中國禁止進口廢紙對造紙產業的影響
——基于全球林產品貿易模型的分析

宮夢蝶，夏爾蔓，張怡晨，李銳超，位 影，于 暢

(北京林業大學經濟管理學院)

一、研究背景

廢紙作為中國主要的造紙原料之一，可以降低生產成本，減少在制漿過程中對環境的污染，具有經濟環境友好型屬性。中國造紙產業中一半以上的原料都來源于廢紙，2020年廢紙漿占造紙原料的比重為55%[1]。但中國廢紙回收體系尚不健全，廢紙回收率較低[2]。據中國造紙產業年度報告統計，2020年中國廢紙回收率僅為46.5%，較歐洲72%的回收水平仍有較大的提升空間。而且國外廢紙質優價廉，具有較高的競爭力[3]。為滿足造紙產業的需求，中國長期進口大量廢紙，已成為廢紙進口大國[4]。進口廢紙雖然可以緩解造紙原料不足等問題，但是進口的廢紙可能夾帶有毒有害的廢棄物，危害國民健康[5-7]。為防范進口廢紙帶來的環境風險，近些年，中國實施了一系列措施加強對廢紙進口的管控。2013年，中國海關為打擊洋垃圾走私，開展 “綠籬行動”，加大對廢紙進口的監管力度。2015年對廢紙施行進口許可管理制度。2017年開始實施《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，要求禁止進口未經分揀的廢紙。2020年11月24日，生態環境部、商務部等4部委聯合發布《關于全面禁止進口固體廢物有關事項的公告》，指出從2021年開始中國全面禁止廢紙進口。中國禁止進口廢紙（下文簡稱“禁廢令”）對廢紙主要出口國家（或地區）造成了嚴重沖擊，國際廢紙市場供大于求導致境外廢紙價格大跌[8]，同時也對中國造紙產業造成巨大影響[9]，直接推動了國內廢紙價格的大幅上漲[10]。據中國再生資源回收利用協會數據，2020年國內回收紙價格在2 000元/t上下波動[11]。2021年1月21日，國內廢紙價格指數持續上漲，達到2 462元/t[12]。為滿足造紙原料需要，中國加大再生紙漿進口。2020年，中國進口再生紙漿178萬t，進口量環比增長93.48%。同時，再生紙漿價格上漲明顯，2021年2月進口均價為364.37美元/t，比2020年底上漲80美元/t。不僅如此，木漿進口價格也持續上漲，2020年7月至2021年3月，木漿價格平均上漲超過400美元/t[13]。中國禁止廢紙進口對國際廢紙市場、廢紙主要貿易國和中國造紙產業等都產生了重要影響。

上述限制廢紙進口的措施也引起學術界的關注，許多學者開始研究限制廢紙進口措施的影響。羅棟燊等[14]以廢紙進口歷史數據為基礎，設置3種情景預測限制廢紙進口對造紙產業產值、利潤和就業等經濟指標的影響。房桂干等[15]針對禁止廢紙進口引起的造紙產業纖維供需缺口擴大等問題提出纖維原料供應策略。此外，部分學者還從國民經濟影響[16]和環境收益[14]等方面開展關于中國禁止廢紙進口政策的研究。中國從2021年起全面禁止進口廢紙，目前對這一最新政策影響的研究還較少，且部分研究重點關注禁止固體廢物進口的整體影響，對廢紙和造紙產業的分析不夠深入。在研究方法上，通過設置不同廢紙進口量進行情景預測[14]和使用一般均衡模型分析政策影響[17]等方法，尚不能分析造紙產業上下游產品的產出、價格和進出口情況。為此，本文選擇全球林產品貿易模型（global forest products model，簡稱 GFPM）作為政策模擬工具，模擬分析2021?2030年中國禁止進口廢紙的影響。GFPM模型已在國際林產品貿易領域得到廣泛應用[18-20]，能夠反映造紙產業上下游產品的產出、價格和進出口情況，從而更加全面和系統地預測禁止廢紙進口對中國造紙產業和世界廢紙貿易市場的影響。因此，本文以中國全面禁止廢紙進口為背景，并考慮新冠肺炎疫情對全球經濟增長的沖擊，運用GFPM模型預測中國禁止廢紙進口對造紙產業產生的影響，并提出針對性建議，以期為中國造紙產業的發展提供參考。

二、研究方法、數據來源與情景假設

（一）研究方法

GFPM是一個動態經濟均衡模型，包括180個國家、14種林產品的數據[21]，可以反映全球林產品貿易和關聯產業的發展動態。該模型可以用于預測[22-26]和政策分析[27-29]，在林產品貿易領域得到廣泛應用，例如可以通過在GFPM模型中設置兩個或多個情景來模擬外生沖擊如何影響全球森林資源和林產品市場，分析在世界市場均衡條件下各個國家（或地區）林產品的產量、消費量、貿易量、價格及森林資源的變化等。GFPM模型中初級產品、中間產品和最終產品之間的流轉和轉換方向如圖1[30]所示。

圖1 GFPM模型中的林產品轉換流

GFPM模型的求解過程可以分為靜態和動態兩個部分。靜態部分是基于Samuelson[31]提出的空間市場均衡概念，通過在給定約束條件下實現社會福利最大化來使世界林產品市場達到短期均衡，可以描述某個國家在某一年的林產品市場均衡狀態。

靜態部分的目標函數[21]是：

式中：Z表示社會總福利，i和j分別代表具有貿易關系的兩個國家，k表示某種林產品，P表示價格，D為最終產品的需求量，S為原材料的供給量，Y為加工品的數量，m為加工成本，T為運輸量，c為運輸成本（包括關稅）。主要的約束條件包括物質平衡約束和貿易慣性約束。物質平衡約束[21]如下：

式（2）中：aikn為投入產出系數，表示生產單位數量的林產品n需要投入林產品k的數量。式（2）表示一個國家某種產品的總進口量(Tjik)、原材料總供給量(Sik)和總產量(Yik)之和必須等于國內最終產品需求量(Dik)、用于生產其他產品的中間需求量(aiknYin) 和總出口量(Tijk)之和。式（3）中：bikl是林產品k單位產量中可以回收副產品l的數量。貿易慣性約束指當前交易必須保持在下限和上限之內，即由式（1） ～（3）可以求解出短期均衡條件下某個國家在某一年的林產品產量、消費量、貿易量和價格。

動態部分是通過遞歸編程來模擬的[32]，描述了較長時間內的長期均衡狀態，長期均衡由一系列短期均衡組成。動態求解的具體計算公式參考文獻[33]。

（二）數據來源

GFPM 2017版是目前可以公開獲取的最新版軟件，以2015年為基期，模型中包括森林資源數據、林產品貿易數據和其他經濟數據。這些數據分別來源于世界糧農組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，簡稱 FAO）發布的Global Forest Resources Assessments、FAO數據庫（http://faostat.fao.org/）和世界銀行數據庫（http://data.worldbank.org/）。受新冠肺炎疫情影響，2020年全球經濟受到嚴重沖擊，各國（地區）經濟增速放緩甚至衰退，GFPM模型默認的GDP增速不再適用。因此，本文將GDP年增速作為外生變量，對模型中2020?2030年GDP年增速進行更新。GDP年增速數據基于國際貨幣基金組織發布的Global Economy Outlook 2021。

（三）情景假設

本文設定兩種模擬情景：基準情景和政策情景，在兩種情景中均考慮新冠肺炎疫情對全球各國GDP增速的影響。通過比較兩種情景下的運行結果，分析中國廢紙進口禁令對我國造紙產業和全球林產品市場的影響。

1）基準情景：因新冠肺炎疫情對全球經濟造成影響，按照世界貨幣基金組織發布的Global Economy Outlook 2021預測結果調整了模型中的GDP，以 2015年為基期，預測全球均衡狀態下2021?2030年全球林產品市場的貿易情況。

2）政策情景：通過改變模型自行設定的相關參數，模擬中國自2021年起禁止進口廢紙的影響。模型設定分為兩個階段：第一階段2015?2020年，按照模型中自行設定的全球均衡狀態進行模擬；第二階段2021?2030年，將中國廢紙進口量設置為零，預測該期間全球林產品的貿易情況。兩個階段均將GDP年增速作為外生變量，即考慮新冠肺炎疫情對GDP增速的影響。

三、研究結果與分析

使用GFPM 2017版，按照模擬步驟對基準情景和政策情景進行模擬，模擬過程中運行程序未報錯，模型運行良好。GFPM模型報告了 2015?2030年180個國家14種林產品的進口量、出口量、產量、消費量和價格等結果。為驗證模擬結果的可靠性，將中國2015年和2016年廢紙，紙漿，紙和紙板的進口量、出口量、生產量和消費量的模擬值與觀測值進行比較（見表1）。可以看出大部分模擬值與觀測值的誤差在5%以內，出口和生產的部分模擬結果誤差大多在10%以內。整體來看，GFPM模擬值與觀測值的吻合程度良好，即GFPM的模擬結果可靠。

表1 GFPM模擬值與觀測值及誤差

（一）禁廢令對國內造紙產業的影響

1. 廢紙進口量、產量、消費量和價格的變化

政策情景下，中國廢紙進口量自2021年起為零，基準情景下廢紙進口量呈逐年遞增趨勢（見圖2）。2021?2030年廢紙累計進口量為5.82億t，年均增長率為3.31%。根據廢紙進口禁令，政策情景下中國僅在2015?2020年進口廢紙。相對于基準情景，到2030年，中國廢紙累計進口量將產生3.99億t的缺口，這一差值即為造紙產業廢紙原料累計減少量。禁廢令后以進口廢紙為主要原料的造紙企業將會面臨制漿原料短缺危機，如不能及時找到替代原料，可能會面臨倒閉風險。

圖2 2015?2030年中國廢紙進口量

短期內，禁廢令會導致國內廢紙供需缺口繼續擴大，廢紙供小于求的情況將使國內廢紙價格迅速上漲（見圖3）。政策情景下，2021年中國廢紙價格較2020年上漲37.87%，2021?2030年廢紙價格年均增長率為14.79%。中國是廢紙消耗大國，廢紙價格上漲將導致以廢紙為主要纖維原料的企業生產成本增加，從而使其面臨纖維原料短缺和利潤降低雙重危機。同時，廢紙價格上漲也會提升廢紙回收行業的積極性，從而提高國內廢紙回收率。一方面，中國廢紙回收量將有所上漲（見圖4），這將彌補部分原料短缺缺口，緩解原料供應壓力；另一方面，雖然廢紙回收量會增加，但是如果回收的廢紙中摻雜了更多雜質，這將直接影響生產的紙和紙板的質量。

圖3 2015?2030年中國廢紙價格

圖4 2015?2030年中國廢紙回收量

如上文所述，廢紙供小于求的情況將倒逼國內廢紙回收量的增加。相較于基準情景，政策情景下2020?2030年中國廢紙累計回收量將增加6 220萬t。國內廢紙回收量增加主要是由于禁止進口廢紙后國內造紙原料短缺，而木漿和其他纖維漿的供應量在短期內不會大幅增加，為滿足造紙產業生產需要，將加大對國內廢紙的回收力度。GFPM模型的預測結果表明，在政策情景下，2021年中國廢紙回收量較上年增長37.83%。短期內中國廢紙回收速度明顯增快，2021?2026年，政策情景下中國廢紙回收量將高于基準情景。但從長期來看，受政策影響，造紙原料總平均成本將上漲，進而引起紙和紙板價格提高，從而導致紙產品需求萎縮。雖然政策情景下的廢紙回收率高于基準情景，但紙產品需求萎縮使可供回收的廢紙數量大幅減少。總體來看，政策情景下的廢紙回收后勁不足，如圖4所示，2027年之后，基準情景下中國廢紙回收量將超過政策情景。

據中國造紙產業協會數據，未限制廢紙進口時，中國利用進口廢紙制造的紙漿約為紙漿消耗總量的25%[1]。禁止廢紙進口后，雖然國內廢紙回收率和回收量均上升，但國內廢紙回收量的提升有限，最終導致廢紙消費量下降（見圖5）。政策情景下，2021?2030年中國廢紙累計消費量為12.67億t，較基準情景減少3.3億t。實施廢紙進口禁令后，中國廢紙消費量增速放緩，2021?2030年，基準情景下中國廢紙消費量的年均增長率為9.84%，而政策情景下廢紙消費量的年均增長率為6.66%。

圖5 2015?2030年中國廢紙消費量

2. 廢紙回收率與利用率的變化

廢紙回收率是指廢紙回收量與紙和紙板消耗量的比值。禁止進口廢紙后，纖維原料供需缺口和中國廢紙價格的上漲都會加快廢紙回收利用的循環速度，增加廢紙回收量。同時，因造紙原料短缺引起的紙和紙板產量下降、價格上漲最終導致對紙和紙板的消耗量下降。這兩方面因素促使廢紙回收率大幅上升（見表2）。政策情景下的廢紙回收率始終高于基準情景下的廢紙回收率。2030年，政策情景下中國廢紙回收率為73.46%，基準情景下廢紙回收率為62.83%，政策情景下的廢紙回收率比基準情景高10%左右。禁止廢紙進口政策的實施將有利于中國加快對廢紙的循環再利用，這能夠提高資源利用效率，減少廢物排放，促進社會經濟的可持續發展。

表2 2021?2030年中國廢紙回收率和利用率的變化

廢紙利用率為廢紙消耗量與紙和紙板生產量的比值。《中國造紙工業2020年度報告》[1]統計數據顯示，2010?2020年，中國對廢紙（包括進口廢紙和國內回收廢紙）平均利用率為68.20%。如表2所示，基準情景下，中國廢紙利用率逐年提高，到2030年，廢紙利用率將達到78.18%。實施廢紙進口禁令后，廢紙進口量為零，廢紙供應驟減，這將導致廢紙利用率下降，且中國廢紙利用率將呈逐年遞減趨勢。政策情景下中國廢紙利用率低于基準情景，二者之間的差距逐年擴大，未來十年，兩種情景的廢紙利用率差距將由0.80%擴大到3.82%（見表2）。

3. 造紙產業纖維原料結構的變化

中國造紙纖維原料包括木漿、廢紙漿和其他纖維漿，禁止進口廢紙將會改變造紙產業纖維原料結構。由于廢紙供應減少，造紙產業將更多地使用木漿和其他纖維漿來造紙。如表3所示，政策情境下，中國造紙原料中木漿和其他纖維漿占比分別由2021年的29.37%、6.32%提高到2030年的30.03%和6.47%，而廢紙漿占比將由2021年的64.30%下降到2030年的63.49%。

表3 中國造紙產業纖維原料結構的變化

4. 紙和紙板的變化情況

禁廢令將直接影響廢紙的生產、利用和價格，這種影響會通過原料供應缺口和廢紙價格的上漲傳導到紙和紙板。中國是紙和紙板生產、消費和貿易大國，廢紙進口禁令對紙及紙板的影響主要體現在價格、產量、進口量、出口量和消費量5個方面。以下從這5個方面展開分析，評估政策變化對中國紙和紙板的影響。

1）價格提高。禁止進口廢紙造成造紙原料短缺，抬高了國內廢紙價格，從而導致造紙成本上升，最終引起紙和紙板價格的攀升。政策情景下，中國紙和紙板的價格要高于基準情景的價格，且價格差呈逐年遞增趨勢（見圖6）。截至2030年，政策情景下紙和紙板的價格高于基準情景33.02%。

圖6 2015?2030年中國紙和紙板價格

2）產量下降。禁止廢紙進口導致的造紙原料不足和廢紙價格上漲，直接導致造紙企業的造紙成本上升、利潤下降，甚至導致造紙企業轉行或倒閉，這都將降低紙和紙板的產量。相較于基準情景，未來十年，中國紙和紙板累計產量將減少18.08%，年均增長率將降低2.70%。造紙原料短缺和造紙成本的上升將會對造紙產業造成巨大沖擊，如不能找到應對措施，造紙產業產值和規模也將受到影響，不能適應這種劇烈變化的中小企業將會被市場淘汰，造紙產業可能會萎縮。

3）進口量上升。未來十年中國紙和紙板產量會下降，但中國也是紙和紙板的消費大國，消費量高居世界首位。為滿足國內對紙和紙板的需求，將進口大量紙和紙板。模型結果顯示，相較于基準情景，2021?2030年，中國紙和紙板累計進口總量將增加63.21%，年均增長率將提高5.09%。

4）出口量下降。禁止廢紙進口導致紙和紙板價格上漲，這將會使得中國紙和紙板在價格方面的國際競爭力下降。同時，紙和紙板產量的下降也使得可供出口的紙和紙板數量下降。綜合以上因素，政策情景下中國紙和紙板的出口量也將下降。相較于基準情景，未來十年，中國紙和紙板累計出口量將減少12.67%，年均增長率將降低0.80%。

5）消費量下降。雖然紙和紙板進口量的增加會彌補部分供應缺口，但紙和紙板價格上漲和產量降低的程度較大，這將最終導致紙和紙板消費量的下降。相較于基準情景，未來十年，中國紙和紙板累計消費量將減少17.08%，年均增長率將降低2.60%。

（二）禁廢令對國際廢紙市場的影響

中國是廢紙進口大國，據《中國造紙年鑒2020》[35]統計，2017年中國廢紙進口量占世界廢紙進口總量的52.65%。中國實施廢紙進口禁令將會對國際廢紙市場造成嚴重沖擊。中國禁止進口廢紙后，國際廢紙貿易市場上的廢紙將流向其他大量進口廢紙的國家，如德國、荷蘭、印度和韓國等。相對于中國來說，這些國家紙和紙板的產量較低，對進口廢紙的需求有限。總體來看，國際廢紙市場上廢紙的進口量、出口量和總貿易量均低于基準情景。如表4所示，2021年政策情景下國際廢紙進口量、出口量和總貿易量較基準情景分別減少3 160.74萬t、812.26萬t和3 973萬t，且兩種情景的差距呈逐年擴大趨勢。

表4 國際廢紙市場中廢紙貿易量的變化 萬t

（三）禁廢令對廢紙主要出口國家的影響

1992?2020年全球廢紙累計出口量最多的國家是美國，其次為英國和日本，這3個國家也是中國廢紙進口的主要來源地。UN Comtrade（https://comtrade.un.org/）數據顯示，2017年中國從美國、英國和日本進口的廢紙量占廢紙進口總量的比重分別為45.62%、11.76%和9.75%。中國實施廢紙進口禁令將影響美國、英國和日本的廢紙出口。相對于基準情景，2021?2030年美國、英國和日本廢紙出口量的年均增長率分別下降6.26%、6.52%和5.01%。中國是美國廢紙出口第一大目的國，美國是中國廢紙進口第一大來源國，因此美國受中國廢紙進口政策影響最大。同時，受政策影響，美、英、日3國的廢紙回收率將下降，與基準情景相比，政策情景下美、英、日3國的廢紙回收率的年均增長率分別下降2.01%、0.92%和0.02%。

（四）禁廢令對廢紙主要進口國家的影響

1992?2020年全球廢紙累計進口量排名前5位的國家分別是中國、德國、荷蘭、印度尼西亞（簡稱印尼）和印度。UN Comtrade數據顯示，1992?2020年這5個國家廢紙進口貿易量占世界廢紙進口貿易總量的60%以上。因此，本文以德國、荷蘭、印尼和印度為例，分析禁廢令對除中國外的其他廢紙主要進口國的影響。中國禁止廢紙進口后，國際市場上廢紙供大于求，且廢紙價格下降，這將使德國、荷蘭、印尼和印度等廢紙主要進口國增加對廢紙的進口。相對于基準情景，2021?2030年德國、荷蘭、印尼和印度廢紙進口量的年均增長率分別上升3.67%、2.66%、2.08%和0.43%。同時，受政策影響，德國、荷蘭、印尼和印度的廢紙利用率將上升。與基準情景相比，政策情景下德國、荷蘭、印尼的廢紙利用率的年均增長率分別上升0.15%、0.30%、0.03%，印度的廢紙利用率變動不明顯。

四、結論與建議

黨的十九大報告中提出“建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系”，禁止進口廢紙既是環境保護的需要，也符合高質量發展的內在要求。廢紙回收實現了“資源?產品?廢棄物?再生資源”的循環流程，是循環經濟在造紙產業中的具體體現，有助于造紙產業的高質量發展。禁止廢紙進口對造紙產業來說既是機遇也是挑戰，造紙產業要擺脫原料緊缺、生產成本上漲等困境，也要積極調整產業布局，將循環經濟落實到位，這樣才能實現高質量發展，滿足國家發展戰略要求。本研究以中國禁止進口廢紙為背景，運用GFPM模型預測禁廢令對中國造紙產業和國際廢紙市場的影響，研究結論認為，相對于基準情景，中國禁止廢紙進口將在2021?2030年累計產生近4億t的廢紙供應缺口，供需不平衡將引起國內廢紙價格大幅上漲，循環回收力度加大。

為有效應對禁止廢紙進口帶來的不利影響，短期內可以增加廢紙漿、木漿和木片進口，彌補造紙原料不足；加強對廢紙和紙漿價格管控，遏制原料價格上漲勢頭；增加紙和紙板進口，滿足國內消費需求。長期來看，為解決原料供應的根源問題，需要完善廢紙回收系統，提高廢紙回收率和質量，并推動林漿紙一體化循環發展，提高造紙原料的自給能力。筆者提出以下5點建議：①加強對廢紙和紙漿價格管控。禁廢令實施后，廢紙和紙漿價格將大幅上漲，應加強市場監管，打擊實施壟斷協議、哄抬價格等行為，遏制廢紙和紙漿價格急劇上漲，延緩漲價向消費端的傳導。②增加廢紙漿、木漿和木片進口，彌補造紙原料不足。短期內，國內廢紙回收量的增加有限，且國內廢紙纖維質量不高。造紙企業應該增加廢紙漿、木漿和木片進口，一方面可以緩解纖維原料短缺壓力，另一方面可以提高纖維原料質量，滿足造紙需要。禁廢令實施后，德國、荷蘭、印度、印尼等將成為廢紙進口大國，可以考慮從這些廢紙漿豐裕的國家進口。③增加紙和紙板進口，滿足國內消費需求。在原料短缺和成本上漲兩方面因素作用下，國內紙和紙板產量將下降。中國是紙和紙板消費大國，短期內紙和紙板產量難以快速提高，為滿足國內需求，應增加紙和紙板進口。④完善廢紙回收系統，提高廢紙回收率和質量。政府應加強政策指導，如出臺廢紙含雜率標準、規范垃圾分類、為廢紙分揀和處理中心提供必要和合理的援助和補貼，鼓勵其使用完備規范的設施和相對專業的人員等，以此來提高廢紙回收率和質量。長期來看，這將有助于緩解造紙纖維原料短缺。⑤降低纖維原料對外依存度，提高自給能力。推動林漿紙一體化循環發展，鼓勵制漿企業應與營林企業緊密結合，加大科研投入，培育并種植優良紙漿材，增加紙漿材的供應量。