數(shù)字治理視角下公共衛(wèi)生治理能力現(xiàn)代化研究—以浙江“精密智控”為例

林琳

摘要：在疫情防控和復工復產(chǎn)過程中，數(shù)字化賦能國家公共衛(wèi)生治理能力現(xiàn)代化已成為重要命題。以浙江的“一圖一碼一指標”為抓手的“精密智控”，是浙江從省域?qū)用骈_展數(shù)字化治理的重要突破口。研究表明，傳統(tǒng)的科層邏輯問題仍然存在，績效管理體系呈逐級銳減，基層是大量基礎性數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者、收集者、貢獻者，省域?qū)用婕夹g治理與基層實際運用之間存在阻滯的可能，因此，多元化的公共衛(wèi)生治理體系亟需建立。

關鍵詞：數(shù)字治理;科層制約;復工復產(chǎn)

黨的十九屆四中全會強調(diào)堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標[1]，提出各領域方面的具體任務和需求。2020年，新冠肺炎疫情全面暴發(fā)，如何平衡疫情嚴防嚴控與經(jīng)濟社會健康發(fā)展已成為當前困擾各方的重要難點，而公眾衛(wèi)生突發(fā)事件給浙江省技術和科學之間的合作帶來良好的契機。基于此，本研究主要關注以下問題：針對公共衛(wèi)生突發(fā)事故，浙江省如何運用數(shù)字化手段技術進行疫情防控和復工復產(chǎn)以及浙江從省域到市域各層級政府怎樣進行互動和交流。

浙江以“一圖一碼一指標”“中小企業(yè)復工率指標”和“復工率五色圖”為抓手，建立精密智控的工作機制，為“兩手都要硬，兩戰(zhàn)都要贏”的目標提供決策依據(jù)，體現(xiàn)了經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型的積極效果，為數(shù)字化改革提供底氣。

1 大數(shù)據(jù)分析賦能疫情防控

依托數(shù)字經(jīng)濟的領先優(yōu)勢，浙江省在疫情防控“阻擊戰(zhàn)”中打造出一套新型數(shù)字“防疫系統(tǒng)”—基于大數(shù)據(jù)分析的指揮系統(tǒng)和應急響應機制。根據(jù)大數(shù)據(jù)分析、人工智能、云計算等創(chuàng)新，建立了“有效市場+有為政府”的分工格局，為浙江疫病監(jiān)控分析、病毒溯源、防控治理、資源調(diào)度管理等工作作出突出貢獻。在次輪疫情防治中，“人工智能-風險應急”突發(fā)公共事件現(xiàn)代化防治協(xié)同智控體系能力表現(xiàn)突出[2]。

在流調(diào)溯源和區(qū)域協(xié)查方面，以浙江麗水為例，根據(jù)“戰(zhàn)”時要求，做到“快”和“準”兩個字。流調(diào)溯源組2 h抵達現(xiàn)場，4 h內(nèi)調(diào)查出感染者前14 d的活動軌跡，2 h內(nèi)精準跟蹤、排查重點人群。大數(shù)據(jù)局在收到人員名單后，做好賦碼跟蹤，公安利用技術手段和資源優(yōu)勢，結(jié)合疾控中心專業(yè)流調(diào)信息，完善調(diào)查者全過程軌跡。

在此次疫情防控中，浙江的“五色圖”“健康碼”“精密智控指數(shù)”“浙里辦”“捉謠記”等新一代人工智能抗疫手段，體現(xiàn)了人工智能科技在疫情智能防治、復工復產(chǎn)復學、疫情防控、社會輿情信息系統(tǒng)動態(tài)監(jiān)控等方面的成效和功能[3]。

1.1 “一圖”：整體防控、縣域標準

“一圖”即疫情“五色圖”，是指浙江省根據(jù)總病例數(shù)、聚集性指數(shù)、持續(xù)幾日的無確診病例數(shù)、家庭型聚集4項指標對全國疫情風險進行總評估。根據(jù)不同縣域、分等級、定期更新的“疫情五色圖”與“復工率五色圖”，依靠“左手防疫圖”“右手復工圖”進行精準施策。

1.2 “一碼”：精準到個人，“點穴式”智控

“一碼”，即“健康碼”，由浙江省大數(shù)據(jù)管理局牽頭，省政府聯(lián)合各大通信運營商和大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，借助支付寶平臺，通過追蹤個人活動軌跡，在其手機移動數(shù)據(jù)終端整合信息，以“綠碼、紅碼、黃碼”3種顏色進行動態(tài)信息管理。一方面，形成了個人“數(shù)字健康憑證”，便利了復工復產(chǎn)和民眾日常生活;另一方面，對基層而言，健康碼信息提供了電子政務憑證，對人們的健康狀況進行了實時監(jiān)測，是“圖”和“指數(shù)”運行的重要信息來源。

1.3 “一指數(shù)”：精密智控

通過“精密智控指數(shù)”精確呈現(xiàn)防控成績，在原先的“一圖”“一碼”基礎上，展現(xiàn)“外省輸入病例管控”“主動發(fā)現(xiàn)病例”等八大技術指標情況，分置“管控力指數(shù)”“暢通度指數(shù)”兩個維度，通過各地、生產(chǎn)部門等人工智能數(shù)據(jù)流反映，構(gòu)成“精密智控指數(shù)”，并進一步完善與提升，連續(xù)新增了4個版本，以有效評價我國各監(jiān)管部門的抗疫水平。

2 案例分析與研究發(fā)現(xiàn)

2.1 “精密智控”的分級治理

從縱向上來看，浙江作為省域，對縣市的管理是直接且高效的，浙江省的“精密智控”模式，是一種多層級的信息治理框架。例如浙江麗水的高規(guī)格會議“一桿子插到底”直接開到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），由市委書記胡海峰講解疫情處置的操作指南。對疫情防控應急處置過程設置兩個時間節(jié)點：第一個時段是從發(fā)現(xiàn)本土初篩陽性感染者到初篩陽性復核確認。其中，衛(wèi)健系統(tǒng)第一時間“吹哨”、流調(diào)溯源第一時間 “啟動”、指揮中樞第一時間“激活”。第二個時段是本土初篩陽性復核確認后，進行流調(diào)協(xié)查、轉(zhuǎn)運隔離、核酸篩查、社區(qū)管控、輿情應對，5個方面都是核心。具體實現(xiàn)3個“1分鐘”的高效并聯(lián)式作戰(zhàn);做到“一個病例，一個專班”，從流調(diào)協(xié)查、轉(zhuǎn)運隔離、核酸篩查、社區(qū)管控、輿情應對的“戰(zhàn)”時要求到為了與病毒賽跑，高效實現(xiàn)“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”的日常準備[4]。

首先，浙江省構(gòu)建了大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以疫情和經(jīng)濟運行“五色圖”“精密智控”指標與MEI指數(shù)，通過不同的顏色（體現(xiàn)不同得分）及其蘊藏的上級對下級的經(jīng)濟激勵和政治動員，掌握多源流的基礎性大數(shù)據(jù)信息。其次，各縣（市區(qū)）政府建立了以領導班子為主的“復工復產(chǎn)專班”，形成了“派駐干部+下沉干部”的工作體制。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及村社等單位對個人信息進行了采集，通過當?shù)卣摹懊拧惫ぷ魈钛a了技術治理的缺失，如健康碼、行程碼等的研發(fā)，研發(fā)范圍在省級，但實際應用層級在基層政府，開發(fā)與使用是不同端。多層級的信息治理體系如圖1所示。

2.2 數(shù)字化治理的層級分布

在以上流程中，各級政府部門圍繞不同信息實現(xiàn)了分級、分區(qū)管理，繪制出不同類型的地圖，將實際干部信息下沉至居民社區(qū)，發(fā)動物業(yè)、業(yè)委會、居民、志愿者等共同抗疫，將責任清單落實至重點管控組，研判分析后交由省級核查。多層級主體的信息治理機制如表1所示。

在多層級體制下，數(shù)字化效力層層遞減，省級政府是信息牽頭單位，到了社區(qū)層面，依靠摸排完成任務，因此，談論數(shù)字治理視角下的技術賦能需考慮科層制約[5]。上級和下級的信息處理實力懸殊，技術手段賦能上級政府的同時，基層工作人員反而會有更多的報表、臺賬等文件，表現(xiàn)為“上面一根針，下面千條線”。

疫情開始，表格變得尤其繁雜，每日都安排專人填寫表格，摸排工作量極大且煩瑣。基層的大數(shù)據(jù)收集并不是最高級的方法，在新科技賦能下，省里處理數(shù)據(jù)的能力提高了一萬倍，而從基層獲取信息的能力可能只提高了10余倍，二者并不匹配[4-5]。

3 結(jié)論與討論：多元化的公共衛(wèi)生治理體系

在“技術賦能”與“科層制約”的討論范疇之外，數(shù)字化技術手段應用于不同政府層級，“精密智控”機制反映了多元主體協(xié)同智慧治理在“兩手硬”“兩戰(zhàn)贏”中的同頻共振。浙江省以社區(qū)、中小企業(yè)、市民等社區(qū)元主體協(xié)同的治理優(yōu)勢，充分調(diào)動了群眾的積極性，如上海市民在“把病毒悶死”這件事上達成共識，社區(qū)工作人員拉網(wǎng)排查高概率的傳染源、切斷傳播途徑。

通過對我國公共衛(wèi)生治理體系空間重構(gòu)的問題意識與重構(gòu)戰(zhàn)略的理論研究，用“數(shù)字治理-制度-多元主體”理論框架評價和反思公共衛(wèi)生治理體系中的問題與深層次根源，以此提出符合新時代要求和數(shù)字導向的“多元互動的公共衛(wèi)生治理體系”及其治理能力現(xiàn)代化對策體系。“精密智控指數(shù)”的應用層級貫穿了3個層次，效用層層激勵，且部分指標相互交叉，因此，圖碼對指標的影響也是相互聯(lián)動，最主要的指導作用就是復工復產(chǎn)的指揮棒。在復工復產(chǎn)過程中，數(shù)字技術手段與科層機制并行的政府行為，揭露了數(shù)字治理在實際基層管理中所面臨的矛盾，特別是當次輪突發(fā)公共衛(wèi)生事故的處理領域多樣化，問題不確定性等狀況更加突出，數(shù)字治理的適用局限性更突出。預防和治療是“牛鼻子”和“牛尾巴”的關系，“抓牛鼻子”即找到感染源，切斷傳播途徑，保護易感人群，尤其在人口和經(jīng)濟體量日益龐大的城市里，更需要動員全社會的力量。

[參考文獻]

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[5]陳那波，張程，李昊霖.把層級帶回技術治理—基于“精密智控”實踐的數(shù)字治理與行政層級差異研究[J].南京大學學報，2021（5）：48-50.