些包工頭為了拿到合同就低成本報價，然后為了壓縮成本就招這些廉價的老年勞動力，這也確實容易帶來安全隱患。但地方政府對農民工存在“一刀切”式的年齡歧視，就會把建筑方的用工需求和老年人的就業需求都給堵住了。“清退令”看起來保護了農民工的利益，但卻忽略了他們的一些合理訴求。“建筑工地現實中以中老年農民工為主，在不能簽合同的情況下，可能導致建筑領域層層分包，出現農民工干了活卻拿不到工資的現象。”

呂德文調研時發現，有些超齡農民工之所以想繼續留在建筑工地，也是出于家庭的需求。隨著城市化進程的加快，很多人的子女不愿做“二代農民工”。這些老年農民工留在建筑工地打工，也是為了有一些更高的收入，幫助子女留在城市中。“有些老農民工認為，雖然回家種地賣菜也能滿足生計問題，但是為了幫子女在城市買房安家，他們選擇繼續務工。”

“雖然制定清退令的出發點是好的，但政府更要尊重市場規律和國情。”呂德文指出，如果建筑工地的用工方想招到年輕的農民工，就只能提高工資。但包工頭往往希望壓縮成本，不愿提高工資。他曾在多地走訪調研時發現，現在建筑工地的農民工，每天有二三百元工資，一些有技術含量的技術工甚至每天能掙到四五百元。從建筑企業角度看，用工成本已經不低，超齡農民工對這個待遇也比較滿意。現在的招工和用工處于一種均衡狀態，一旦強行出臺政策打破，只會造成用工方招不到人和老年農民工被迫離開建筑工地的局面。“這既不符合市場規律，也不現實，更沒有必要。這也是很多地方出臺過多次清退令，卻無法落實的一大原因。”

中國人民大學中國就業研究所研究員丁大建多年來從事勞動力市場研究，他在接受媒體采訪時稱，目前我國低技能層次的基礎勞動力存在不足現象。“很多行業是缺低層次的勞動者。農村的人該出的都出得差不多了，年輕人現在很多上學了，或者不愛做比較苦的體力勞動。如果（年齡）卡得太死，這個行業的勞動力供給就會面臨短缺。”

2018年2月6日早上，山東濟南市的一處零工市場，每當有工頭前來找工人時，眾多務工人員便一擁而上詢問。圖/IC

超齡農民工的“養老焦慮”

在清退令受到熱議的同時，農民工群體老齡化也已經成為一個無法回避的社會問題。2021年4月30日，國家統計局《2020年農民工監測調查報告》顯示，2020年全國農民工總量28560萬人，平均年齡為41.4歲，其中50歲以上農民工所占比重為26.4%，而2016年的數據為19.1%。

在武漢大學中國鄉村治理研究中心副教授夏柱智看來，中國農民工總量約2.9億人，規模十分龐大，在工資水平提高、權益保障到位的基礎上，仍有相當數量的年輕人愿意加入農民工隊伍。此外，建筑施工領域信息化、自動化水平不斷提高，用工種類日趨多元，用工結構不斷調整，整個市場對重體力勞動者的需求將逐步減少。

一方面是超齡農民工數量越來越龐大，一方面是市場對這部分人的需求量下降。在這樣的背景下，這部分農民工將何去何從？

鄭風田表示，地方上應該變堵為疏，來綜合性解決相關問題。首先，建筑工地有些工種，如果出力大、危險性高，就不允許老農民工來做，但是一些他們力所能及的活兒還是可以允許他們做。其次，必須看到一個現實問題是，同樣年齡的老人體質也會有較大差異，有些人60多歲，身體條件也可能非常好，因此應該定期對他們做一些體檢，如果身體的一些主要指標沒問題，也可以讓他們從事相關工種。再次，一些城市的主政者，如果非要讓他們離開建筑工地，也應多一些人性化考慮，考慮到他們的務工需求，比如引導他們在城市從事一些環衛、護工等工作。“通過這樣的綜合措施，既能解決一些單位的用工需求，還能發揮老年農民工的余熱。”

夏柱智建議，建筑業“清退”超齡農民工，除了保障安全外，還要與權益保障相銜接。目前農民工社會保障體系中，農村居民“有地種、有糧吃、有房住”的兜底體系已經建成，城鄉居民基本養老保險制度在逐步完善，子女親屬也能為其提供基于傳統倫理的保障。對于仍想工作掙錢“再為家庭出把力”的超齡農民工，有關部門應在勞動權益保障方面及時跟進，為勞動者提供必要就業信息，預留維權通道，做到應援盡援。

呂德文在調研時發現，不少建筑工地的農民工不愿繳納社保。中國經濟網評論員梁瑜稱，由于歷史欠賬，很多超齡農民工缺乏繳納養老保險意識，再加上跨省轉移接續難，不少人被迫中斷社保，甚至棄保。于是，本來應該“多繳多得”的養老保險，很多農民工卻只能無奈地選擇“能少繳就少繳”。退而無依、老而不休，養老焦慮下，超齡農民工群體越來越龐大。要建立更高水平的社會保障體系，做好養老保險異地統籌工作，讓更多農民工老有所依。

在今年兩會上，全國政協委員、北京市科學技術協會常務副主席司馬紅稱，靈活就業群體參保難的問題，是農民工歷史遺留問題在數字經濟時代的延續。她建議，鑒于很多非工作地勞動者未在工作地繳納社保的現實，將社保的社會統籌部分金額與繳納地解綁，企業與個人繳納費用，均納入社保權益轉移接續范圍，實現“錢隨人走”，以支持更多靈活就業群體納入高保障的社保體系之內。

丁大建認為，解決超齡農民工的生活與就業問題，短期內采用柔性政策，動態調控用工安全是實際的辦法。長期看，還是應該通過試點，考慮用人單位和勞動者擴大工傷保險制度覆蓋范圍、開展超過法定退休年齡人員試行參保工作，同時，在一定范圍內提高困難農民工群體的兜底性保障制度。

除了進城務工人員，整個農民群體的兜底性保障水平也有待進一步加強。鄭風田告訴《中國新聞周刊》，據他了解，目前除了北京、上海等極少數地方的農民到一定年齡后，每月能拿到800元到1000元的養老金，全國大部分農民一個月只能領到一二百元的養老金，幾乎可以忽略不計。國家相關部門應該提高農民的養老金水平，比如在現在的基礎上，提到300元～500元。“這既能體現出國家對農民的重視，也能減少超齡農民工外出打工的需求。”