欽廉林場森林督查存在問題與對策

譚敏

摘 要：開展森林督查工作是及時發現、制止和查處破壞森林資源行為的重要手段。該文以廣西壯族自治區欽廉林場為例，分析了現階段森林督查工作中存在的問題，并提出了相應的對策建議，以期為森林資源的保護和管理提供參考。

關鍵詞：森林督查;存在問題;對策

中圖分類號 F326.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）06-0084-04

欽廉林場創建于1963年，是廣西區直大型國有林場，是培育和保護森林資源的林業生產性事業單位，是采取國家投資方式建立起來的專門從事營造林和森林管護的林業事業單位。隨著林業經濟的迅速崛起，林地價值不斷上漲，欽廉林場林地破壞現象日益嚴重，林地違法案件與日俱增，使得林場的正常經營管理秩序受到了一定干擾[1]。自2018年起，我國開始了森林督查工作。森林督查是以年度林地變更數據庫、衛星影像等基礎數據為依據，判讀疑似破壞森林資源小班，對疑似破壞森林資源小班逐一進行現地核實調查，對核查的違法破壞森林資源小班依法進行查處，從而實現森林資源監管全覆蓋，并逐步建立“天上看、地上巡、圖上比”的森林資源監督管理、案件發現和執法查處機制。如何規范做好國有林場的森林督查工作，維護國有林場利益，發揮森林督查的最大作用，及時發現、制止和查處破壞森林資源行為，是森林保護的重要舉措。

1 森林督查工作開展情況

欽廉林場（以下簡稱“欽廉林場”）高度重視，精心部署，結合實際，制定欽廉林場森林督查暨森林資源管理“一張圖”年度更新實施方案，成立組織機構，落實人員、經費，委托廣西華森設計咨詢有限公司提供技術服務，明確核查目標任務，壓實工作責任，落實專人跟蹤推進，確保森林督查工作的有序、有效開展。2018年以來，欽廉林場森林督查案件變化圖斑核查情況如下：2018—2021年國家共下發欽廉林場遙感變化圖斑1973個，其中2018年623個、2019年322個、2020年264個、2021年764個。通過核查，確認屬合法變化圖斑1794個，涉嫌違法變化圖斑179個，其中2018年17個、2019年40個、2020年65個、2021年57個。

自森林督查案件整改工作開展以來，欽廉林場高度重視，場長、書記親自召開會議研判部署，分管領導具體抓落實，積極和當地政府及林業主管部門及森林公安匯報溝通，并組織執法和技術力量開展森林督查工作。欽廉林場黨委管委把森林督查問題整改作為這幾年最緊迫的政治任務來抓，實事求是，強力推進;出臺整改工作方案，成立領導小組，場領導掛點督導，指導案件辦理，確保工作質量和進度，落實責任到人，聯合森林公安共同行動，為完成任務提供堅強組織保障。從2018—2021年森林督查案件整改完成情況來看，結案率不高，大部分原因是林木濫伐時間過長無法計算蓄積、難以查找違法當事人或案件現場證據滅失、嫌疑人拒不承認違法行為和不配合調查等，案件調查取證艱難。

隨著城鎮化建設步伐的加快，沿線道路建成通車后，隨之而來的往往是沿路村莊群眾非法侵占公路邊國有林地建設房子的風潮，村民非法侵占國有林地的趨勢愈演愈烈，森林督查的違法變化圖斑中，有近70%案件是違法用地案件。主要原因如下：一是林地面積大而分布零散。欽廉林場林地地跨欽州、北海2個市3縣1區，涉及23個鄉鎮152個村委會，全場林地總面積為5.92萬hm2，林地分布于北海市合浦縣、欽州市靈山、浦北縣以及欽南區的轄區范圍內，所涉及的鄉鎮有18個，國有林地與集體林地相互交錯，林區村屯遍布，林地面積大而分布零散，社情林情錯綜復雜，周邊民風彪悍。欽廉林場林地被侵占面積大，林區村民侵占欽廉林場靠近村邊、路邊的林地建房現象十分嚴重，林地資源管理難度很大。

二是群眾法律意識淡薄。林區多數地處偏遠地區，信息閉塞，導致老百姓們對林業法律法規的意識不強，他們“靠山吃山”的思想較嚴重，由此呈現出林區群眾頻繁違法侵占使用林地的現象;一些村民為了個人利益在欽廉林場林地上擅自開墾占種農作物，擅自挖掘、平整林地用于建自住房、建養殖棚、建廠房等等案件頻繁發生，這些案件大部分都是行政案件，違法者不配合案件查處整改，即使做出行政處罰后，違法者還是拒絕接受處罰，若強拆恢復林地原狀，林區的老百姓們因法律意識淡薄，往往用傳統的民間習俗、慣例（包括暴力方式）來解決矛盾，極有可能引發暴力抗法行為，釀成流血事件，不利于社會和諧穩定發展，執法工作困難重重。

三是違法使用林地案件查處難。由于被侵占林地案件數量多，成因復雜，有的歷史久遠，涉及面廣，群眾建房投入巨大，且已成既定事實，要重新立案查處，難度相當大。從2018年開始，駐場森林公安不再辦理改變林地用途類林業行政案件，欽廉林場根據欽州、北海兩市林業局的委托授權，由場林業行政綜合執法大隊對違法案件進行查處，共對發現多起違法使用林地案進行了立案查處，但由于缺乏行之有效的強制措施，違法人拒不配合，多數案件無法查處結案。

2 森林督查中存在的問題

2.1 保護與占用林地的矛盾日益突出，出現森督“桎梏” 欽廉林場林地分布范圍廣，群眾法律意識淡薄，林地被周邊群眾非法侵占嚴重，林區道路四通八達，給森林督查工作開展帶來了一定的困難。隨著經濟的迅猛發展，建設用地的用量必將大大增加，在國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地的情況下，林地必將成為建設用地的首選資源，發展經濟與保護林地資源的矛盾將更加突出。林地的減少使得林區周邊群眾紛紛以各種理由對林地提出爭議，出現森督“桎梏”。

2.2 現有執法隊伍素質參差不齊，執法經驗不足，執法水平不高 主觀方面，在現有的林業行政執法隊伍中，法律專業人員所占比例不高，多數林業行政執法人員系“半路出家”，缺乏系統的培訓，大部分是非本專業人員，林業相關法律知識淡薄，對林業執法的重要性認識不足，缺乏足夠的偵查能力和辦案經驗，有的對基本的、簡單的辦案程序都沒有掌握或掌握不夠，致使執法過程中不時出現違反法定程序執法，適用法律法規條文不當，法律文書填寫不規范等現象?？陀^原因，林業行政案件查處工作點多、面廣、戰線長，執法客體量太復雜，且欽廉林場作為被委托執法單位，在法律上并不具有行政執法主體資格，對外沒有獨立的執法權，也沒有相應的行使強制措施的權利，故對于一些違法人逃跑或者拒絕接受處罰等違法案件，即使執法人員素質再高，缺乏相應的強制措施，案件也難以查處結案。

2.3 在森林督查案件整改過程中，缺乏有效的強制措施 近年來國家建設項目占用的林地資源持續增加，隨著國家建設如高速公路、高速鐵路、工業園區等項目的增多，導致項目涉及的林地價值日益提升，在國家補償及相關利益的驅使下，林區周邊群眾以各種理由提出林地權屬爭議，形成開發到哪里，林地違法案件就出現在哪里的現象。以違法使用林地案件為例，一些群眾非法占地建房，建豬（雞）場，欽廉林場對其作出了罰款和限期恢復植被的處罰，部分群眾繳交了罰款，部分群眾以生活困難為由無法繳交罰款，對于恢復植被更是拒不履行。而欽廉林場由于缺乏行之有效的強制措施，如查封、拆除等，最終形成違法行為得不到終止、植被限期無法恢復的情況。

2.4 不認可侵占林地種植農作物改變林地用途問題突出 根據森林法和森林法實施條例規定，侵占林地種植農作物可以作非法開墾林地改變林地用途案查處，但在辦理這類案件時，地方檢察院根據《土地管理法》第七十四條“違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款;構成犯罪的，依法追究刑事責任。”認為種植農作物的林地可以恢復種植條件的，不認可侵占林地種植農作物改變林地用途，難以有效打擊侵占林地種植農作物案件。

2.5 非法占用林地行為執法難度大 近年來，隨著城鎮化建設步伐的加快，城鄉間的交通日益便利，新路開通、舊路改擴建建成通車后，隨之而來的往往是沿路村莊群眾非法侵占公路邊國有林地建設房子及在國有林區內零星采礦、取土、建窯、采沙、采石、種植農作物等違法行為的風潮，且逐漸由個體違法行為發展成為群體性行為。另外，對于非法侵占國有林地面積不達到刑事立案標準的，按照舊《辦法》與新《森林法》處理的結果往往是非法侵占國有林地人員愿意繳納罰款，但不會將非法侵占的林地恢復原狀，而林業行政執法部門不具備強行拆毀已建房屋恢復林地原狀的權力，地方政府迫于地方維穩工作的壓力，很少深入處理類似違法行為，僅僅依靠林場執法隊伍實施執法，勢單力薄，極有可能引發暴力抗法行為，從而不利于社會和諧穩定發展，執法工作困難重重。

2.6 林業行政執法委托授權不完善 2018年下半年，欽廉林場根據欽州市、北海市林業局和合浦縣自然資源局的委托授權，以委托單位的名義，由欽廉林場林業行政綜合執法大隊對發生在本場管轄范圍內的違法案件進行查處。就欽廉林場而言，經營管轄區域地跨北海市和欽州市的3縣1區，其中有不少國、省、縣、鄉級公路穿越欽廉林場經營管轄的林區內。在查辦盜伐、亂砍濫伐國有林區林木案件時，往往是要與查處非法運輸木材相結合，但由于北海市林業局和欽州市林業局關于委托欽廉林場實施林業行政處罰的范圍中明確規定“委托授權范圍不包括穿越林場范圍的國、省、縣、鄉道路”，欽廉林場無權在穿越欽廉林場經營管轄林區內的公路上對運輸木材的車輛開展執法檢查工作，經常使林業行政執法工作陷入困境。另外，有些縣區林業主管部門至今未同意把林業行政執法委托授權給欽廉林場，欽廉林場經過多方工作溝通協調都未果。

3 加強森林督查的對策建議

3.1 嚴把質量，完善云端平臺 縣級組織對欽廉林場自查結果進行質量檢查，根據檢查情況，抽取重點圖斑現地驗證復核，欽廉林場嚴把質量關，按照“合格一個上報一個”原則，通過森林督查暨森林資源管理“一張圖”云端平臺報送自查成果，欽廉林場通過管理平臺報送自查成果（含自查數據庫、現地照片和文字報告），建立涉嫌違法案件數據庫，實行臺賬管理，開展森林資源管理“一張圖”年度更新工作[2]。森林督查、森林資源管理“一張圖”年度更新和公益林監測工作協同開展，共用一套遙感數據、一次判讀區劃、一次驗證核實、一次現地復核，采取現地驗證核實和查閱檔案資料相結合，由分場負責疑似圖斑的調查核實和違法案件查處整改工作，按要求上報森林督查和森林資源管理“一張圖”年度更新工作成果給欽廉林場林政科，由林政科協同技術第三方即廣西華森設計咨詢有限公司做好錄入平臺的工作，與此同時配合各縣做好公益林監測評價工作和抽查復核等相關工作[3]。嚴把質量，完善森林督查暨森林資源管理“一張圖”平臺，解決了破壞森林資源違法行為發現難、工作層級多進度把控難、處理環節復雜監管難和據量大統計匯總難等問題，大大提高森林督查的效率。

3.2 上下聯動，形成強大合力 協調相關部門要加大對占地違法建房、建棚案件的打擊力度。近年來，林區村民為滿足生產生活需要，紛紛在林區村屯邊、道路旁占地建房、建豬、養雞大棚等，涉及破壞林地面積較小，普遍為幾十平米到幾畝，欽廉林場發現并制止后，村民往往采取打游擊戰術，我查他停，我退他建的方式，利用節假日、休息日、夜間突擊建設，若強拆恢復林地原狀，又極有可能引發暴力抗法行為，不利于社會和諧穩定發展。因現行法律法規對這類案件只作林業行政案件處理，打擊力度不夠，做出行政處罰后，違法者不交罰款、不拆除違法建筑的問題突出，而拆除違建需縣級以上人民政府組織實施，執法單位也可以到人民法院提起訴訟，申請強制執行，但因涉及林區村民民生、社會和諧穩定和脫貧攻堅，很難獲得地方政府和法院的支持，未起到法律震懾作用，造成絕大多數違法者不配合案件查處整改，遏制此類案件的難度極大。

3.3 細化分工，層層落實責任 欽廉林場嚴格落實“總場負總責、分場負責，上下聯運，齊抓共管”的工作體系，依法推進森林督查工作。一是場級領導對森林督查案件整改工作高度重視，率先垂范，帶頭并鼓勵中層以上領導干部參加林業行政執法人員執法資格培訓，林場還成立了以場長和書記為組長、分管副場長和分管依法行政工作的副場長為副組長、其他場級領導和相關科室主要負責人為成員的依法行政工作領導小組，領導小組下設辦公室和監督檢查組;二是具體行使林業行政執法的部門主要是林政科和各分場，欽廉林場現持有國家林業局林業行政執法證人員共54人，積極組建以林政科和各分場持有國家林業局林業行政執法證人員共同參與執法的林業行政綜合執法隊伍;三是細化分工，把辦理森林督查案件的權利下放至每個分場，把森林督查工作落實列入年底分場的考核指標中，制定森林督查實施方案，每次執法按照“一案一策、倒排時間、逐個銷號”的要求，壓實、壓實再壓實整改責任，落實、落實再落實整改任務、整改措施和整改時限等。

3.4 全面監管，提升管理水平 切實加強森林資源保護工作，嚴格按照新的《森林法》等相關法律法規、欽廉林場的森林資源管理制度及森林督查實施方案，切實加強巡山護林，對非法侵占林地建房、建棚等案件做到早發現、早制止，有效打擊違法侵占林地行為。并結合當前掃黑除惡專項斗爭，加強典型案件宣傳，形成震懾，提高林區村民的法律意識確保在案件開始時就能及時發現并有效制止。全面加強監管，提升林場管理水平，盡全力保護國有林地、林木資源。一是建立管護長效機制，按照“有破有立、先破后立”原則，建立健全完善如執法公示制度、林木采伐辦證流程、項目用地監管制度以及被占地綜合整治監管制度等;二是補齊基層一線管護短板，強化資源管護制度執行力度，切實做好強基礎、固根本工作;三是加強管護隊伍建設，加大培訓和教育力度，切實做到守土有責、守土負責、守土盡責。

3.5 互相協作，推進森林督查 協調各級政府林業主管部門及森林公安等相關部門，成立聯合林業行政執法隊，查處國有林場林區范圍內的涉林違法案件。一方面，由于欽廉林場從2018年下半年才開始林業行政執法，相比各級政府林業主管部門或森林公安執法而言，明顯存在著辦案經驗不足、辦案水平不高和執法力量薄弱等問題;另一方面，欽廉林場由于缺乏行之有效的強制措施，無法保障第一時間對違法案件進行調查取證和控制嫌疑人，對涉林犯罪的威懾力遠遠不夠，特別是盜伐、濫伐林木和森林防火案件將可能成為無頭案，不了了之。故協調各級政府林業主管部門及森林公安等相關部門，成立聯合林業行政執法隊，是查處打擊國有林場林區范圍內的涉林違法案件的必然趨勢[4]。

3.6 調整充實，加強隊伍建設 調整充實，加強森林資源保護隊伍建設。一是充實隊伍。招聘、調整、補充責任心強、素質好的人員到護林員隊伍中，繼續增強各分場林業行政綜合執法中隊力量，提高林場整體執法水平，增強林場森林資源管理能力;二是加強培訓。組織學習培訓，提高森林資源管護業務水平。欽廉林場多次組織人員參加執法培訓，學習相關法律法規，同時場內多次開展森林督查整改工作培訓，提升工作人員業務能力，確保工作的正常開展;三是定期分析研究和解決森林資源保護管理存在問題，研究解決存在問題和重大涉林違法案件，欽廉林場森林資源管理職能部門切實加強森林資源保護管理檢查、指導、培訓等工作，強化巡山護林機制，對涉林違法案件早發現、早制止、早查處;四是欽廉林場安排辦公室、人教科、計財科和后勤服務中心等部門，落實查處整改所需人力、物力和財力。近10年來，林場平均每年投入上千萬元資金確保200多個專職護林人員開展國有森林資源保護管理，為依法及時打擊涉林違法犯罪行為和推進森林督查工作提供堅實的保障。

3.7 完善制度，健全監管機制 高度重視，林場黨委管委把違法破壞森林資源問題案件查處整改作為這幾年最重要最緊迫的政治任務來抓，實事求是，強力推進。一是完善制度，完善森林資源管理制度機制。結合森林法實施條例等規定，修訂欽廉林場《欽廉林場森林資源保護管理辦法》等森林資源保護管理制度，增強制度的合理性、操作性;二是出臺森林督查實施方案、森林督查整改工作方案和林政管護工作抽查檢查實施辦法。成立領導小組，場領導掛點督導，指導案件辦理，確保工作質量和進度，落實責任到人，聯合森林公安共同行動，為完成任務提供堅強組織保障。對不按要求上報結果，不認真開展現地核驗，特別是弄虛作假、隱瞞問題的單位和工作人員，一經發現移送紀檢監察部門嚴肅處理，涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任，要求工作人員必須嚴格執行中央八項規定、《國家林業局森林資源管理檢查十項紀律》等紀律規定，做到廉潔自律、警鐘長鳴;三是出臺項目監管相關的制度，切實加強項目用地監管，對欽廉林場正在配合辦理浦北石埇至欽州二級公路項目、南寧至北海（北海段）高速改擴建項目等10多個建設項目使用林地手續，嚴格按照項目監管制度進行管理，確保依法依規辦理用地審批手續。

4 結語

森林督查是國家林業和草原局對新時代森林資源監管工作做出的全新部署和要求，是強化“綠水青山就是金山銀山”意識和堅定走生態優先、綠色發展道路的必然要求和重要舉措。開展森林督查是落實“實行最嚴格的生態環境保護制度”和“堅決制止和懲處破壞生態環境行為”要求的重大舉措，也是全面實施森林資源監督管理科學化、制度化、規范化、法制化的長遠大計。要全面推進森林督查工作，以林地“一張圖”為基礎，采用遙感等技術手段，對發現的改變林地用途和采伐林木等林地變化圖斑，通過核對檔案資料、現地驗證核實等方法，及時發現和整改違法破壞森林資源問題，督查中屬于林業行政案件的，場綜合執法大隊根據委托授權進行查處，達到刑事立案標準的，移送森林公安局依法查處。從而全面掌握非法使用林地、擅自改變林地用途、亂砍濫伐林木等非法使用林地的基本情況。因此，要全面推進森林督查工作，通力協作，加大執法力度，嚴厲打擊各種違法違規用地行為，建立健全森林督查數據庫，確保森林督查工作圓滿完成，力保森林資源不受破壞。

參考文獻

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[2]劉興旺.林地“一張圖”在森林資源管理中的分析與應用[J].智庫時代，2018（27）：246.

[3]李芳芹.淺析林地“一張圖”在森林資源管理中的應用、問題及對策[J].農民致富之友，2018（07）：34-35.

[4]徐磊.山南市林草資源監管和服務問題及改進建議——以2018年森林督查整改情況為例[J].綠色科技，2020（19）：120-122.

（責編：張宏民）