中國基層協商民主可持續發展

郭雨佳 張等文

〔摘要〕 基層協商民主能否實現可持續發展，主要取決于推動其發展的動力系統和阻力系統之間的博弈。盡管，基層協商民主可持續發展具有來自黨和政府積極發展協商民主的政策驅動、基層干部和民眾的協商需求驅動、理論研究和媒體宣傳的輿論動力以及成功的基層協商民主實踐的示范引領動力等動力保障，但也面臨“人走茶涼”的政績思維影響、協商程序不規范的制度瓶頸、協商主體能力不均衡的主體性障礙以及協商成果落實難的效力窘境。要突破基層協商民主可持續發展的阻力和障礙，必須加強頂層設計，鼓勵基層試點，強化監督問責，推動基層協商民主制度優勢更好地轉化為治理效能。

〔關鍵詞〕 基層協商民主;全過程人民民主;可持續發展

〔中圖分類號〕D621 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2022）02-0057-09

一、問題提出

在黨的十九屆六中全會上，習近平總書記指出要“積極發展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，構建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式”。①作為實現全過程人民民主的重要形式，基層協商民主承載了人民群眾積極參與社會治理的美好愿景，滿足了政府決策吸納民眾訴求的現實需要。黨的十八大以來，由于各級黨委和政府的積極倡導以及眾多基層干群的積極參與，基層協商民主實踐在很多地區蓬勃興起并迅速發展，成為“中國共產黨以協商對話方式領導和支持人民當家作主的理政機制”②與社會治理中不可或缺的民主形式。“這些不斷典范化的協商民主實踐，使得全過程民主的政治基礎與社會基礎更加堅固，更具治理效能。”③從全國的情況來看，基層協商民主的發展現狀可以用“遍地開花”來形容，但是部分地區的基層協商民主實踐卻出現“人走茶涼”的困境，還有一些在很多地區得以推廣的基層協商實踐出現發展后勁不足、形式主義的傾向。這就引起一些學者開始思考包括基層協商民主在內的基層民主可持續發展問題，關心其能否突破“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“興亡鐵律”。[李俊：《基層民主的持續性、深度性發展難題及其現實基礎》，《求實》2009年第6期。]基層協商民主能否實現可持續發展，不僅關乎其實踐的生命力，而且關乎基層協商民主制度優勢向治理效能轉化的程度。

因而，如何實現基層協商民主可持續發展成為迫切需要研究的一項重要課題。有學者認為，制度因素是推動基層民主發展的重要因素，“改進基層民主協商實踐的自我強化機制，致力操作層面的制度規范建設，已經成為實現基層協商民主可持續發展的關鍵”。[李小園：《基于制度化的基層協商民主可持續發展路徑》，《理論導刊》2015年第10期。]毋庸置疑，制度設計是保障基層協商民主可持續發展的強大推動力，完善的制度系統可以避免基層協商民主出現形式化、隨意化等現象。[張等文、郭雨佳：《鄉村振興進程中協商民主嵌入鄉村治理的內在機理與路徑選擇》，《政治學研究》2020年第2期。]但是，僅靠頂層設計，并不足以使基層協商民主制度最大程度地發揮出治理效能，也難以確保基層協商民主實踐實現可持續發展。鑒于此，需要全面探討基層協商民主可持續發展的動力來源，從動力系統探索基層協商民主可持續發展的路徑。所謂民主發展的動力，主要是指“有助于降低民主政治發展中所產生的社會風險、破解政治博弈中的‘囚徒困境的一切有效因素。”[黨國英：《民主政治的動力：國際經驗與中國現實》，《戰略與管理》2003年第5期。]民主發展的核心問題是動力問題[孫培軍：《城市基層民主動力分析——以上海市R社區居委會換屆選舉為例》，《理論導刊》2010年第3期。]，缺乏動力支撐的基層民主實踐，是難以實現可持續發展的。因而，“如何有效激發以群眾自治制度為基本實現形式的基層協商民主的動力，使其在運行中真正‘活起來，是一個亟須研究的重要現實問題。”[秦國民、秦舒展：《論激發基層協商民主有效運行的“三維”動力》，《中州學刊》2020年第9期。]然而，單純探討動力系統對基層協商民主可持續發展的作用并不全面，還需要考慮阻力系統對其產生的制約作用，因為民主是“從應然的推動力和實然的抗拒力的相互作用中產生和形成的”。[喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海：世紀出版集團、上海人民出版社，2009年，第20頁。]基層協商民主實踐也是如此，推動力與抗拒力（阻力）之間的博弈影響著基層協商民主的可持續發展。回顧已有文獻，既有研究對基層協商民主可持續發展的阻力因素鮮有涉獵，但對基層協商民主的實踐困境存在諸多探討。有學者認為，中國農村基層協商民主實踐面臨協商主體結構失衡、協商機制不健全等問題。[董紅、王有強：《農村基層協商民主的困境與對策》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2021年第2期。]在一定程度上，基層協商民主可持續發展的阻力因素源自現實困境，差異在于阻力因素是對現實困境表象的凝煉。

綜上所述，國內學者對基層協商民主的關注度較高，既有對基層協商民主實踐困境進行分析的研究成果，也有探究基層協商民主可持續發展路徑的論著。但是鮮有研究成果對基層協商民主可持續發展的動力來源、阻力因素進行系統分析，也鮮見對下述問題的討論：推進基層協商民主發展的動力來源有哪些;維持其可持續發展的動力系統如何呈現;在現實困境表象之下，制約基層協商民主可持續發展的阻力體現在哪些方面;如何在動力與阻力的博弈過程中實現基層協商民主的可持續發展;基于對這些問題的思考，本文側重從頂層設計、協商需要、輿論引導、實踐經驗四個方面揭示基層協商民主可持續發展的政策驅動力、需求驅動力、輿論動力和示范引領力，并在分析基層協商民主可持續發展的阻力因素的基礎上，提出推進基層協商民主可持續發展的路徑選擇。

二、基層協商民主可持續發展的動力來源

任何新興事物的出現，都不是歷史的偶然，而是各方面力量共同作用的產物。作為基層治理的一種新方式，基層協商民主近年來之所以能夠蓬勃發展，也非偶然，而是恰好“順應了中國現實社會結構與治理環境變化的需要”[吳進進、何包鋼：《中國城市協商民主制度化的決定因素：基于36個城市的定量分析》，《政治學研究》2017年第4期。]，是黨和政府、基層干部和民眾、學者和媒體等力量共同推進的結果。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

（一）黨和政府的頂層設計：基層協商民主可持續發展的政策驅動

在中國，任何實踐活動的開展與持續運行，都離不開黨的領導和政府的支持。黨和政府的高度重視是基層協商民主發展的重要保障。黨的十八大以來，黨和政府積極推進基層協商民主發展，對基層協商民主建設進行了頂層設計和規劃，先后制定并出臺了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強城鄉社區協商的意見》等一系列文件，為基層協商民主可持續發展提供了政策支撐。

2012年11月，黨的十八大報告中第一次明確提出“積極開展基層民主協商”，為基層協商民主發展指明了方向。黨的十八屆三中全會進一步提出要“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化”。[《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。]這一主張體現了中共中央關于基層民主協商制度化建設的思路。2014年9月，習近平總書記在《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》中提到，“要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”[習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日，第2版。]為了貫徹習近平總書記關于建設社會主義協商民主的重要思想，中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，要求“建立健全基層協商民主建設協調聯動機制，穩步開展基層協商”。[《中共中央印發〈關于加強社會主義協商民主建設的意見〉》，《人民日報》2015年2月10日，第1版。]為了落實好中共中央關于基層協商民主的制度設計，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于加強城鄉社區協商的意見》，這是第一份專門規范城鄉基層協商民主建設的綱領性文件，不僅系統闡述了城鄉基層協商民主發展的指導思想、重要意義、基本原則、總體目標、主要任務和組織領導，而且還明確規定了“協商什么”“由誰協商”“怎么協商”以及“如何落實協商成果”等城鄉社區協商的具體運行程序。2017年6月，中共中央、國務院印發《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，將健全城鄉社區協商機制作為完善城鄉基層治理體系的重要內容，從提升居民參與協商議事能力角度提出要“支持和幫助居民群眾養成協商意識、掌握協商方法、提高協商能力”。[《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，《人民日報》2017年6月13日，第1版。]2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，明確提出要“健全村級議事協商制度，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局”[《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于加強和改進鄉村治理的指導意見〉》，《農村工作通訊》2019年第14期。]，并將完善農村基層協商制度作為推進鄉村治理體系和治理能力現代化的重要內容。

這些文件都是中共中央、國務院對新時代開展基層協商民主的重要戰略部署，為基層協商民主的長遠發展確立了基本運行規范并提供了制度支撐。有了中共中央、國務院對大力發展基層協商民主的“定調”，各級地方黨組織和政府就有了積極推動基層協商民主實踐的政策依據。有了中共中央、國務院對基層民主協商試點形式的認可和鼓勵，基層干部就有了探索和創新適合本地實情的協商民主實踐的政績動力。自黨的十八大報告中首次使用“協商民主”一詞以來，全國各地的協商民主實踐蓬勃發展起來，有些地方政府和官員甚至把發展協商民主作為基層治理的重要抓手。

（二）基層干部和群眾的協商需求：基層協商民主可持續發展的利益驅動

“在現代社會，個體利益驅動是比公共精神更為有效的協商參與動力。”[馬一德：《憲法框架下的協商民主及其法治化路徑》，《中國社會科學》2016年第9期。]隨著市場經濟的深入發展和社會轉型的不斷加快，新的社會階層和利益群體不斷出現，中國社會利益結構日益分化，不同群體的利益訴求日益多元。多元利益訴求將不可避免地帶來不同利益群體之間的利益分歧和紛爭，這些日益凸顯的利益沖突和矛盾加大了基層社會治理的難度和復雜性，基層干部和群眾迫切需要通過協商而非管制的方式來緩解矛盾，通過對話而非對抗的方式來化解沖突。

協商主體對“協商民主的需求度是協商民主生存和發展的核心因素”。[蔡峰：《論中國語境下協商民主的功能與空間——基于工資集體協商的溫嶺“實驗場景”》，《公共管理學報》2009年第4期。]基層協商民主的產生和興起，恰好適應了基層政府和干部對社會治理的需要，滿足了民眾之間協商對話的利益需求。一方面，基層協商民主契合了基層政府和干部緩解治理壓力和提升基層治理現代化水平的現實需要。黨的十八大以來，在中共中央大力發展協商民主的政策引領下，基層政府和干部出于自上而下的政績考量和自下而上的維穩壓力，極為重視基層協商民主的發展。在當今利益多元化的時代，基層公共事務日益繁雜，涉及扶貧、土地征用、拆遷、惠民政策實施等公共治理中極易發生因缺少溝通渠道而導致的信息傳遞偏差或干群關系緊張的情況。當民眾權益受損時，如果不能通過柔性的協商和對話方式或者法律途徑解決，一些人就會采取上訪等方式來表達自身訴求，這不僅增加了民眾維權的成本，也給基層干部維穩帶來了較大壓力。因而，在處理日益復雜的基層治理難題和調解群眾之間的矛盾時，越來越多的基層干部認識到：僅靠權威的管理方式很難解決問題，協商方式更有助于化解不同群體之間的矛盾。在協商過程中，干部可以聽到群眾的呼聲，通過協商調解群眾之間、群眾與干部之間的矛盾是最省力、最省錢的方式。另一方面，基層協商民主也順應了當前民眾參與基層治理的要求，為民眾提供了利益表達和參與決策的平臺。隨著基層民主政治的深入發展，民眾的政治素質不斷提高，參與基層治理的熱情不斷高漲，以往基層社會治理中以行政命令與管制為主要手段、以群眾服從為主要特征的治理模式已不能適應多元利益主體參與社會治理的現實要求，因而需要在基層黨組織和政府的主導下轉變治理方式，構建一種多元參與的共建共治共享協商治理模式。基層協商民主所倡導的協商主體之間地位平等、參與機會公平、協商過程公開，恰好保障了每一位公民都享有獨立的話語權，都有機會參與地方公共事務的決策過程和維護自身利益的協商治理活動。基層干部對以協商民主促進治理效能的需要和民眾對以協商民主維護自身利益的現實需求，構成了基層協商民主可持續發展的內生動力。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

（三）學者研究和媒體宣傳：基層協商民主可持續發展的輿論推動

理論是實踐的先導，科學的理論研究可以為實踐提供正確指引。在官方文件正式使用“協商民主”這一提法之前，學術界已經對協商民主進行了深入研究。俞可平、陳家剛等是國內協商民主研究的開創者，他們對西方協商民主理論著作的翻譯、介紹以及對國內協商民主實踐的關注，不僅帶動了理論界對協商民主的研究熱潮，而且引起了官方對協商民主話語的青睞。學術界在協商民主研究上達成的共識，在一定程度上影響和推動了中共中央、國務院關于協商民主文件的制定。黨的十八大以來，隨著城鄉社區協商民主的蓬勃發展，越來越多的來自馬克思主義理論、政治學、社會學、法學等學科的學者開始關注和研究基層協商民主，填補了以往基層協商民主理論建構方面的不足。學者們對基層協商民主實踐經驗的總結和理論升華為基層協商民主的發展提供了理論指導。除了對基層協商民主實踐進行理論研究之外，還有一些學者親自參與基層協商民主的制度設計，分析基層協商民主實踐過程中遇到的種種困境，為基層協商民主實踐設計了科學合理的方案，指導著基層協商民主的具體操作。2005年4月，在何包鋼等人的帶領和指導之下，浙江省溫嶺市澤國鎮把協商民意測驗方法與民主懇談相結合，開展了全國首個“參與式預算民主懇談會”。2015年，在復旦大學城市治理比較研究中心主任韓福國等人的指導參與下，上海市浦興街道將協商民主測驗程序引入“居民自治金分配”項目決策中，這種把協商民主和公眾參與納入項目決策和評選過程的做法，改變了過去由領導拍板和專家評選的決策模式，贏得了居民們的好評。在吉林省安圖縣群眾訴求服務中心、安徽省天長市社區議事廳、四川省彭州市社會協商對話制度等協商民主實踐中，都能看到學者指導參與制度設計的身影。

黨的十八大以來，協商民主不僅成為學術界的研究熱點，還成為媒體宣傳的焦點。“社會主義主流媒體能夠在促進社會主義協商民主中發揮積極作用”[胡雪蓮：《我國主流媒體對社會主義協商民主的促進作用》，《馬克思主義研究》2018年第5期。]，對成功的協商民主底層實驗以及成熟的協商民主實踐形式進行報道宣傳，使基層協商民主獲得了社會各界的關注，大大提高了基層協商民主的影響力。媒體對基層協商民主的獨特優勢、重要作用、運行機制、實踐效果等方面的宣傳，既增強了民眾對基層協商民主的認識和了解，又增進了民眾對基層協商民主的認可和支持，使民主協商觀念在基層扎根生芽，為基層協商民主可持續發展塑造了良好的輿論氛圍。

（四）成功的基層協商民主實踐：基層協商民主可持續發展的榜樣引領動力

改革開放以來，在基層群眾自治實踐過程中，民眾逐漸熟悉選舉民主形式，但選舉民主只注重民眾偏好聚合而輕視偏好轉換的弊端逐漸顯露。為了彌補選舉民主的不足以及充分調動普通民眾參與基層群眾自治的積極性，一些地區陸續展開了基層協商民主試點，先后涌現出一批形式多樣民主協商形式和成功的協商民主實踐模式。這些典型的基層協商民主形式和實踐模式為其他地區順利開展基層協商民主活動提供了經驗借鑒，其中較為典型的是浙江省溫嶺市的民主懇談會和吉林省安圖縣群眾訴求服務中心的“民事民議”模式等。溫嶺民主懇談會是中國起步最早、發展時間最長的基層協商民主實踐模式，起源于溫嶺市松門鎮的“農業農村現代化教育論壇”，其初衷是為了打破干群關系隔閡，讓干群面對面交流，共同商量解決群眾遇到的實際問題，提高群眾對基層政府和干部的信任，讓群眾積極參與基層治理。松門鎮的成功探索讓其他鄉鎮看到了解決干群關系的新思路，其他鄉鎮紛紛效仿，陸續開展了民情直通車、農民講壇、便民服務窗、民情懇談等多種形式的論壇活動。這些活動經媒體廣泛報道，吸引了諸多專家學者前往考察和調研，也引起了溫嶺市委的高度重視。為了對這些論壇活動進行統一指導，溫嶺市委把這些實踐形式統一命名為“民主懇談會”。隨著民主懇談活動的不斷深入，溫嶺市委逐漸將這種最初以干群對話為主要方式的活動創新成為決策型民主懇談，把民主懇談與鄉鎮人大工作相結合，將懇談結果作為人大代表議案在鄉鎮人大會議上討論，如果通過，就以人大決議的方式由政府相關部門或村民自治組織實施。這種將民主懇談與既有票決制度相銜接的嘗試，既提高了民主懇談的效能，也促進了人大工作方式的改革，在政府和公眾之間搭建了對話平臺，取得了良好的社會反響。經過二十多年的發展和制度上的不斷改進，溫嶺民主懇談會不僅實現了制度化發展，從最初的體制外的民情懇談演化成為體制內參與式公共預算，而且成為溫嶺市深化社會治理模式改革的金字招牌，對中國其他地區發展基層協商民主起著重要的示范作用。

安圖縣群眾訴求服務中心是基層協商民主實踐的另一成功模式，于2011年7月掛牌運行，2014年獲得第七屆“中國地方政府創新獎”。創立群眾訴求服務中心的初衷在于解決群眾上訪問題，當地官員發現采用民事民議的方式來調解干群之間、群眾之間的矛盾糾紛比較有效。安圖縣的群眾訴求服務中心是一個匯集群眾利益訴求、為公眾參與調解各種社會沖突和紛爭而搭建的平臺和組織，涉及的調解內容主要包括群眾與政府、群眾與群眾之間的糾紛。該中心的工作人員由縣司法局法律援助中心、縣信訪局、民事民議中心委派，議事代表需經公開推薦或選舉，主要包括政府工作人員、法官、律師、社會各界權威人士和村（居）民代表等。該中心建立了一個解決社會沖突的三位一體模式，包括行政接訪中心、法律服務中心和群眾評判中心。這三個中心分別涵蓋群眾投訴的不同方面，包括部門失職、民間糾紛、司法案件等群眾在生活中遇到的實際問題。為了更加及時地了解民眾訴求，調解民怨，提高政府處理問題的合理性、科學性、時效性，群眾訴求服務中心設立了群眾“說事”“評理”“建言”平臺。“說事”是通過涉事部門約談、領導基層座談、百姓即時訪談三個層面的協商對話，下情上達，了解民眾所思所想，傾聽群眾利益訴求，便于政府及時調處不同群體之間的矛盾和解決各類社會問題;“評理”主要通過即時評議或現場評議的方式，從旁觀者、專業人士、律師等角度對群眾遇到的矛盾糾紛進行評判討論，給當事人以合情合理合法的意見和建議，幫助當事人判斷對錯，通過議事代表講解勸告當事人換位思考，鼓勵群眾用法律手段解決糾紛;“建言”則是鼓勵群眾參政議政，以座談會形式邀請群眾就全縣的經濟發展和民生情況建言獻策，凡是涉及群眾切身利益且容易引起矛盾的公共項目、改革政策、惠民工程等重要決策都要在決策之前引入建言環節，充分聽取群眾的意愿和建議，充分調動群眾參與社會治理的積極性。安圖縣群眾訴求服務中心利用對話和協商的形式將協商民主有效嵌入基層治理，體現了“群眾事、群眾議”的協商民主理念，彌補了原來社會管理形式單一、維穩過于剛性的不足，用柔性的議事方法拉近了群眾和政府之間的距離，使政府行為獲得了群眾的理解和認同，有效化解了社會矛盾糾紛。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

溫嶺民主懇談會和安圖縣群眾訴求服務中心的民事民議模式都是符合當地實情的協商實踐，不僅受當地民眾的認可，獲得廣泛關注，而且受上級政府的重視，得以有效推廣。正是由于全國各地不斷涌現的諸如溫嶺民主懇談會、安圖縣群眾訴求服務中心等協商民主實踐模式為基層協商民主深入發展提供了可資借鑒的成熟經驗，基層協商民主才有了可持續發展的現實資源和實踐動力。

三、基層協商民主可持續發展的阻力因素

任何新生事物的發展都不是一帆風順的，成長路上可能遇到多方阻力和挑戰。雖然中國基層協商民主建設在黨和政府的領導、推動之下取得了巨大成效，但仍然面臨政績思維導向、協商制度供給不足、協商成果落實難等阻力。這些阻力不僅影響基層協商民主功能的充分發揮，而且制約著基層協商民主的常態化發展。

基層協商民主實踐中的政績思維導向致使基層協商民主可持續發展出現形式主義和“人走茶涼”現象。“政府在基層協商民主的生長過程中具有主導性”[張敏：《政府供給與基層協商民主生長：基于三地實踐的考察》，《學海》2016年第2期。]，基層協商民主可持續發展在很大程度上取決于基層政府和干部對協商民主的認知態度和支持力度。近年來，一些基層官員在落實中央協商民主政策時，把發展協商民主當成一種政績工程，不考慮老百姓的協商需求，把協商活動做給上級領導看，做給媒體看，使協商實踐偏離了“協商為民”的原則;一些官員認為，關于開展協商民主實踐的布置會議召開了，媒體宣傳了，就是發展協商民主了，很多基層政府只是通過開會傳達一下中共中央關于基層協商民主建設的文件精神，或者按照中央文件要求制定一套城鄉社區協商民主的實施辦法，并沒有真正落實協商民主制度;還有一些基層政府對中央協商民主文件和政策采取選擇性執行策略，中共中央下發的文件很多，地方政府很多時候都是選擇性執行，當上級政府壓力較大時，下級政府就較為重視，但等上級政府的壓力和督查過去，一些基層政府在落實中央文件時就會大打折扣。而中共中央關于協商民主的文件，在措辭上、要求上都沒有嚴苛的懲罰機制，所以很多基層政府和官員也不重視協商治理的方式。令人擔憂的是，如果再過幾年或者十幾年，當中央對基層協商民主的強調力度不夠時，很多地方的協商民主實踐就可能只是曇花一現。

在政績思維導向下，一些運行較為成功的協商民主模式遇到了“人走茶涼”和推廣難的困境。從全國各地實踐來看，基層協商民主實踐已經取得了較為豐富的經驗，出現了許多具有地方特色的協商民主實踐模式。這些模式通常都是由基層政府或某些領導干部推動所形成的，并被作為這些領導干部的政績而過度、過早地宣傳，甚至在民主協商運行機制尚不成熟時就被貼上某種協商民主模式的標簽。很多地方的協商民主實踐模式運行過于依賴個別領導干部，當領導干部發生更替之后，由前任領導在位時所大力推行的某種協商民主模式往往被視為前任領導的政績，繼任領導干部出于自身政績考慮，通常繼續發展這種協商民主模式的動力和積極性較低。在這種情況下，即便這種協商民主實踐已經形成了較為成熟的運行機制，也可能因為領導干部的更替而難以持續推行。一個地方的協商民主實踐一旦被貼上某地協商民主模式的標簽，無論這種協商民主模式的現實功能如何，其他地方的領導干部出于本地政績考慮，都不愿意再借鑒或學習這種協商民主模式。這就導致很多運行比較成功的協商民主模式往往難以被其他地區借鑒，進而不利于基層協商民主的擴散式發展。

基層協商民主規范化程度較低成為制約基層協商民主可持續發展的制度瓶頸。基層協商民主的制度化、程序化、規范化，不僅是提高基層協商效率的重要保證，還是基層協商結果得以落實的重要保障。只有建立健全規范化、程序化的民主協商運行機制，基層協商民主可持續發展才不會陷入形式化的窠臼。然而，目前很多地區的基層協商民主制度化只是單純地停留在對中央文件的傳達和宣傳上，還沒有形成完備的制度體系，規范化程度相對較低。這主要表現為基層協商民主的法律制度不健全、程序不規范、運行機制不完善。由于基層協商民主實踐是一個新生事物，除了中央文件對基層協商民主運行程序進行較為籠統的規定以外，相關法律法規尚未對基層協商民主的定位、實踐過程、具體實施方案和反饋等眾多細節問題進行規定，這就使基層協商民主缺乏剛性的法律約束。很多地方制定的中央關于加強基層協商民主建設的實施辦法時，只是對中央文件的翻版和解讀，并沒有從中觀設計或微觀落實的角度制定具體的實施方案和操作步驟，對協商民主運行環節和具體要求等問題的規定較為模糊，這就導致一些基層政府和干部在執行基層協商民主過程中出現可為而不為或隨意作為等不規范行為。此外，基層協商民主監督與問責機制也不健全。基層協商民主可持續發展需要在體制內外部形成完整的監督與問責機制，而當前基層協商民主建設的相關文件對協商民主運行各個環節的監督與問責的規定較為籠統，對違反協商民主程序的行為沒有明確的懲罰措施。這就導致在基層協商民主實踐過程中出現了協商過程不規范和協商結果被漠視的現象，從而成為制約基層協商民主可持續發展的制度瓶頸。

基層協商主體的協商能力不均衡成為制約基層協商民主可持續發展的主體性障礙。基層協商主體主要包括城鄉社區居民、基層政府、村（社區）黨組織、村（居）民委員會以及企事業單位的員工等。根據協商主體在協商活動中扮演的角色和發揮的作用不同，可以把基層協商主體分為基層干部和基層民眾兩個群體。和多數群眾相比，基層干部和部分精英人士在專業知識、民主素質、政治表達能力等方面具有一定優勢，在協商中也有更多的話語權，所以在基層協商民主實踐中，往往會出現基層干部和精英人士主導協商甚至是操縱協商的情況，這就容易損害弱勢群眾在協商活動中的利益表達，削弱協商民主的合法性基礎。一方面，基層干部在基層協商民主發展過程中發揮著不可替代的主導作用，是基層協商民主順利開展的重要保證。從協商議題的征集到協商參與者的遴選，從協商活動的舉行到協商成果的落實，都需要基層干部親力親為。而一些基層協商干部受“官本位”思想的影響，要么不愿意和群眾對話，在協商中獨斷專行;要么只是機械地聽從上級命令和安排，將協商當成走過場;要么通過內定協商參與者、限定協商話題、操縱協商過程等暗箱操作方式使協商活動成為謀求自身私利或者本單位利益的手段，不顧民眾的利益訴求，導致民眾對一些干部失去信任，對協商活動比較冷漠。另一方面，基層民眾作為基層協商民主的重要參與者，其協商意識和協商能力直接決定著基層協商民主的成效。由于基層民眾的文化水平和民主素質相對較低，參與意識、責任意識、主體意識略顯薄弱，所以多數群眾在協商活動中容易隨意應付、隨大流，無法真正參與和融入民主協商活動。同時，由于基層民眾與基層干部對協商信息的掌握情況不對稱以及協商能力參差不齊，因而對協商產生的影響也不同。一些群眾在基層協商活動中缺乏話語權，對協商以及公共決策的影響較弱，協商活動并未帶給他們獲得感，從而可能認為協商民主只是一種形式，進而漸趨失去參與熱情和動力，對協商活動的態度逐漸消極。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

協商成果的落實和執行較為困難成為制約基層協商民主可持續發展的效力性障礙。作為基層協商民主運行的最后環節，協商結果的落實和執行是檢驗基層協商民主成效的重要指標，直接決定著基層協商民主的成敗，影響著基層協商民主在社會治理中所發揮的效力。然而，目前中國基層協商民主實踐過程中時常會出現協商結果與決策脫節、協商成果執行難的情況。協商活動結束后，有的協商結果不被領導重視，被束之高閣;有的協商結果雖然被領導重視，但只是部分被采納，領導喜歡的協商成果，就在決策中采納，不喜歡的就不采納;有的協商結果雖被采納為決策，但也可能被基層干部選擇性實施，有些基層干部在落實協商決策時，對自己有利的就執行，對自己不利的就不執行或者應付執行。之所以出現協商成果落實難的情況，原因有很多，但主要原因在于基層協商民主缺乏相關法律的剛性約束。中國關于基層協商民主運行的規定主要體現在黨和政府頒發的文件中，其中對于協商結果不被采納以及落實和執行不到位問題并沒有明確的問責規定，這就使一些基層干部在采納和落實協商結果時擁有很大的自由裁量權，不利于協商結果的有效執行。如果通過協商活動達成的協商結果沒有被基層干部落實，或者只是部分實施，或者陽奉陰違地應付，那么群眾參加協商的初衷就沒有實現，協商活動就變得毫無意義。這樣不僅影響了民眾參與協商活動的熱情，而且大大降低了協商活動的實效性。

四、推進基層協商民主可持續發展的路徑選擇

基層協商民主是基層社會治理中一種重要的“上情下達”與“下情上達”渠道，為不同利益群體之間提供了意見溝通與交流的平臺，有效化解了基層治理過程中多元利益主體之間的矛盾，對推進當前基層社會治理現代化具有重要的現實意義。基層協商民主能否實現可持續發展，不僅關系著基層協商民主的生命力，而且關系著基層社會治理的效果。針對當前制約基層協商民主深入發展的障礙性因素，推進中國基層協商民主可持續發展，需要多管齊下，既要加強頂層設計，也要鼓勵底層試點，既要提升協商主體的協商能力，也要健全協商成果落實機制。

（一）加強頂層設計，提高基層協商民主制度化水平

基層協商民主制度化，離不開中共中央和國務院的頂層設計與全方位推動。中共中央和國務院在設計和規劃基層協商民主建設方案時，對協商民主運行程序方面的規定要盡可能具體和詳細，不能只進行原則上的規定。但是作為一項統籌全國各地區基層協商民主發展的宏觀規劃，中共中央和國務院在基層協商民主實施細則的制定上，不能過于復雜和面面俱到，要給基層政府留下發展具有地方特色協商民主的創新空間，使基層協商民主能夠符合不同地區民主政治發展的現實需求，避免千篇一律和形式化。同時，各地關于基層協商民主的試點和創新工作不能違背中共中央關于協商民主的發展原則和實施底線。

加強中央頂層設計，推進基層協商民主制度化，要加快推進基層協商民主方面的立法工作。要想促進協商民主的穩定長效運行，就必須讓法律為其保駕護航。通過建立健全基層協商民主建設的法律規范，在全國范圍內樹立基層協商民主的制度權威，發揮基層協商民主在基層治理和公共決策中的剛性約束功能。基層協商民主立法工作，既要貫徹習近平總書記關于協商民主的重要論述以及中共中央和國務院關于基層協商民主發展的文件精神，還需要在充分調研和掌握全國基層協商民主發展狀況的基礎上統籌謀劃，為基層協商民主實踐提供可操作的法律依據。考慮到一些地方基層協商民主實踐運行不規范，甚至打著協商民主的旗幟做違背協商民主精神的公共決策等現實問題，中央頂層設計和立法工作，需要重點制定規范基層協商民主運行程序方面的文件和法律規范，對“為何協商，在哪協商，誰來協商，協商什么，如何協商”等要素進行明確規定，尤其要對協商主體的確定方式及參加人數、協商議題的篩選、協商議事的環節及協商結果的執行和反饋等程序做出具體規定，為地方政府和基層干部推進基層協商民主建設提供行動標準，從制度上限制基層干部實施協商民主時的自由裁量權，不給基層干部做出違背協商民主要求的行為留下制度漏洞。為了有效執行中央頂層設計，省、市政府要在中央文件精神的指引下，結合本地區的實際情況，對基層協商民主制度進行中觀規劃，建構完整的自上而下的基層協商民主建設制度體系，形成上情下達、下情上傳的協商民主落實聯動機制。

（二）培養協商意識，提升基層協商主體的協商能力

協商主體的協商意識和協商能力是推進基層協商民主可持續發展的重要因素。協商主體的協商意識強弱和協商能力高低直接影響著協商民主的實踐效果和發展程度。如果協商主體的協商意識強、協商能力高，民主協商活動在基層治理中的作用就大，協商的效果就好，就有利于協商民主的長遠發展;如果協商主體的協商意識弱、協商能力較低，民主協商活動就難以有效運轉，更談不上長遠發展。為了給基層協商民主可持續發展培養合格的參與主體，當務之急就是要培養協商主體的協商意識，提升其協商能力。

培育基層協商主體的協商意識，需要從基層干部和群眾兩方面入手。一方面，要培育基層領導干部的協商意識，使其樹立正確的政績觀和協商觀，能夠客觀正確地認知基層協商民主與治理績效的關系。基層干部的協商意識和對待協商民主的態度，是協商民主長期發展的重要因素。“中國地方協商民主是由精英推動的，領導的意志和決心是決定協商民主能否生存和發展的關鍵因素。”[何包鋼、吳進進：《社會矛盾與中國城市協商民主制度化的興起》，《開放時代》2017年第3期。]如果沒有領導干部的重視和支持，協商民主就難以持續發展。因而，培育基層領導干部的協商意識，需要在基層行政系統內部開展協商民主的宣傳教育，使廣大基層干部突破政績思維，認識到協商民主對提升基層治理績效的重要性，并自覺遵循基層協商民主的原則和要求，認真貫徹和落實協商成果。另一方面，要培育普通民眾的協商意識，使其樹立正確的協商理念，能夠積極參與到基層協商民主實踐中來。普通民眾的協商意識不會自發地形成，需要基層政府以及基層群眾自治組織等從外部進行培訓和教育。“因為協商民主在內容上總是與實際的利益得失直接相關”[張師偉：《中國鄉村協商民主治理框架中的權利秩序、法律關系及法制建構》，《理論探討》2020年第5期。]，因而，只有通過持續的宣傳，不斷加深和改善民眾對協商民主的了解和認知，使其認識到協商民主對于維護自身利益和公共利益的好處，才能夠使其主動參與各種協商活動。同時，對協商主體協商意識的培養，要改變以往以文件傳達為主的培訓方式，防止“走過場”現象，確保基層黨員干部和普通民眾能夠接受協商理念，并將這種理念真正內化于心、外踐于行。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

對不同的協商主體而言，提高其協商能力又各有側重。就基層干部而言，關鍵在于提高其對基層協商民主的組織能力和推動能力。盡管基層協商民主產生于基層群眾自治實踐，但受民眾民主能力差異較大的限制，其發展仍然離不開基層領導干部的指導和推進。這就需要提高基層干部對協商活動的指導能力，使其在組織協商活動過程中能夠有效指導協商民主各個環節的順利開展。同時，還要提高基層干部的協調能力，使其能夠對基層協商過程中多元主體之間的矛盾進行有效協調，避免因矛盾激化而造成協商中斷。基層民眾作為基層協商民主的直接參與主體，必須具備一定的協商能力，尤其需要具備一定的話語表達和溝通能力、理性辯論能力，能夠有效行使自身協商話語權，并準確地表達自身利益訴求，與其他協商主體進行合理溝通和辯論。協商民主作為“基于理性討論的一種對話規則，獲得共識的一種政治實踐”[何包鋼：《民主理論：困境和出路》，北京：法律出版社，2008年，第246頁。]，要求民眾必須具備一定的理性協商能力，能夠在協商過程中客觀看待不同利益訴求，理性對待不同的意見和觀點，能在充分的討論和協商基礎上做出有利于公共利益的決策，而不是只顧個人私利。

（三）鼓勵底層試點，積極推廣成熟的協商民主模式

基層協商民主可持續發展“應該是頂層設計與基層探索的統一，既有國家層面的規劃，更有各個地方基于本地實際的積極嘗試”。[王巖、魏崇輝：《協商治理的中國邏輯》，《中國社會科學》2016年第7期。]不同地區開展的基層協商民主試點或新的實踐形式探索，可以為基層協商民主創新和推廣積累豐富的實踐資源，避免基層協商民主發展中出現水土不服現象。在總結協商試點經驗和教訓的基礎上，“將成熟的做法上升為經驗，使成熟的經驗上升為政策”[肖立輝、孟令梅：《論當代中國農村基層民主的機制創新》，《理論學刊》2017年第4期。]，逐漸探索適合不同區域治理狀況的協商民主模式，是豐富和創新基層協商民主模式的可行路徑。

鼓勵協商民主的底層試點工作，需要加強黨和政府對協商民主工作的統籌和領導，需要建立對底層協商民主試點工作的激勵和認可機制。黨和政府可以通過政策支持和引導來激發基層干部和民眾對協商民主實踐形式的探索熱情和參與動力，使基層干部和民眾能夠主動參與協商民主實踐創新。對于基層干部和民眾已經探索出的新的協商民主模式，只要不違法，只要符合民眾的公共利益，黨和政府都要給予及時的認可和指導，使之能夠進一步發展和完善。同時，基層干部和民眾作為基層協商民主實踐的主要參與者，要發揮積極性、主動性和創造性，能夠根據基層社會政治生活中所面臨的實際情況，對協商民主運行機制進行改進，并針對基層治理過程中出現的新問題不斷創新協商民主工作方法。

開展協商民主試點工作的目的，主要是為了從試點中尋找和總結適合本地實際情況的協商民主形式，為協商民主推廣工作積累成熟的協商民主經驗。協商民主試點和推廣工作，不能一味地追求本地特色，要善于學習和借鑒其他地區運行較為成功、協商效果較好的協商實踐經驗，并將這些有益經驗嵌入本地區協商民主實踐探索中。在學習和借鑒其他地區協商民主實踐經驗的同時，要清醒認識到，任何一種協商民主模式都是源于當地協商民主的現實情況而產生的，都離不開其有效運轉的土壤和環境。因此，學習和借鑒其他地區協商民主的成功經驗，必須要結合本地區協商民主發展的實際，要有選擇性地學習和借鑒，不能生搬硬套。在協商民主試點中激發民眾探索協商民主新模式的熱情，積極挖掘和推廣可復制的協商民主模式，不斷改善和優化基層協商民主制度，可以為基層協商民主持續發展注入源源不斷的新鮮血液和動力。

（四）強化監督問責，積極落實和執行民主協商成果

只有加強對基層協商民主運行各個環節的監督問責，積極執行民主協商成果，才能使基層協商民主的功能得到充分發揮。建立健全監督和問責機制，是督促基層協商民主主體依法協商、依規協商、按程序協商的保證。加強對基層協商民主的監督工作，關鍵在于對不同協商主體的監督，主要是監督基層干部在協商中的行為是否符合法律法規和中央文件政策的要求，是否利用行政權力干預協商活動，是否通過協商活動為自身或本單位謀取利益，是否為基層協商民主的可持續發展創造良好環境。

對基層干部落實和執行協商民主成果方面的監督和問責，是健全基層協商民主監督和問責機制的重點領域。協商效果最終體現在協商結果的落實和執行上，沒有協商結果的落實，協商就成為一種形式化而沒有實際價值的過程。對協商結果的落實和執行的監督，首先要建立協商結果落實情況的追蹤機制。對已經達成的協商共識或協商結果，要明確專門的機構或基層干部負責實施協商結果，對整個落實和執行過程實行動態跟蹤，及時掌握協商意見處理的各個環節和進程，每件協商的事項都應由相應執行機關和負責人做好跟蹤記錄，建立檔案。其次，要建立協商結果落實和執行的通報機制，及時通報協商事項總體進展情況，通報協商結果執行過程中所遇困難及其解決舉措，通報協商結果執行過程中的人力、物力和財力成本。最后，要建立協商民主成果落實和執行的問責機制。如果監督是促使基層干部履行協商職責的關鍵，問責就是促使基層干部履行職責的保證。將基層協商民主成果落實情況納入地方政府的政績考核之中，使基層協商民主成果執行情況直接與基層領導干部的政績掛鉤，對那些未能夠及時履行職責推動基層協商民主成果落地的領導干部進行問責，使參與協商的各個主體都不能因自身利益偏好來干預協商或選擇性落實協商結果，切實提高基層協商民主的效力。

綜上所述，基層協商民主發展的動力系統與阻力系統是關系其能否實現可持續發展的兩個重要因素。基層協商民主發展動力系統是其可持續發展的重要保障，既包含自上而下的政治推動，又包括自下而上的治理訴求以及典型協商民主實踐的引領。而發展阻力則內隱于基層協商民主實踐困境之中，協商制度失范、協商主體失能、協商成果失效無一不制約著基層協商民主的可持續發展。唯有從克服阻力、強化動力的角度出發，不斷優化基層協商民主有效運行的制度設計，提升基層干部群眾執行協商制度的能力，才能促進基層協商民主可持續發展，進而推進“全過程人民民主”建設邁上新階段。

（責任編輯：陳 果）

〔作者簡介〕郭雨佳，吉林建筑大學馬克思主義學院講師;

張等文，東北師范大學政法學院副教授、博士生導師，吉林長春 130117。

〔基金項目〕吉林省社會科學基金項目“社會主義協商民主制度優勢發揮及其治理效能提升研究”（2021C4）

①《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，《人民日報》2021年11月17日，第1版。

②王浦劬：《中國協商治理的基本特點》，《求是》2013年第10期。

③亓光：《全過程民主：中國共產黨治國理政的思維變革與政治邏輯》，《社會科學研究》2021年第2期。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F