從家庭照顧邁向社會照顧：德國和日本兒童照顧政策及其啟示

2022-04-07 12:47:00楊琳琳

理論月刊 2022年3期

□楊琳琳

（南京理工大學馬克思主義學院，江蘇南京 210094）

一、問題的提出

發展兒童照顧是適應中國社會、經濟、人口結構變化的需要。盡管生育政策經歷多次改革，但是中國人口出生率從2000年的14.43‰下降至2020年的8.5‰，人口紅利消失的拐點已經在2012年出現，高撫養比成為中國未來社會人口結構的重要特征之一。2020年，中國0—14歲兒童總數2.53億，占總人口比重的17.95%，而1990年，0—14歲兒童占總人口比重高達27.69%，30年間中國0—14歲兒童占總人口的比例下降約十個百分點。為了應對少子高齡化社會帶來的壓力，國家在2016年出臺“全面二孩”政策，期待創造中國的第四波嬰兒潮，但是實施效果差強人意。中國人口結構變化表明，必須更加重視兒童的素質培養，增加兒童福利。中國的兒童照顧政策堅持“家庭化”取向，傾向于鼓勵家庭照顧。以家庭為主的兒童照顧背后是無數女性與祖輩勇敢承擔起照顧責任，用有限的家庭資源為兒童提供較好的照顧質量，是照顧責任、照顧風險與照顧成本的內化。但隨著女性就業增加、延遲退休施行、家庭結構變遷等社會現實，這一美好照顧安排的持續性受到影響。

黨的十九大報告提出，要在幼有所育上不斷取得新進展。2021年5月31日，中共中央政治局審議了《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，提出“進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施”，包括“發展普惠托育服務體系”“降低家庭教育開支”“完善生育休假與生育保險制度”等。2021年9月27日，國務院印發的《中國婦女發展綱要（2021—2030年）》和《中國兒童發展綱要（2021—2030年）》中都明確提出“大力發展家庭公共服務”“發展普惠托育服務體系”。2021年10月23日《中華人民共和國家庭教育促進法》經過全國人民代表大會審議通過，自2022年1月1日起施行，包括“總則”“家庭責任”“國家支持”“社會協同”“法律責任”“附則”六個章節，并明確指出，未成年人的父母或者其他監護人負責實施家庭教育，國家和社會為家庭教育提供指導、支持和服務。這些都成為新時代促進兒童全面發展的出發點和落腳點，說明保護兒童、照顧兒童已經成為社會關注的焦點。推進幼有所育，完善國家基本公共服務體系是滿足人們日益增長的美好生活需要，增進人民福祉，促進人的全面發展的內在要求。堅守幼有所育的民生目標，促進“全體人民共建共治共享”溫暖目標的實現需要國家在兒童照顧方面有大作為。

20世紀90年代以來，“以兒童為中心”的社會投資策略被適時提出，這項戰略既旨在通過增加兒童福利投資來提升生育率，又是一項面向未來人力資本建設的經濟增長戰略，向兒童投資的社會政策由于具有發展性、包容性和投資性等特點受到福利國家的普遍青睞，成為社會政策的新轉向。福利國家為了確保每個兒童在生命歷程中的起點有適當和平等的發展機會，不僅認為需要通過教育投資增加人力資本，更需要通過普遍的社會照顧服務，在兒童發展早期減少家庭間文化資本的差距，避免擴大成日后的社會分化和社會排斥；同時社會照顧服務讓母親得以走入勞動力市場，減少兒童陷入貧困的風險，有助于打破貧困家庭的弱勢積累和代際貧困循環。在福利國家政策改革中，社會照顧已經成為政策手段之一。基于以上研究背景，筆者在剖析社會照顧理論基礎之上提出兒童照顧政策的分析框架，并集中回答兩個問題：德國和日本的兒童照顧政策具有哪些特點，通過汲取德國與日本的經驗，能夠為新時代背景下的中國兒童照顧政策的發展方向提供哪些啟示。

二、理論基礎與兒童照顧政策分析框架

（一）社會照顧理論

最初的照顧是建立在愛護、責任與承諾的家庭紐帶基礎上的女性照顧，在“母親是孩子最佳照顧者”觀念的影響下，女性是核心照顧者角色，在家庭活動中塑造了以“照顧”為中心的社會認同。隨著女性社會地位的提升，更多投身于勞動力市場，低生育率與人口老齡化的雙重挑戰沖擊了以女性為核心的兒童照顧，照顧赤字(caring deficit)應運而生。福利國家為了緩解照顧赤字，開始采取國家干預或者社會支持的方式，對家庭進行照顧協助，兒童照顧逐漸轉變為多元參與的社會照顧，其背后是一系列以照顧為中心的概念體系與操作方略。戴莉（Daly）和劉易斯（Lewis）認為社會照顧的內涵是指在既有的經濟、社會、道德規范框架下，被分配和執行用于滿足兒童、老年人等需要人照顧的成年人的生理和心理需要的活動以及由此形成的社會關系。

社會照顧理論界定的照顧概念與女性主義界定的家庭照顧概念的最大不同在于，社會照顧理論堅持包容性、中立性的公民身份理論，認可照顧的權利。福利國家建立在就業假設基礎上，這種就業更多的是男性就業，而性別分工與家庭則成為影響男性有償勞動的最大因素。隨著女性就業的增加，性別平等被推到福利國家政策考慮的最前沿，國家制定的社會政策需要重新衡量對有酬和無酬女性勞動的影響，而女性勞動力供應的增加讓照顧問題成為福利國家關注的焦點。社會照顧理論認為公民身份中應引入照顧維度，只有將照顧作為公民的基本權利并加以保障，公民獲得照顧才具有合理性與合法性的基礎。這種照顧權利的認可主要包括兩方面：一方面是認可接受照顧的權利，主要針對被照顧者；另一方面是認可提供照顧的權利，主要針對照顧者。因此社會照顧理論認可照顧者與被照顧者都有獲得國家保障的公民權利，這種權利的保障與實現，一方面可以保證照顧提供者在照顧中有獲得來自其他照顧主體的時間支持、服務支持和經濟支持的權利，另一方面保障被照顧者能夠在家庭照顧風險存在的時候獲得其他渠道較為穩定、優質照顧服務的權利。因此社會照顧理論是對傳統家庭照顧形式的一種突破與反思，超越了建立在國家與市場關系基礎上的公民身份理論。

（二）社會照顧理論下的兒童照顧政策分析框架

兒童照顧政策是指政府在政策設計時為滿足兒童及其家庭對時間、服務和資金需要所采取的一系列措施的綜合，主要包括時間政策、照顧服務政策和經濟支持政策。社會照顧理論直接聚焦于照顧活動本身，認為照顧問題的產生應結合其所處的政治經濟社會背景理解，同時社會照顧理論以中立的、包容性公民身份理論為價值取向，以照顧提供者和照顧接受者作為保障對象，以照顧時間支持、照顧經濟支持與照顧服務支持為照顧內容，通過系統化、整合型照顧政策的建設達到性別平等，滿足家庭照顧需要，保障公民照顧權利實現的目的。社會照顧理論不僅可以分析不同國家兒童照顧制度，還催生了照顧政策這一新興的政策領域的產生，分析照顧政策應嵌入當時的社會背景中分析政策產生的原因，在政策對象的選擇上兼具照顧對象的選擇性與普惠性，在政策內容框架上注重多樣化照顧服務內容與服務項目的使用，在政策實現機制上注重家庭、國家、市場與社會的活動分工，在政策實施效果上聚焦于服務政策產生的價值，探討照顧的效應和社會影響，因此社會照顧理論視角為我們分析照顧政策提供了一個兼具宏觀層面與微觀層面的整合型分析視角。

表1：社會照顧理論視角下兒童照顧政策分析框架

（三）社會照顧理論下的福利國家政策實踐

兒童照顧政策本質上屬于家庭政策，是國家為了回應與解決家庭照顧資源減少，家庭照顧功能弱化帶來的照顧問題，幫助家庭增強照顧能力，增加家庭照顧資源的福利政策。萊特納（Leitner）根據家庭政策與去家庭化程度將福利國家分為四種類型：第一種是顯性家庭主義（Explicit familialism），該類型強調家庭照顧，政府與市場沒有替代性照顧選擇，但政府會采取各種積極政策與措施支持并鼓勵父母在家照顧兒童；第二種是自主家庭主義（Optional familialism），雖然該類型也強調家庭照顧，但提供部分降低家庭照顧選擇，政府在支持家庭照顧之外增加家庭照顧服務項目，照顧者可以在外出就業與照顧兒童之間選擇；第三種是隱性家庭主義（Implicit familialism），該類型既不提供去家庭化措施，也不提供家庭照顧支持，政府不干預家庭照顧，家庭成員沒有選擇，只能選擇家庭照顧；第四種是去家庭化（De-familialism），國家分擔照顧責任，提供去家庭化公共照顧服務或者家庭照顧津貼與兒童福利，國家補貼市場購買服務。

在兒童照顧安排上，中國與德國和日本都具有相似的價值取向與文化傳統，三個國家的歷史傳統中的男性家計承擔模式、“男主外、女主內”的傳統性別契約模式、家庭照顧為主的觀念都根深蒂固。但是20世紀90年代后，德國受到“可持續發展的家庭政策”與社會投資理念的影響，增加兒童投資力度，將兒童獲得入托照顧上升為兒童的一項法定權利，政府在支持家庭照顧之外大力建設公共照顧服務體系，照顧者可以在外出就業與照顧兒童之間選擇，成為自主家庭主義照顧服務國家的新進代表。日本是東亞福利體制的典范，在照顧服務政策中有顯著的“家庭主義”取向，但是少子化危機促進政府推動幼托政策的整合與改革，提供良好的育兒措施、工作環境，減輕育兒家庭的經濟負擔，在東亞國家中建立起獨樹一幟的少子化對策，成為東亞國家系統型社會照顧政策的發展雛形。筆者旨在探討德國與日本兒童照顧政策的主要思路與措施，在汲取有益經驗的基礎上，為實現幼有所育的民生目標添磚加瓦。

三、德國：自主家庭主義照顧政策的新進代表

（一）政策價值取向：從單家計模式①單家計模式即男性養家模式（Male Bread Winner Model），即“男主外、女主內”，女性在家里從事家務和照顧工作，男性進入勞動力市場獲取經濟來源與收入。單家計模式是建立在男性養家、女性照顧家庭、損害女性就業權利前提上，因此在福利國家公共政策改革中開始提出必須重新分配照顧責任、減輕女性照顧負擔。向雙家計承擔者模式②雙家計模式即雙薪養家者模式（Dual Earner Model），隨著女性就業權利的覺醒，在國家積極就業政策和公共服務擴張影響下，女性就業參與率提高，就業性別平等成為后工業時代主要特征，女性與男性共同承擔起養家責任，形成雙薪養家者模式。轉變

20世紀90年代至21世紀初，德國的兒童照顧政策以傳統家庭育兒為主，政府通過提供照顧津貼、育兒假期支持家庭照顧兒童。21世紀后，隨著勞動力市場的結構性變化，兒童公共照顧機構的缺乏，政府現金給付為主的公共支持疲軟，增強家庭經濟能力，同時緩解因參與就業帶來的照顧需求問題成為政策改革的主要目標。德國一方面通過完善兒童照顧津貼措施鼓勵父母共同分擔兒童照顧責任，以減少家庭貧窮發生的可能性，并促進雙方實現生活和工作的平衡；另一方面，政府增加兒童投資力度，完善時間政策和建設公共托育服務體系，并將兒童獲得入托照顧上升為兒童的一項法定權利，德國兒童照顧服務政策逐漸從“顯性家庭主義”取向發展為“自主家庭主義”取向，強調支持女性就業，增加兒童人力資本的投資，積極建設公共托育機構。

（二）政策對象：普惠性對象+特惠性對象

德國將兒童照顧視為國家責任，因此德國兒童照顧政策具有濃厚的普遍主義色彩，這一普遍主義最具有代表性的體現就是兒童獲得公共照顧權利的法律化。2008年的《兒童照顧基金法案》中明確規定聯邦各州必須為3歲以下的兒童提供日托服務；同年的《兒童促進法》中更是將這一受照顧權利法律化，規定從2013年8月起，全國所有年滿1歲的兒童都有法定的權利進入日托機構，或是配有專業的保育員對其進行照顧，兒童入托照顧已經成為兒童的法定權利。與此同時，德國政府增加了對兒童照顧的投資，從圖1可以看出2006年、2016年和2017年德國各州3歲以下兒童公共托育服務覆蓋率，2006年覆蓋率處于較低水平，全國公共托育服務平均覆蓋率為21%，2016年和2017年這一覆蓋率上升至39%，各個州的公共服務覆蓋率都有較大提升，更多的3歲以下兒童獲得了國家提供的公共托育服務，照顧服務的普惠性和普及性有了較大的提升。

圖1：2006年、2016年和2017年德國各州3歲以下兒童公共托育服務覆蓋率

（三）家庭照顧支持與公共照顧服務并舉

1.經濟支持政策。德國提供與兒童照顧相關的兒童津貼、產假期間的薪資替代以及親職假期間的兒童養育給付等收入補償制度，支持兒童父母在家庭照顧兒童。在兒童津貼方面，德國規定在兒童未滿18周歲之前，可領取兒童津貼或者是撫育家庭稅收減免的權利。為了進一步加強政府對家庭照顧的支持，德國在2007年建立起父母津貼制度替代兒童照顧津貼制度。父母津貼制度從向中低收入家庭提供轉向共同承擔育兒責任，父母單方申請最多可以領取12個月的津貼，雙方共同申請可以領取14個月的津貼，支付標準為孩子出生前父母工資的67%，津貼領取范圍為300—1800歐元。隨著德國又補充建立起“父母津貼+”與“合作育兒獎勵”制度，不同津貼項目之間可以自由組合，兒童父母可以在更長時期內兼顧家庭與工作。“合作育兒獎勵”制度則是為了促進父母共同分擔照顧責任，產后父母每周平均工作時間在25—30個小時并且持續4個月，父母雙方均可以獲得4個月的“父母津貼+”領域時長。

2.時間支持政策。在時間支持政策方面，德國1992年規定懷孕婦女可以自預產期前6周申請待產，并且享有8周的產假。在親職假部分，父母享有3年的親職假，國家保證其能夠重返工作崗位。兒童父母在親職假期間可以選擇做3次的工作轉換，但是父母不得同時提出辭職申請，國家鼓勵家長中的一位成為全職照顧者。此外，雙親家庭的受雇者被賦予每個12周歲以下兒童每年10天疾病照顧假，單親家庭則享有每個12周歲以下兒童每年20天疾病照顧假。有特殊照顧需求的雙親家庭的疾病照顧假可以增加至25天，單親家庭的疾病照顧假可以增加至50天。從2007年開始，新的親職假給付改為以就業者薪資的67%所得替代率為基準，并取消之前的資產調查，給付期限從24個月削減至14/12個月。父母其中一方可以在兒童出生后申請領取12個月的親職給付，另一方可獲得額外的2個月的陪伴月。

3.公共托育服務體系。兩德統一后，德國生育率低下，人口老齡化嚴重，勞動力供給不足。歐盟在2002年巴塞羅那峰會上提出，到2010年實現歐盟全境內三分之一的3歲以下兒童獲得兒童照顧的目標，德國開始對公共照顧服務進行改革。2005年德國出臺了《日間托育擴充法案》，2008年出臺了《兒童促進法》，入托接受正規照顧正式成為兒童的法定權利。在兒童照顧法案的促進下，德國聯邦政府從2007年開始增加對公共托育的補助，并設立了在2012—2015年間達到有超過33%的3歲以下兒童享有全日的日間托育服務的目標。2006年德國3歲以下兒童享有全日的日間托育服務的比例為16.8%，2010年上升為26.8%，2017年上升為37.2%，這一數據的大幅度提升與聯邦政府積極推進兒童公共托育服務建設分不開。2016年德國托育機構中市政部門創辦的公辦托育機構占比33%，教會創辦的非營利性托育機構占比32.9%，非教會創辦的非營利性托育機構占比31.1%，營利性托育機構比例僅為3%。托育服務的可及性較高，不僅為兒童提供了優質的公共托育服務，也提升了女性勞動參與率，促進了性別平等，在一定程度上提升了公眾生育意愿。

（四）政策實施：家庭照顧與社會照顧自由選擇

德國是典型的保守主義福利國家，而在既定的男性家計承擔模式的影響下，女性提供的兒童照顧仍是主要途徑。進入21世紀后在低生育率、低女性就業率的雙低困擾下，德國通過增加政府對兒童照顧的公共支出、完善時間政策、建設兒童托育服務機構等措施，從男性家計承擔模式轉向雙家計承擔模式。國家逐漸增加在兒童照顧中的公共責任，并提倡男性分擔兒童照顧責任，并通過大力建設公共托育服務體系，保障兒童入托權利的實現。兒童家長既可以選擇時間政策或是育兒津貼在家庭內為兒童提供照顧，也可以選擇繼續工作、將兒童送入日間照顧中心接受照顧。

（五）政策效果：女性就業增加，促進性別平等

德國通過完善時間政策與經濟支持政策鼓勵父母雙方共同承擔家庭照顧責任，加大對公共托育機構的投入，建設并完善公共托育服務體系，提升女性勞動參與率，促進性別平等。德國女性勞動參與率在21世紀后有較大提升。從圖2可以看出2003年之后男性與女性的勞動參與率都有較大提升，女性勞動參與率從2003年的64.5%提升至2019年的74.9%，提升了10.4%；同時女性與男性之間勞動參與率的差距逐漸縮小，2000年女性與男性的勞動參與率差距為15.6%、2010年女性與男性的勞動參與率差距縮小為11.6%、2019年女性與男性的勞動參與率差距進一步縮小為8.6%，這一差距的縮小意味著越來越多的女性進入勞動力市場就業，傳統“男主外、女主內”的家庭分工格局早已被打破，女性也成為重要養家者之一。女性與男性勞動參與率的逐步縮小也代表在勞動力市場上性別就業差距逐漸縮小，也是實現性別平等的重要進展之一。

圖2：2000—2019年德國15—64歲人口分性別勞動參與率情況

四、日本：少子化危機下系統型社會照顧服務政策的發展雛形

（一）政策價值取向：共同育兒的價值理念

日本深受儒家文化影響，重視發揮家庭的贍養和撫養功能，因此最初日本兒童照顧政策堅持家庭化取向，兒童照顧政策屬于選擇型的兒童福利政策，國家主要為有需要的兒童提供有限的機構照顧；隨后日本總和生育率持續下滑，在1989年降至預期外的1.57%，引發1989年日本的“1.57危機”。日本政府開始注意到總和生育率急速下降與人口老齡化加劇導致少子高齡化危機，開始對兒童照顧政策持有謹慎態度，并以兒童家庭為主體，以促進家庭就業為目的，出臺一系列有利于家庭照顧的時間政策、經濟支持政策、服務政策等；2010年之后，日本政府從整體性、系統性視角出發，以積極的態度建構兒童照顧的系統型社會照顧政策，擴充向兒童的資源投入，建構完善的整體性育兒支援服務，綜合支撐人們生活、工作與育兒，消除差距與貧困，實現可持續的有活力的經濟社會。

（二）政策對象：從選擇性對象擴展到普惠性對象

日本的兒童照顧政策建立在家庭是自給自足經濟單位的基礎上，國家提供的公共照顧生活服務為有照顧需要的家庭服務，主要包括貧困家庭的兒童或是貧困兒童。日本兒童照顧政策最初堅持補缺型取向，國家照顧政策對象僅為有需要的兒童；隨著國家少子化危機加劇，國家開始轉變兒童照顧政策思路，將照顧對象擴大到兒童的家庭，包括懷孕婦女產檢、女性就業、家庭育兒資訊、家庭支持等內容，并且重視保育所建設，建設育幼支援體系；2010年之后，將兒童照顧的覆蓋范圍從“需要救助的弱勢兒童”延伸為“所有兒童”，增加向兒童的資源分配，建立社會整體支撐育兒體系，克服少子高齡化的社會危機。因此，日本的照顧政策對象的界定從一開始的選擇型補缺型取向，逐漸轉變成普惠型取向，為所有兒童和家庭提供照顧支持。

（三）政策內容：初步建構的整合型育兒支援體系

1.經濟支持政策。日本針對兒童的經濟支持政策主要包括生育的臨時育嬰金、生育津貼、育兒休假補助金。臨時育嬰金主的要對象是加入國民健康保險或者公司健康保險的女性，每個孩子支付42萬日元補助金（雙胞胎給予84萬日元補助金）。連續參加工作單位健康保險1年以上的女性可以獲得生育津貼，其中生育津貼標準為“產前保準工資×67%×產假天數”。除了臨時育嬰金和生育津貼外，日本政府還設置育兒休假補助金，為在產假之外孕育未滿一周歲的嬰幼兒提供育兒津貼。獲得育兒津貼的主要對象是同時加入單位雇傭保險和健康保險，在產假180天之內是67%標準，繼續休假育兒可獲得50%的產前工資。在42萬日元一次性生育臨時金之外，日本養育兒童還可以獲得兒童補貼，在收入限制內撫養一個3歲以下孩子的家庭，每個月可以獲得15000日元的兒童補貼；撫養3歲到小學畢業的孩子的家庭，有2個孩子家庭每月可以獲得10000日元，3個孩子及以上家庭每月可獲得15000日元等。

2.時間支持政策。在時間支持政策方面，日本主要有產前產后休假、孕期休假和育兒休假等。勞動法規定，日本產婦可在預產期的6周前（雙胞胎和多胞胎可從預產期前的14周開始使用產前休息），產后8周為產后休息時間。日本育兒看護休假法規定，無論男女都可獲得一年的育兒休假。女性的育兒休假是從產假結束（產后8周）到兒童滿一歲，男性則是從孩子出生到兒童滿一歲的育兒假期。2012年安倍新內閣啟動，打出擴大兒童津貼、托育服務、企業支援等多重方式的“大家一起養”口號。2012年修訂的《育兒介護休業法》追加了以下三點企業責任：第一，養育不滿3歲小孩的員工若有需求，企業應設置6小時（5小時45分—6小時）的短時間工作制度；第二，養育不滿3歲小孩的員工若提出申請，應免除其一定場所的工作；第三，有看護需求家人的員工若提出申請，企業應準許其看護。

3.整合型育兒支援體系建設。日本實行育兒新政后，整合了原有育兒體系，以兒童育幼支援法為基礎，建立起認定兒童園、幼稚園、小規模保育機構等在內的育兒支援體系。保育機構具體分為兩類：第一類是設施型保育機構，其中包括認定兒童園（0—6歲）、幼稚園（3—6歲）、育兒所（0—6）三種機構。認定兒童園是幼托整合型的新型保育機構，又具體包括幼稚園型、育兒所型和地方裁量型；第二類是地域型保育機構（0—2歲兒童，保育人數20名以下），其中包括小規模保育機構、家庭型保育、居家訪問型保育和企業內保育機構等。2016年日本有保育所30859個，0—6歲兒童數量約為263萬；2017年日本0—5歲兒童數量約為598萬（0—2歲兒童約為294萬人，約占總人口2.3%；3—5歲兒童304萬人，約占總人口的2.4%），0—12個月嬰幼兒中在保育園接受保育服務的約占12%，有32%的12—24個月嬰幼兒接受保育園服務，有27.3%的0—2歲嬰幼兒接受保育園服務。

（四）政策實施：社會整體支持育兒的多元照顧主體

日本重視家庭作用，重視家庭照顧功能的不可替代性，家庭一直在兒童照顧中充當重要角色。隨著人口老齡化的加速與少子化的加劇，日本政府自1995年開始推動一系列少子化應對措施，并逐漸增加國家在兒童照顧領域內的職責。同時，日本注重發揮社會力量，主張社會整體支撐育兒，在全社會建構重視兒童、全生命周期的社會支持，依托社區建立起網絡支持，促進家庭與社會之間的良好互動，建立支撐家庭養育，實現年輕人可以安心成長的社會，通過多樣化的社區網絡促進育兒合力的形成。所以，日本的兒童照顧服務由家庭、政府、社區、企業中多個主體共同參與、提供與執行，使社會與家庭之間建立良好的互動，實現信息共享，以滿足多樣的就業形態和全國多元多樣的托育需求。

（五）政策效果：緩解少子化危機，兼具促進性別平等

日本政府建構的系統型社會照顧政策，既達到了提高生育率、緩解少子化危機的目的，又促進了女性就業，實現了性別平等。2005年日本總和生育率為歷史最低的1.26%，同年日本政府緊急出臺一系列少子化對策，日本的總和生育率逐漸回升，在2010年達到1.39%，2015年達到1.45%。促進女性就業、提升女性勞動參與率不僅是保障家庭經濟、實現男女平等的要求，也是日本應對少子化危機、促進經濟社會可持續發展的需要。因此，在2012年第2次安倍內閣中將女性就業作為日本經濟發展戰略的重要支柱。從圖3可以看出2000—2019年日本男性勞動參與率趨于平穩，但是女性勞動參與率在2000—2011年期間平穩增長，2012年之后增速較快，2012年日本女性勞動參與率為63.43%，2019年女性勞動參與率為72.57%，增長9.14%，遠高于OECD國家65.1%的女性平均勞動參與率。并且女性與男性之間的勞動參與率差距逐漸縮小，2000年、2010年和2019年兩性勞動參與率差距分別為25.7%、21.6%和13.8%。這說明女性就業已經成為日本解決勞動力不足、應對少子化危機的重要手段之一。日本政府通過建立系統型兒童照顧政策，減輕職業女性家庭照顧負擔，分擔家庭照顧責任，讓更多女性能夠無后顧之憂地投身于勞動力市場中，在實現自身人生價值的同時緩解國家潛在的社會保障財政危機，促進性別平等。

五、德國與日本兒童照顧政策對我國的啟示

社會照顧理論堅持包容性、中立性的公民身份理論，認可照顧者與被照顧者都有獲得國家保障的公民權利。從社會照顧理論在德國和日本的政策實踐來看，認可照顧的權利、承認照顧的合法性已經成為共識。在社會照顧理論下建構我國兒童照顧政策具有理論層面與實踐層面的雙重可行性，因此我國兒童照顧政策的完善思路可以從以下五方面入手：

圖3：2000—2019年日本15—64歲人口分性別勞動參與率情況

（一）更新政策價值理念：確立社會包容、全民共享的政策價值

包容性是兒童照顧追求的主要目標。包容性效益意味著一種良好多維的社會狀態，包括兒童健康成長、家庭需求得以表達與滿足、全體社會成員發展權益得到平等保障以及社會服務高質量發展等。通過早期照顧的投資增加兒童的人力資本和社會資本的存量，為未來發展做資本儲備，增加以后勞動力流動過程中的就業機會與提升就業技能；投資兒童的緩沖作用是可以保障部分貧困兒童的安全和最低生活保障，投資兒童能夠在未來獲得較高的投資回報率，所以說“投資兒童”就是“投資未來”。要實現社會服務高質量發展的目標，必須進一步破除兒童照顧服務的發展障礙，健全市場機制，推進以國家為主導、家庭為核心、社區為依托、市場為支持、社會組織為補充的公共照顧服務體系建設，推進照顧服務供給側結構性改革，明確“為誰服務”“誰來服務”“服務什么”“怎么服務”“何處服務”等核心問題，準確回應幼有所育的民生目標中的“育誰、誰來育、育什么、怎么育、哪里育”等一系列問題，從而滿足人們日益增長的美好生活需要，促進兒童、家庭、社區與社會的包容性發展。

（二）精準政策對象：“普惠+特惠”的照顧對象

從德國與日本的照顧政策分析可知，既有面向全體國民的普惠性照顧，又有為特殊照顧需要的特惠型照顧，因此我國兒童照顧政策要明確普惠定位，建立起政策對象的瞄準機制，堅持以普惠供給模式為主，而對有特殊需要的照顧群體則堅持“普惠+特惠”的供給模式。為了保證國家照顧政策的目標群體能夠進入供給范圍，在政策對象的瞄準機制中，以社區、家庭和個人為不同層次的瞄準范圍，進行對象精準。社區由于其資源便利性與階層聚居特點，成為最重要的依托型主體，以社區作為篩選對象較為便利；家庭作為照顧的傳統型與核心型主體，也是照顧服務的主要需求者，因此政策對象的精準機制主要存在三種形式：瞄準社區、瞄準家庭與瞄準個人。

（三）完善政策內容：整合型照顧政策的建構

1.完善時間政策。兒童照顧時間的分擔關系主要分在性別之間、代與代之間、單位與雇員之間，因此完善時間政策的思路主要從這三方面入手。第一，更加平等地配置夫妻之間的照顧時間。通過引入與合理設置育兒假，引入父親假與延長男性陪產假，讓父親能在孩子生育的最初階段回歸家庭，照顧妻子與孩子，更好地履行自身作為丈夫與父親的責任。第二，創造更加友好的轉移代際兒童照顧時間的政策環境，例如設置“先照顧、后工作”的彈性延遲退休制度，促進延遲退休政策與兒童照顧政策的有效銜接，健全相關的住房政策以縮短居住距離，贏得更多的照顧時間。第三，鼓勵單位制定更多的“照顧友好型”工作場所政策，例如設置靈活的調休制度、幼齡兒童家長的彈性工作時間制度等。

2.完善經濟支持政策。根據照顧經濟的支持對象，主要分為以家庭為單位的支持對象、以兒童為單位的支持對象、以企業為單位的支持對象、以幼托機構為單位的支持對象。面向家庭的經濟支持主要包括設置特殊家庭津貼、兒童照顧津貼、祖父母津貼、完善家庭稅收減免制度、增設家庭基本養育保險等；面向企業的經濟支持主要包括相關政策與稅收優惠措施，對企業進行直接的經濟支持或者間接的經濟支持；面向幼托機構的經濟支持主要包括將稅收優惠范圍拓展至幼托機構的上游和中游產業，或以直接財政補貼的形式分擔幼托機構的照顧成本。

3.完善服務支持政策。服務支持體系的構建是兒童照顧政策的主體部分，因此要完善兒童照顧政策必須首先提升頂層設計層次，從整合職能部門、整合組織管理、整合照顧對象等方面入手。在職能部門整合方面，促進多部門通力合作，大力推進兒童照顧服務體系的發展；在組織管理整合方面，促進照顧服務的政策整合與照顧服務組織間的協作運營與管理；在照顧對象整合方面，在地級市內依托國家免疫計劃接種聯網管理系統，促進市內3歲以下兒童檔案信息與分類管理的精準化。其次，加強照顧用地保障，將照顧機構實施建設用地納入土地利用年度總體規劃，鼓勵利用低效土地或閑置土地建設照顧機構。其三，充實照顧隊伍建設，加快培養高校兒童照顧專業人才，加強兒童照顧專業人才培訓、依法保障兒童照顧從業人員的合法權益，促進基層兒童工作人員隊伍建設趨于專業化。其四，發展照顧服務信息支持，建立基于大數據的照顧服務需求分析系統，建立“線上輔導+線下機構+社交推廣”相結合的育兒服務模式，建立“線上+線下”相結合的服務管理機制與“線上+線下”相結合的服務監測與評估系統。

（四）建構多元照顧協同機制：國家+家庭+市場+社會

從德國與日本的社會照顧實踐經驗可知，建構一個“國家+家庭+市場+社會”多元照顧協同機制已是必然。國家作為整個照顧服務體系的主心骨，需要提升照顧政策的頂層設計，規劃照顧服務的整體性發展藍圖，建立強有力的政策保障機制，出臺積極的家庭照顧支持政策，支持市場照顧服務，發展社區照顧服務；社區照顧服務應從兒童社區嬰幼兒照護服務設施的建設、政府照護服務補貼、城鄉社區公共服務設施、推廣嬰幼兒早期發展項目等多方面入手發展；由于市場失靈的存在，在提供照顧服務過程中需要國家加強監管與干預，制定行業規范，增強市場照顧服務在滿足照顧需求上的針對性。在多元照顧協同機制建立的同時應建立起服務可及性（Accessibility）評估體系，即可用性(Aailability)、可達性(Accessibility)、經濟可負擔性(Affordability)、可適應性（Accommodation）和可接受性（Acceptability），建構起“5A”分析框架。在照顧服務傳遞過程中通過市場化與社會化的方式，以公辦民營、民辦公助、政府補貼、行業引導、社會力量等多種模式，大力推動資源、服務、管理等下沉到社區與家庭，為人們提供質優價廉的照顧服務。

（五）重視政策效果：注重性別平等與女性完整公民身份的獲得

社會照顧理論認可照顧的權利，其中較為突出的一點是認可照顧提供者的權利，重點關注照顧對主要照顧主體的影響，關注這部分照顧主體的需要與照顧權利的實現，特別是女性就業權利的實現與完整公民權利的獲得。

在我國兒童照顧政策的設計中引入完善的時間政策與經濟支持政策，減輕家庭照顧負擔，實現兒童照顧的社會化。在時間政策支持方面，設置帶薪育兒假，讓女性能夠暫時離開勞動力市場回家照顧孩子，緩解女性為了家庭不得不中斷就業的困境；同時引入父親假或者育兒假中的父親配額，鼓勵男性承擔更多的兒童照顧責任，參與家庭照顧，進而促進性別平等。在經濟政策支持方面，設置育兒津貼，在政策層面承認照顧活動的有償性，彌補家庭成員照顧兒童時所付出的機會成本，承認家庭照顧的價值。因此社會照顧理論強調兒童父母雙方既是“工作者”又是“照顧服務提供者”，兒童照顧政策的設計既有利于促進女性就業，實現就業層面的性別平等，又有利于促進照顧領域內的照顧責任性別共擔。

六、結語

20世紀90年代以后，向兒童投資的理念在世界范圍內備受推崇，兒童逐漸成為福利國家政策保障的主要對象，完善兒童照顧服務成為福利國家社會政策改革的重要思路。中國與德國和日本在兒童照顧方面具有相似的政策安排，均推崇以家庭為核心的照顧主體，但是在政策實施上卻呈現出不同的路徑。德國通過慷慨的照顧津貼、完善的照顧時間政策和社會照顧服務體系成為自主家庭主義國家的新進代表；日本在少子化危機促使下進行幼托政策的整合與改革，成為東亞國家中整合型社會照顧政策的發展雛形。而發展兒童的社會照顧服務，具有國家戰略意義，也是適應中國人口結構變化的必然要求，兒童照顧服務也是公共服務體系重要的組成部分。有鑒于此，在幼有所育與三孩生育政策的背景下，兒童的養育與教育已然成為社會焦點。在參照德國與日本兒童照顧政策有益經驗的基礎上，秉持降低生育、養育、教育成本的原則，增強生育政策的包容性，多舉措多渠道增加兒童照顧服務供給，推動托育服務供給側結構性改革，完善生育配套支持，實現全社會支持育兒已然成為公共服務建設重點。促進兒童照顧從家庭邁向社會，從單一家庭照顧轉向多元社會照顧具有時代緊迫性，也是建構普惠托育服務體系的重要內涵。